Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 4 июня 2024 г. N 21АП-222/24 по делу N А83-19022/2022

04 июня 2024 г.

Дело N А83-19022/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 28 мая 2024 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 04 июня 2024 года.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судей

Приваловой А.В., Архипенко А.М., Кравченко В.Е.,

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиозаписи секретарем Голышкиной Ю.С.,

при участии в судебном заседании:

от Министерства внутренних дел по Республике Крым - Короленко Н.С., представитель по доверенности от 16.01.2024 N 47, представлен диплом,

от Федерального казённого учреждения "Загородный дом приёмов "Русичи" Министерства внутренних дел Российской Федерации - Дишко А.К., представитель по доверенности от 21.12.2023 N 816, представлен диплом;

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, надлежаще извещенных о месте и времени судебного разбирательства;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Федерального казённого учреждения "Загородный дом приёмов "Русичи" Министерства внутренних дел Российской Федерации на решение Арбитражного суда Республики Крым от 28 ноября 2023 года по делу N А83-19022/2022, рассмотренному по заявлению Федерального казённого учреждения "Загородный дом приёмов "Русичи" Министерства внутренних дел Российской Федерации к Министерству культуры Республики Крым, при участии в деле третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Государственного комитета по государственной регистрации и кадастру Республики Крым, Государственного комитета по охране культурного наследия Республики Крым, Министерства культуры Российской Федерации, Министерства внутренних дел по Республике Крым, Министерства имущественных и земельных отношений Республики Крым, Межрегионального территориального управления Федерального агентства по управлению имуществом в Республике Крым и городе Севастополе, о признании незаконным приказа,

УСТАНОВИЛ:

федеральное казённое учреждение "Загородный дом приёмов "Русичи" Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее - заявитель, учреждение, ФКУ "ЗДП "Русичи" МВД России) обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании незаконным приказа Министерства культуры Республики Крым (далее - министерство) от 30.06.2022 N 379-ОКН "Об утверждении границ зон охраны, режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Могила философа, ученого естествоиспытателя Н.Я. Данилевского, 1885 год", расположенного по адресу: Республика Крым, городской округ Ялта, пгт. Санаторное, ул. Южная, 1".

В качестве способа восстановления нарушенного права по заявленному в порядке главы 24 АПК РФ требованию, учитывая установленные спорным приказом границы зон охраны объекта культурного наследия, заявитель просит исключить из ЕГРН сведения об ограничении прав и обременении объекта недвижимости - земельного участка с КН 90:25:080301:94, расположенного по адресу: Республика Крым, г. Ялта, пгт Санаторное, ул. Южная, д. 1 (самостоятельным требованием не является).

Дело рассмотрено судом с участием Государственного комитета по государственной регистрации и кадастру Республики Крым, Государственного комитета по охране культурного наследия Республики Крым, Министерства культуры Российской Федерации, Министерства внутренних дел по Республике Крым, Министерства имущественных и земельных отношений Республики Крым, Межрегионального территориального управления федерального агентства по управлению имуществом в Республике Крым и городе Севастополе, привлеченных в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора.

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 28.11.2023 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, ФКУ "ЗДП "Русичи" МВД России обратилось с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь на нарушение судом норм материального и процессуального права, повлиявшее на исход дела, просит решение отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме. В обоснование своих доводов заявитель жалобы ссылается на неверное применение судом пункта 5 статьи 34 Федерального закон от 23.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", с учетом которого зона охраны объекта культурного наследия подлежала установлению в срок не позднее 13.04.2019. Кроме того, заявитель указывает, что судом не учтены приводимые им доводы о нарушении порядка принятия спорного приказа и утверждение зон охраны объекта культурного наследия без проведения общественных обсуждений, нарушении порядка включения объекта культурного наследия в реестр при отсутствии заключения государственной историко-культурной экспертизы, содержащей предусмотренные статьей 18 названного закона сведения.

В отзыве на апелляционную жалобу Министерство внутренних дел по Республике Крым поддержало апелляционную жалобу учреждения.

В судебном заседании представители ФКУ "ЗДП "Русичи" МВД России и МВД по Республике Крым, полагая, что судом при рассмотрении дела нарушены нормы процессуального права, просили судебное решение отменить и направить дело по подсудности в суд общей юрисдикции.

Иные лица, участвующие в деле, в суд апелляционной инстанции своих представителей не направили, надлежащим образом извещены о времени и месте судебного разбирательства, отзывы на апелляционную жалобу не представили, что в силу статей 156, 266 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены апелляционной инстанцией в порядке статей 266, 268 АПК РФ.

Изучив материалы дела, обсудив доводы, приведенные в апелляционной жалобе, апелляционная инстанция приходит к следующим выводам.

Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулирует Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ).

В соответствии с абзацами первым и вторым пункта 1 статьи 34 указанного Федерального закона в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.

Абзацами первым и вторым пункта 2 статьи 34 этого же Федерального закона определено, что охранная зона - это территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия. Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности - это территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений.

Решения об установлении, изменении зон охраны объектов культурного наследия, в том числе объединенной зоны охраны объектов культурного наследия (за исключением зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), принимаются, требования к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон утверждаются на основании проектов зон охраны объектов культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения либо проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации (абзац 2 пункта 3 статьи 34 Закона).

Согласно положению о Министерстве культуры Республики Крым, утвержденному постановлением Совета министров Республики Крым от 27.06.2014 N 144, министерство является исполнительным органом Республики Крым, проводящим государственную политику и осуществляющим, в том числе, функции по нормативному правовому регулированию в сфере сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия, выявленных объектов культурного наследия в Республике Крым.

Из установленных судом фактических обстоятельств дела усматривается, что Министерством культуры Республики Крым в порядке реализации положений статьи 34 Закона N 73-ФЗ в рамках предоставленных полномочий издан приказ N 379-ОКН от 30.06.2022 "Об утверждении границ зон охраны, режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Могила философа, ученого естествоиспытателя Н.Я. Данилевского, 1885 год", расположенного по адресу: Республика Крым, городской округ Ялта, пгт. Санаторное, ул. Южная, 1".

Данным приказом утверждены границы зон охраны объекта культурного наследия, режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах зон охраны объекта культурного наследия. Сведения о границах зон охраны объекта культурного наследия размещены в федеральной информационной системе территориального планирования, внесены в Единый государственный реестр недвижимости и в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Приказ министерства от 30.06.2022 N 379-ОКН опубликован 30.06.2022 на официальном сайте Министерства культуры Республики Крым в государственной информационной системе Республики Крым "Портал Правительства Республики Крым" в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" https://mkult.rk.gov.ru, а также на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru - 05.07.2022.

Полагая свои права нарушенными изданием данного приказа, вследствие невозможности осуществления строительства на принадлежащем учреждению на праве бессрочного пользования земельном участке с кадастровым номером 90:25:080301:94 ввиду наличия установленных ограничений в границах зон охраны объекта культурного наследия, заявитель оспорил приказ в судебном порядке, считая арбитражный суд компетентным судом по разрешению данного спора.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции, проверив доводы заявителя, пришел к выводу об отсутствии нарушений действующего законодательства при принятии министерством оспариваемого приказа, указывая, что заявителем не доказана невозможность использования предоставленного земельного участка для функционирования детского оздоровительного лагеря, с учетом его площади и имеющихся обременений посредством установления охранных зон.

Между тем, судом не учтено следующее.

Закрепленное в статье 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации право на судебную защиту предполагает наличие конкретных гарантий, которые позволяли бы обеспечить эффективное восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего требованиям справедливости.

В силу части 1 статьи 47 Конституции Российской Федерации никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом. Подсудность дел предполагает установление законом разграничения как предметной компетенции, в том числе между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, так и в рамках каждого вида юрисдикции для определения конкретного суда, уполномоченного рассматривать данное дело.

В то же время из права каждого на судебную защиту, как оно сформулировано в статье 46 Конституции Российской Федерации, не следует возможность выбора гражданином (а равно юридическим лицом) по своему усмотрению той или иной процедуры судебной защиты, особенности которых применительно к отдельным видам судопроизводства и категориям дел определяются, исходя из Конституции Российской Федерации, федеральным законом, о чем неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в определениях от 14.12.1999 N 220-О, от 24.11.2005 N 508-О, от 15.04.2008 N 314-О-О, от 20.12.2016 N 2802-О и др.

Закрепление в федеральном законе применительно к отдельным видам судопроизводства и категориям дел способов и процедур судебной защиты обусловливается особенностями материальных правоотношений, определяющих предмет рассмотрения в каждом виде судопроизводства, а также характером рассматриваемых дел, существом и значимостью вводимых санкций и правовых последствий их назначения (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 28.05.1999 N 9-П, от 21.03.2007 N 3-П, от 17.01.2008 N 1-П и от 21.12.2011 N 30-П).

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 21.01.2010 N 1-П указано, что несоблюдение установленной федеральным законодателем подсудности дел нарушает конституционное предписание о законном суде, а через это - и само право на судебную защиту; рассмотрение дела вопреки правилам о подсудности не отвечает требованию справедливого правосудия, поскольку суд, не уполномоченный на рассмотрение данного конкретного дела, по смыслу статей 46 и 47 Конституции Российской Федерации, не является законным судом, принятые же в результате такого рассмотрения судебные акты не могут признаваться реально обеспечивающими права и свободы.

Согласно части 1 статьи 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом. Под установленным порядком обращения в арбитражный суд понимается, в том числе, и соблюдение истцом (заявителем) правил о подсудности.

Вопрос о подсудности дела арбитражному суду является процессуальным и имеет независимый характер по отношению к материальным требованиям, в отношении которых возник спор между сторонами.

Разрешение вопроса о соблюдении истцом (заявителем) правил подсудности является обязанностью суда, которую он реализует независимо от того, имеются ли возражения или согласие лиц участвующих в деле.

Рассмотрение дел должно осуществляться судом, который в соответствии с установленными законом правилами подведомственности и подсудности обладает соответствующей компетенцией по рассмотрению конкретного дела (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 11.07.2006 N 262-О).

Предметная компетенция арбитражных судов по делам, возникающим из административно-правовых и иных публично-правовых отношений, определена в статье 29 АПК РФ, в соответствии с которой арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности.

При решении вопроса об отнесении дел к компетенции арбитражных судов, которая определяется на момент принятия к производству искового заявления, должны в совокупности учитываться два критерия: по субъекту спора и по характеру спора. При отсутствии любого из них дело подлежит рассмотрению судом общей юрисдикции.

По правилам главы 24 АПК РФ могут быть оспорены, в том числе письменные решения, имеющие ненормативный характер, для которых законодательством установлены определенные требования к порядку принятия, оформлению (реквизитам), содержанию.

Как разъяснено в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", при рассмотрении вопроса о том, может ли документ быть оспорен в судебном порядке, в частности по правилам главы 24 АПК РФ, судам следует анализировать его содержание.

Под ненормативным правовым актом, обжалуемым в порядке главы 24 АПК РФ, понимается властное волеизъявление органа государственной власти, органа местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, осуществленное в пределах предоставленных им полномочий, содержащее индивидуальное предписание конкретному лицу, направленное на установление, изменение или отмену прав и обязанностей такого лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Признаками, характеризующими нормативный правовой акт, как разъяснено в пунктах 1, 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).

Оспаривание нормативного правового акта, а также акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций и осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, главой 23 АПК РФ. Последствием признания судом нормативного правового акта, а также акта, обладающего нормативными свойствами, недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части.

Федеральным законом от 28.06.2014 N 186-ФЗ "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации" с 06.08.2014 из компетенции арбитражных судов (за исключением Суда по интеллектуальным правам) исключены споры, связанные с признанием недействующими нормативных правовых актов.

Принимая во внимание изложенное и исходя из анализа содержания оспариваемого приказа, суд апелляционной инстанции установил, что приказ министерства от 30.06.2022 N 379-ОКН обладает всеми признаками нормативного правового акта, поскольку издан во исполнение положений Закона N 73-ФЗ, уполномоченным органом государственной власти, устанавливает границы зон охраны объекта культурного наследия, правовой режим использования земель и требования к градостроительным регламентам, содержит общее правило, ограничивающее использование земельных участков в установленных границах зон охраны объекта культурного наследия, и рассчитан на многократное применение неопределенным кругом лиц, вступающих в правоотношения по использованию земельных участков в границах зон охраны.

Заявленные учреждением в настоящем споре требования, по сути, направлены на оспаривание нормативного правового акта с целью устранения последствий его действия, что в силу статьи 27 АПК РФ к предметной компетенции арбитражного суда не относится.

В рассматриваемом случае федеральным законодательством рассмотрение настоящего спора не отнесено к компетенции арбитражного суда, его рассмотрение должно осуществляться в суде общей юрисдикции в соответствии с подсудностью, определенной Кодексом административного судопроизводства

В соответствии с частью 4 статьи 39 АПК РФ, разъяснениями, данными в пункте 18 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.12.2021 N 46 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в суде первой инстанции", если при рассмотрении дела в арбитражном суде выяснилось, что оно подлежит рассмотрению судом общей юрисдикции, арбитражный суд передает дело в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области или суд автономного округа того же субъекта Российской Федерации для направления его в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом.

Таким образом, в силу вышеприведенных норм процессуального права и правовых разъяснений Верховного Суда Российской Федерации по их применению, рассмотрев настоящий спор, суд первой инстанции нарушил предметную подсудность его рассмотрения. Судом не обращено внимание, что в рассматриваемом случае речь идет не об альтернативной подсудности, а о компетенции суда по рассмотрению настоящего дела исходя из предмета и характера спора.

На основании части 4 статьи 39 АПК РФ суду первой инстанции надлежало передать дело в Верховный суд Республики Крым. Передача дела в суд общей юрисдикции не лишает заявителя права на судебную защиту и может быть обеспечено при рассмотрении его требований компетентным судом общей юрисдикции, в том числе путем реализации права на заявление ходатайства о восстановлении процессуальных сроков (определение Верховного Суда Российской Федерации от 12.03.2015 N 301-АД15-1158).

Суд апелляционной инстанции учитывает, что ранее, до обращения в арбитражный суд с настоящим заявлением, учреждение в суд общей юрисдикции с теми же требованиями не обращалась; суд общей юрисдикции не отказал ему в рассмотрении дела; заявление изначально было подано в арбитражный суд; спора о подсудности между судами не возникло.

Поскольку настоящий спор не относится к компетенции арбитражного суда, а передача дела в другой компетентный суд не лишает заявителя права на судебную защиту, принятое по делу решение подлежит отмене, а дело, учитывая положения части 4 статьи 39 АПК РФ, - передаче в Верховный Суд Республики Крым для направления его в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом.

Руководствуясь частью 4 статьи 39, статьями 266, 268, пунктом 4 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Крым от 28 ноября 2023 года по делу N А83-19022/2022 отменить.

Передать дело N А83-19022/2022 в Верховный Суд Республики Крым для направления его в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и обжалованию не подлежит.

Председательствующий

А.В. Привалова

Судьи

А.М. Архипенко В.Е. Кравченко