Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 июня 2024 г. N 17АП-4149/24 по делу N А60-71578/2023

13 июня 2024 г.

А60-71578/2023

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Якушева В.Н.,

судей Васильевой Е.В., Муравьевой Е.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Бронниковой О.М.,

при неявке лиц, участвующих в деле о месте и времени рассмотрения дела, извещенных надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя, Администрации Невьянского городского округа

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 18 марта 2024 года

по делу N А60-71578/2023

по заявлению Администрации Невьянского городского округа (ИНН 6621002530, ОГРН 1026601327939)

к Министерству общественной безопасности Свердловской области (ИНН 6671065279, ОГРН 1176658003400), начальнику отдела государственного регионального надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций Министерства общественной безопасности Свердловской области Артемьевой Веронике Владимировне,

о признании недействительным предписания,

УСТАНОВИЛ:

Администрация Невьянского городского округа (далее - заявитель, Администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Министерству общественной безопасности Свердловской области, начальнику отдела государственного регионального надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций Министерства общественной безопасности Свердловской области Артемьевой В.В. о признании недействительным предписания от 15.12.2023 N 1/6 об устранении нарушений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 18.03.2024 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, заявитель обратился в апелляционный суд с жалобой, просит решение суда отменить, принять по делу новое решение которым заявление Администрации удовлетворить.

В апелляционной жалобе, Администрацией приведены доводы о том, что ей не были допущены нарушения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, указанные в предписании, так по пункту 1 предписания апеллянт указывает, что в подтверждение обеспечения резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций надзорному органу представлены соглашения о взаимодействии при ЧС N 144/23-юо, 145/23-юо, 146/23-юо, заключенные на неопределенный срок. Поскольку соглашения заключены на неопределенный срок, предполагая, что нормы могут измениться, стороны решили не указывать конкретные перечни товаров, а руководствоваться нормами, которые будут действовать на момент возникновения ЧС.

По пункту 2 предписания Администрация полагает, что ответственным исполнителем государственной программы "Обеспечение общественной безопасности на территории Свердловской области до 2027 года", утвержденной постановлением Правительства Свердловской области от 05.04.2017 N 229-ПП, определено Министерство общественной безопасности Свердловской области. Выполнение указанных в Плане мероприятий позволило бы централизованно доводить сигналы оповещения до 86% населения, проживающего на территории Свердловской области. Из акта проверки следует, что Министерством общественной безопасности Свердловской области План не выполнен.

По пункту 3 предписания заявитель указывает, что нормативные правовые акты, указанные в акте проверки и предписании Министерства, не конкретизируют каким именно способом должны быть организованы учебно-консультационные пункты, не содержат запрета на создание виртуальных учебно-консультационных пунктов. Судом применен Порядок определения состава учебно-материальной базы, являющийся приложением в Письму МЧС России от 27.02.2020 N 11-7-604, однако, судом необоснованно не принят во внимание абз. 3 указанного Письма, согласно которому Порядок не содержит обязательных предписаний, более того, письмо МЧС России не является нормативным правовым актом, не содержит императивных норм.

По пункту 4 предписания Администрация указывает, что Инструкция о мерах пожарной безопасности, Положение о подготовке населения Невьянского городского округа в области гражданской обороны, защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера регулируют однородные, взаимосвязанные правоотношения, пожар относится к одному из видов чрезвычайных ситуаций. Действующее законодательство не запрещает, более того, предписывает руководствоваться общими нормами.

Также Администрация не согласна с пунктами 5, 6 предписания указывая на то, что при проведении проверочных мероприятий лицу, проводившему проверку, было представлено постановление от 11.08.2023 N 1504-п об утверждении Положения о муниципальной автоматизированной системе центрального оповещения на территории Невьянского городского округа в полном объеме вместе с приложением. Действительно, приложение "Номенклатура резерва технических средств оповещения" в результате системной ошибки не было опубликовано, однако неопубликование приложения не означает его отсутствие. Согласно п. 10 Положения о системах оповещения населения, утвержденному приказом МЧС России N 578, Минкомсвязи России N 365 от 31.07.2020, образец паспорта системы оповещения населения, приведенный в приложении N 2, носит рекомендательный характер, а значит, не является обязательным.

Заинтересованным лицом в суд апелляционной инстанции представлен отзыв на апелляционную жалобу, в котором Министерство выразило несогласие с доводами заявителя, приведенными в жалобе, просило в удовлетворении апелляционной жалобы отказать, решение суда оставить без изменения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения дела судом апелляционной инстанции извещены надлежащим образом, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, что на основании части 3 статьи 156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установлено судом, по требованию прокурора Свердловской области от 27.11.2023 N 7/5-23-2023, в соответствии с приказом Министерства общественной безопасности Свердловской области от 01.12.2023 N 433 "О проведении внеплановой проверки органа местного самоуправления" в период с 5 декабря 2023 года по 15 декабря 2023 года отделом государственного регионального надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций Министерства общественной безопасности Свердловской области проведена внеплановая проверка за выполнением требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в отношении Администрации Невьянского городского округа.

По результатам проверки составлен акт внеплановой выездной проверки от 15.12.2023 N 1, выдано предписание должностного лица, уполномоченного осуществлять государственный надзор по вопросам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, от 15.12.2023 N 1/6 об устранении выявленных нарушений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, согласно которому Администрации необходимо:

1. Создать резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

2. Обеспечить 100% охват населения Невьянского городского округа автоматизированной системой центрального оповещения.

3. Создать учебно-консультационные пункты для обучения физических лиц, не состоящих в трудовых отношениях с работодателем (неработающее население).

4. Разработать распорядительные документы о проведении инструктажа по действиям в чрезвычайных ситуациях. Проводить инструктаж по действиям в чрезвычайных ситуациях не реже одного раза в год и при приеме на работу в течение первого месяца работы. Определить порядок, ответственные темы.

5. Создать резерв технических средств оповещения (стационарных и мобильных), определить номенклатуру, объем, порядок создания и использования.

6. Привести паспорт муниципальной системы оповещения Невьянского городского округа в соответствие согласно форме, утвержденной приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 31.07.2020 года N 578/365.

Не согласившись с вынесенным предписанием, Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований суд первой инстанции исходил из того, что предписание соответствует действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы заявителя.

Оценив в порядке ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение.

При рассмотрении требований о признании недействительным предписания в предмет доказывания входят вопросы о наличии у органа, выдавшего предписание, соответствующих полномочий, оценка законности оспариваемого предписания, нарушение прав и законных интересов лица, в отношении которого вынесено предписание.

Согласно статье 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Закон N 68-ФЗ), предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

В силу статьи 27 указанного Федерального закона государственный надзор и контроль в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций осуществляются федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Государственный надзор за реализацией органами местного самоуправления полномочий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основании положений Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в соответствии с порядками, утверждаемыми высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 2.6 статьи 77 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" внеплановые проверки деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления проводятся органами государственного контроля (надзора) на основании решения руководителя соответствующего органа государственного контроля (надзора) по согласованию с прокуратурой субъекта Российской Федерации, принимаемого на основании обращений граждан, юридических лиц и информации от государственных органов о фактах нарушений законодательства Российской Федерации, влекущих возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровью граждан, а также массовые нарушения прав граждан.

В соответствии с Положением о Министерстве, утвержденным постановлением Правительства Свердловской области от 16.12.2016 N 868-ПП, Министерство является исполнительным органом государственной власти Свердловской области, входящим в структуру исполнительных органов государственной власти Свердловской области, по осуществлению регионального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Согласно подпункту 3 пункта 8 данного положения Министерство осуществляет региональный государственный надзор в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций регионального, межмуниципального и муниципального характера в соответствии с порядком, установленным Правительством Свердловской области.

В силу пункта 10 названного положения с целью реализации полномочия, указанного в подпунктом 3 пункта 8 положения, Министерство осуществляет следующие функции: организация и проведение плановых проверок соблюдения требований законодательства в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций регионального, межмуниципального и муниципального характера; организация и проведение внеплановых проверок соблюдения требований законодательства в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций регионального, межмуниципального и муниципального характера; выдача предписаний об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда.

Таким образом, оспариваемое предписание выдано уполномоченным государственным органом, в пределах предоставленной ему компетенции.

Относительно законности и обоснованности оспариваемого предписания суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии с подпунктом "д" пункта 2 статьи 11 Закона N 68-ФЗ и пунктом 20 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 N 794, органы местного самоуправления самостоятельно создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Порядок создания, использования и восполнения резервов финансовых и материальных ресурсов определяется законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и организациями.

Номенклатура и объем резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также контроль за их созданием, хранением, использованием и восполнением устанавливаются создающим их органом.

В соответствии со статьей 25 Закона N 68-ФЗ резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций. Указанные резервы создаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также организациями.

Согласно пункту 1 предписания, Министерством установлено, что администрацией Невьянского городского округа не представлены подтверждающие документы о создании резервов материальных ресурсов в соответствии с номенклатурой о создании резервов, (приложение N 2 к постановлению администрации Невьянского городского округа от 10.08.2023 N 1494-п "О создании и содержании в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств на территории Невьянского городского округа"). Отсутствуют резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Оспаривая предписание в данной части, администрация заявляет, что в подтверждение обеспечения резерва материальных ресурсов для ликвидации ЧС надзорному органу представлены соглашения о взаимодействии при ЧС N 144/23-юо, 145/23-юо, 146/23-юо, в пунктах 1.1, 2.1.1 которых указан их предмет: поставка промышленных товаров, организация питания, поставка продуктовых наборов для лиц пострадавших при ЧС и лиц, принимавших участие в ликвидации ЧС с соблюдением условий и норм, установленных действующим законодательством.

Вместе с тем судом установлено, что Администрацией представлена номенклатура резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций с видом материальных ресурсов и объемом, но фактическое наличие в период проверки не подтверждено.

Представленные документы - соглашения о взаимодействии при чрезвычайной ситуации N 144/23-юо, 145/23-юо, 146/23-юо в своем предмете не отражают наименование товаров и их наличие в указанном объеме в организации.

При этом судом приняты пояснения заинтересованного лица, что из соглашений невозможно установить, на какие именно материальнотехнические средства заключены соглашения.

Так, в соответствии с предметом соглашения N 144/23-юо "Сторона 1" (МП Столовая N 6) гарантирует и обязуется в случае возникновения чрезвычайной ситуации на территории Невьянского городского округа заключить договор на организованное питание для лиц, пострадавших при чрезвычайной ситуации, принимавших участие в ликвидации чрезвычайной ситуации, соответственно будет организована услуга по питанию, а не создан резерв материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

В соответствии с предметом соглашения N 146/23-юо определено, что "Сторона 1" (ИП Шмакова Н.В.) гарантирует и обязуется в случае возникновения чрезвычайной ситуации на территории Невьянского городского округа заключить договор на поставку промышленных товаров для лиц, пострадавших при чрезвычайной ситуации, принимавших участие в ликвидации чрезвычайной ситуации. В соответствии с пунктом 3.1 указанного соглашения цена, объем, сроки и другие условия определяются условиями договора, заключенного при возникновении чрезвычайной ситуации, кроме того пунктом 4.2 определено, что стороны обязаны письменно извещать друг друга о возникновении обстоятельств, влияющих на выполнение обязательств по соглашению в 10-дневный срок с момента наступления обстоятельств.

Предметом соглашения N 145/23-юо определено, что "Сторона 1" (Невьянское районное потребительское общество) гарантирует и обязуется в случае возникновения чрезвычайной ситуации на территории Невьянского городского округа заключить договор на поставку продуктовых наборов питания для лиц, пострадавших при чрезвычайной ситуации, принимавших участие в ликвидации чрезвычайной ситуации. В соответствии с пунктом 3.1 указанного соглашения цена, объем, сроки и другие условия определяются условиями договора, заключенного при возникновении чрезвычайной ситуации. Кроме того, пунктом 4.2 определено, что стороны обязаны письменно извещать друг друга о возникновении обстоятельств, влияющих на выполнение обязательств по соглашению в 10-дневный срок с момента наступления обстоятельств.

Указанный предмет и условия соглашений N 146/23-юо и N 145/23-юо недопустимы при создании резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций. Резервы создаются заблаговременно в соответствии с номенклатурой и необходимым объемом, которые определяются администрацией Невьянского городского округа. Указанный резерв должен быть в наличии для его использования.

Создание резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций является важнейшей и неотъемлемой составляющей Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и входит в комплекс мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций, снижению рисков их возникновения, а также уменьшению возможных негативных последствий.

Достаточность и рациональность размещения продовольствия, пищевого сырья, медицинских изделий, лекарственных препаратов, транспортных средств, средств связи, строительных материалов, топлива, средств индивидуальной защиты и других материальных ресурсов позволяют оперативно устранить непосредственную опасность для жизни и здоровья людей, ликвидировать чрезвычайную ситуацию, минимизировать ее масштабы и, как следствие, решить главную задачу - спасти людей и организовать первоочередное жизнеобеспечение населения в чрезвычайных ситуациях.

Судом также справедливо отмечено, что дополнительные соглашения к вышеуказанным соглашениям, на которые ссылается заявитель, заключены 22.12.2023, т.е. после выдачи предписания от 15.12.2023 N 1/6. Кроме того, в представленных приложениях к соглашениям не указано, какие объемы ресурсов (товаров) они должны иметь у себя и в случае чрезвычайной ситуации должны поставить, указана норма, но не резерв (объем), поставляемый в случае чрезвычайной ситуации.

Ссылки Администрации на то, что соглашения заключены на неопределенный срок, предполагая, что нормы могут измениться, стороны решили не указывать конкретные перечни товаров, а руководствоваться нормами, которые будут действовать на момент возникновения ЧС, подлежат отклонению, поскольку не освобождает заявителя как орган местного самоуправления от предусмотренной федеральным законом обязанности создания резервных фондов.

Согласно пункту 2 предписания Министерством установлено, что имеющаяся муниципальная автоматизированная система центрального оповещения не обеспечивает 100% охват населения Невьянского городского округа.

Согласно рабочему проекту Невьянского городского округа 19.82-96-МСО-РЧ (корректировка проекта: 72870439.425790.088.ОП.01.02) необходимо иметь 32 комплекса технических средств (32 электросирены С-40, 128 громкоговорителей) включенных в автоматизированную систему оповещения, в наличии имеется 10 электросирен С-40 (согласно паспорту муниципальной системы оповещения населения Невьянского городского округа, утвержденного Главой Невьянского городского округа, председателем КЧС и ОПБ Невьянского городского округа от 02.03.2023), включенных в автоматизированную систему оповещения. Охват населения Невьянского городского округа составляет 31%.

В обоснование своей позиции Администрация указывает, что согласно абз. 1 раздела "Порядок и этапы реализации плана" Плана создания (развития) местных автоматизированных систем централизованного оповещения и информирования населения муниципальных образований Свердловской области до 2024 года, утвержденного Губернатором Свердловской области в 2018 году (далее - План), мероприятия Плана осуществляются в рамках государственной программы "Обеспечение общественной безопасности на территории Свердловской области до 2027 года", утвержденной постановлением Правительства Свердловской области от 05.04.2017 N 229-ПП, за счет бюджета Свердловской области.

Ответственным исполнителем государственной программы определено Министерство общественной безопасности Свердловской области.

Между тем, пунктом 28 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также пунктом 24 статьи 6 Устава Невьянского городского округа, утвержденного Решением Невьянской районной Думы муниципального образования Невьянский район от 25.05.2005 N 85, определено, что к вопросам местного значения относятся организация и осуществление мероприятий по защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности.

Согласно подпункту "м" пункта 2 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" органы местного самоуправления самостоятельно создают и поддерживают в постоянной готовности муниципальные системы оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях.

Согласно пункту 7 Положения о системах оповещения населения, утвержденного приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 31.07.2020 N 578/365 (далее - приказ МЧС России и Минкомсвязи России от 31.07.2020 N 578/365), системы оповещения населения создаются на следующих уровнях функционирования РСЧС: на региональном уровне - региональная автоматизированная система централизованного оповещения (РАСЦО); на муниципальном уровне - муниципальная автоматизированная система централизованного оповещения (МАСЦО).

Региональные системы оповещения создают органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Муниципальные системы оповещения создают органы местного самоуправления.

Вопреки доводам жалобы полномочие Министерства общественной безопасности Свердловской области по развитию региональной системы оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях (РАСЦО) не заменяет собой обязанность органов местного самоуправления по созданию муниципальной системы оповещения и своевременному оповещению населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций на территории Невьянского городского округа.

Пунктами 7, 8 Положения о муниципальной автоматизированной системе центрального оповещения на территории Невьянского городского округа, утвержденного постановлением Администрации Невьянского городского округа от 11.08.2023 N 1504-п, определено, что создание муниципальной системы оповещения возлагается на отдел гражданской защиты и мобилизационной работы администрации Невьянского городского округа, границами зон действия муниципальной системы оповещения являются административные границы Невьянского городского округа.

В соответствии с пунктом 11 Положения о муниципальной автоматизированной системе центрального оповещения на территории Невьянского городского округа, утвержденного постановлением Администрации Невьянского городского округа от 11.08.2023 N 1504-п, создание и поддержание в состоянии постоянной готовности систем оповещения является составной частью комплекса мероприятий по подготовке и ведению гражданской обороны, предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Оповещение населения о чрезвычайных ситуациях - это доведение до населения сигналов оповещения и экстренной информации об опасностях, возникающих при угрозе возникновения или возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при ведении военных действий или вследствие этих действий, о правилах поведения населения и необходимости проведения мероприятий по защите.

Системы оповещения населения предназначены для обеспечения доведения сигналов оповещения и экстренной информации до населения, органов управления и сил гражданской обороны и РСЧС. Основной задачей муниципальной системы оповещения является обеспечение доведения сигналов оповещения и экстренной информации до: руководящего состава гражданской обороны и звена территориальной подсистемы РСЧС муниципального образования; сил гражданской обороны и РСЧС муниципального образования; дежурных (дежурно-диспетчерских) служб организаций и дежурных служб (руководителей) социально значимых объектов; людей, находящихся на территории соответствующего муниципального образования (Положение о системах оповещения населения, утвержденное приказом МЧС России и Минкомсвязи России от 31.07.2020 N 578/365).

Таким образом, вопреки доводам Администрации необеспечение 100% охвата населения системой оповещения Невьянского городского округа влечет невыполнение вышеуказанных основных задач системы оповещения.

Как установлено судом в Невьянском городском округе охват населения на сегодняшний день составляет 31%, в соответствии с Приложением N 3 к Положению о системах оповещения населения, утвержденному приказом МЧС России и Минкомсвязи России от 31.07.2020 N 578/365.

Соответственно, требование Министерства обеспечить 100% охват населения автоматизированной системой оповещения является законным.

Согласно пункту 3 предписания Министерством установлено, что Администрацией не созданы учебно-консультационные пункты для обучения физических лиц, не состоящих в трудовых отношениях с работодателем (неработающее население), а именно в п. 13 постановления Администрации Невьянского городского округа от 22.06.2023 N 1154-п "О подготовке населения Невьянского городского округа в области гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" указано, что учебно-консультационные пункты создаются из расчета 1 на 3000 человек, из числа физических лиц, не состоящих в трудовых отношениях с работодателем. Однако документы о создании и проведении обучения неработающего населения в учебно-консультационных пунктах заявителем в ходе проверки не представлены.

В соответствии с подпунктом "а" пункта 2 статьи 11 Закона N 68-ФЗ органы местного самоуправления осуществляют подготовку населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций.

В соответствии с пунктом 6 Приложения к Положению о подготовке населения в области гражданской обороны "Формы подготовки в области гражданской обороны (по группам лиц, подлежащих подготовке)" для физических лиц, не состоящих в трудовых отношениях с работодателем (неработающее население), подготовка предусматривает -проведение бесед, лекций, просмотр учебных фильмов, привлечение на учения и тренировки по месту жительства, самостоятельное изучение пособий, памяток, листовок и буклетов, прослушивание радиопередач и просмотр телепрограмм по вопросам защиты от чрезвычайных ситуаций.

В соответствии с подпунктом "в" пункта 5 Положения о подготовке населения в области гражданской обороны, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 02.11.2000 N 841, органы местного самоуправления создают, оснащают курсы гражданской обороны и учебноконсультационные пункты по гражданской обороне и организуют их деятельность либо обеспечивают дополнительное профессиональное образование или курсовое обучение соответствующих групп населения и оказание населению консультационных услуг в области гражданской обороны в других организациях.

Подпунктом "д" пункта 5 Положения о подготовке населения в области гражданской обороны, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 02.11.2000 N 841, определено, что МЧС России разрабатывает и утверждает организационно-методические указания по подготовке всех групп населения в области гражданской обороны не реже одного раза в 5 лет.

Письмом МЧС России от 27.02.2020 N 11-7-604 "О примерном порядке определения состава учебно-материальной базы", в целях разъяснения указанных положений нормативных правовых актов МЧС России доводит Примерный порядок определения состава учебноматериальной базы для подготовки населения в области гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций.

В письме МЧС России от 27.02.2020 N 11-7-604 дано понятие учебноконсультационный пункт по гражданской обороне и чрезвычайным ситуациям (далее - УКП) - специально оборудованное помещение для проведения мероприятий по подготовке неработающего населения по вопросам действий при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций и военных конфликтов, а также оказания консультационных услуг другим группам населения в области гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций.

Пунктом 5 Письма МЧС России от 27.02.2020 N 11-7-604 определена учебно-материальная база в УКП.

В пункте 5.1 определено, что для организации и проведения мероприятий по подготовке неработающего населения по вопросам гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций, а также оказания консультативных услуг в данной области другим группам населения в каждом поселении муниципального образования целесообразно иметь УКП ГОЧС. При отсутствии возможности создания УКП ГОЧС допускается в муниципальных образованиях, кроме городских округов и муниципальных районов, организовать курсовое обучение соответствующих категорий работников органов управления гражданской обороной и РСЧС и оказание населению консультационных услуг в области гражданской обороной и защиты от чрезвычайных ситуаций в других организациях, в том числе с применением дистанционных методов.

Места размещения УКП, их количество, оснащение, нормативноправовая база, режимы их работы, ответственные не определены нормативным правовым актом Невьянского городского округа.

При этом создание виртуального УКП на официальном сайте администрации Невьянского городского округа, на который ссылается заявитель, также ничем не утверждено.

Ссылки Администрации на то, что Письмо МЧС России от 27.02.2020 N 11-7-604 носит рекомендательный характер, не содержит обязательных предписаний, подлежат отклонению, поскольку не освобождает заявителя как орган местного самоуправления от предусмотренной федеральным законом обязанности по подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций.

Соответственно суд первой инстанции пришел к верному выводу, что пункт третий предписания является законным и обоснованным.

Пунктом 4 оспариваемого предписания установлено, что у Администрации отсутствуют распорядительные документы о проведении инструктажа по действиям в чрезвычайных ситуациях не реже одного раза в год и при приеме на работу в течение первого месяца работы. Не определен порядок, ответственные темы.

В соответствии с подпунктом "а" пункта 4 Положения о подготовке граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18.09.2020 N 1485, подготовка населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций для физических лиц, состоящих в трудовых отношениях с работодателем, предусматривает - инструктаж по действиям в чрезвычайных ситуациях не реже одного раза в год и при приеме на работу в течение первого месяца работы, самостоятельное изучение порядка действий в чрезвычайных ситуациях, участие в учениях и тренировках.

Постановлением администрации Невьянского городского округа от 05.09.2017 N 1855-п "Об организации подготовки населения городского Невьянского городского округа в области гражданской обороны, защиты от чрезвычайных ситуаций" определены общие требования по проведению обучения населения и даны методические рекомендации по проведению вводного и ежегодного инструктажей.

Вопреки доводам заявителя, представленное распоряжение Администрации Невьянского городского округа от 21.06.2022 N 157-р "О порядке обеспечения пожарной безопасности в здании администрации Невьянского городского округа и зданиях управлений населенными пунктами администрации Невьянского городского округа" принято в реализацию Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", а также постановления Правительства Российской Федерации от 16.09.2020 N 1479 "Об утверждении Правил противопожарного режима в Российской Федерации". Указанные нормативные акты регулируют отношения в области пожарной безопасности.

Между тем, судом установлено, что документы, подтверждающие, что сотрудники Администрации Невьянского городского округа проходят инструктаж по действиям в чрезвычайных ситуациях не реже одного раза в год и при приеме на работу в течение первого месяца работы, не представлены.

Пунктом 5 предписания установлено отсутствие резерва технических средств оповещения (стационарных и мобильных), не определена номенклатура, объем, порядок создания и использования.

В п. 34 Положения о муниципальной автоматизированной системе центрального оповещения на территории Невьянского городского округа, утвержденного постановлением Администрации Невьянского городского округа от 11.08.2023 N 1504-п, указано, что создание резервов осуществляется в соответствии с приложением.

Вместе с тем, приложение к указанному постановлению отсутствует, что подтверждается опубликованным постановлением Администрации Невьянского городского округа от 11.08.2023 N 1504-п на сайте Невьянского городского округа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", а также постановлением Администрации Невьянского городского округа от 11.08.2023 N 1504-п, размещенным в "Консультант Плюс", где также сделана отметка, что приложение отсутствует.

Довод жалобы о том, что при проведении проверочных мероприятий постановление от 11.08.2023 N 1504-п было представлено лицу, проводившему проверку, в полном объеме вместе с приложением, подлежит отклонению, поскольку не освобождает Администрацию от обязанности по опубликованию постановления в полном объеме (вместе с приложениями).

В соответствии с пунктом 6 предписания установлено, что паспорт муниципальной системы оповещения Невьянского городского округа не соответствует форме, утвержденной приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 31.07.2020 года N 578/365.

На системы оповещения населения оформляются паспорта, в соответствии с Положением о системах оповещения населения, утвержденным приказом МЧС России и Минкомсвязи России от 31.07.2020 года N 578/365, который зарегистрирован в Минюсте и является обязательным для исполнения.

По мнению заявителя, образец паспорта системы оповещения населения, приведенный в приложении N 2 к Положению, носит рекомендательный характер, а значит не является обязательным.

Между тем судом верно указано, что постановление Администрации Невьянского городского округа от 11.08.2023 N 1504-п "Об утверждении Положения о муниципальной автоматизированной системе центрального оповещения на территории Невьянского городского округа" разработано в соответствии с приказом МЧС России и Минкомсвязи России от 31.07.2020 года N 578/365.

В пункте 9 Положения о муниципальной автоматизированной системе центрального оповещения на территории Невьянского городского округа, утвержденного постановлением Администрации Невьянского городского округа от 11.08.2023 N 1504-п, указано, что на системы оповещения оформляются паспорта, которые должны актуализироваться, в связи с тем, что постановление администрации разработано в соответствии с приказом МЧС России и Минкомсвязи России от 31.07.2020 года N 578/365, форма паспорта муниципальной системы оповещения должна соответствовать указанному приказу.

Каких-либо распорядительных документов Администрации Невьянского городского округа о закреплении форма паспорта муниципальной системы оповещения не представлено.

Кроме того, в соответствии с Приложением N 3 к Положению о системах оповещения населения, утвержденному приказом МЧС России и Минкомсвязи России от 31.07.2020 N 578/365, при оценке готовности системы оповещения населения к выполнению задач по предназначению муниципальная система оповещения оценивается как: Оценка "готова к выполнению задач", если в том числе в соответствии с пунктом "г" в муниципальном образовании имеется положение о муниципальной системе оповещения, паспорт рекомендованного образца и другая документация по вопросам создания, поддержания в состоянии постоянной готовности и задействования систем оповещения населения.

С учетом вышеизложенного, суд первой инстанции пришел к верному выводу, что представленные Министерством в материалы дела доказательства полностью подтверждают факт выявленных нарушений действующего законодательства, в связи с чем, Министерство предписанием N 1/6 от 15.12.2023 правомерно возложило на Администрацию обязанность по их устранению.

Предписание, вынесенное компетентным органом, законно и исполнимо. Содержащиеся в оспариваемом предписании формулировки являются доступными для понимания относительно конкретных действий, направленных на прекращение и устранение выявленных нарушений, которые необходимо совершить заявителю.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что предписание соответствует закону и не нарушает прав и законных интересов заявителя, оснований для признания предписания недействительным не имеется, требования заявителя правомерно оставлены судом первой инстанции без удовлетворения.

Коллегия апелляционного суда считает, что судом первой инстанции при рассмотрении дела установлены и исследованы все существенные для принятия правильного решения обстоятельства, им дана надлежащая правовая оценка, выводы, изложенные в судебном акте, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Доводы апелляционной жалобы выводы суда не опровергают, по существу сводятся к несогласию с оценкой имеющихся в материалах дела доказательств и установленных судом обстоятельств, оснований для переоценки которых суд апелляционной инстанции не усматривает.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в силу ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

При таких обстоятельствах, оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

В силу подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Администрация освобождена от уплаты государственной пошлины при обжаловании судебного акта.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 18 марта 2024 года по делу N А60-71578/2023 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

В.Н. Якушев

Судьи

Е.В. Васильева Е.Ю. Муравьева