Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 июня 2024 г. N 18АП-6836/24 по делу N А76-12609/2023

г. Челябинск

17 июня 2024 г.

Дело N А76-12609/2023

Резолютивная часть постановления объявлена 10 июня 2024 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 17 июня 2024 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Аникина И.А.,

судей Жернакова А.С., Камаева А.Х.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Чаус О.С.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации Саргазинского сельского поселения Сосновского муниципального района на решение Арбитражного суда Челябинской области от 27.03.2024 по делу N А76-12609/2023.

В судебном заседании приняли участие представители:

прокуратуры Челябинской области - Кашапова Р.М. (служебное удостоверение);

администрации Саргазинского сельского поселения Сосновского муниципального района - Новгородцев В.Ю. (глава по решению от 30.08.2023 N 142, паспорт);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - Заводская М.А. (доверенность от 10.01.2024, паспорт, диплом).

Прокуратура Челябинской области (далее - истец, прокуратура) обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с исковым заявлением к администрации Саргазинского сельского поселения Сосновского муниципального района и обществу с ограниченной ответственностью "Пантеон" (далее - ответчики, администрация, ООО "Пантеон") о признании недействительным (ничтожным) концессионного соглашения на строительство и эксплуатацию кладбища Саргазинского сельского поселения Сосновского муниципального района, заключенного 13.04.2021 между администрацией и ООО "Пантеон", и применении последствий недействительности сделки путем возврата поселению земельных участков с кадастровыми номерами 74:19:2003001:26, 74:19:2003001:29, 74:19:2003001:31, 74:19:2003001:41, 74:19:2003001:42, 74:19:2003001:44, 74:19:2003001:45, 74:19:2003001:73, 74:19:2003001:74, 74:19:2003001:49, 74:19:2003001:50, общей площадью 285 995 кв. м (т. 1, л.д. 4-10).

Судом первой инстанции к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Управление Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области, Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Челябинской области (далее - третьи лица, УФАС по Челябинской области, Управление Росреестра).

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 27.03.2024 исковые требования прокуратуры удовлетворены частично. Суд признал недействительным (ничтожным) концессионное соглашение на строительство и эксплуатацию кладбища Саргазинского сельского поселения Сосновского муниципального района, заключенное 13.04.2021 между администрацией и ООО "Пантеон". В удовлетворении остальной части требований отказано (т. 2, л.д. 38-41).

С вынесенным решением не согласился ответчик - администрация, обжаловав его в апелляционном порядке. В апелляционной жалобе администрация (далее также податель жалобы, апеллянт) просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований в полном объеме.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ее податель указывает, что в соответствии с частью 3 статьи 21 Федерального закона от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (далее - Закон о концессионных соглашениях) при проведении открытого конкурса информация и протоколы конкурсной комиссии, предусмотренные статьями 24 - 26,28,29, 31, 33 - 35 Закона о концессионных соглашениях, были размещены на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для размещения информации о проведении торгов www.torgi.gov.ru, что является открытой для всех информацией. Однако решение суда не содержит мотивов, по которым суд отверг представленные ответчиком доказательства проведения конкурса в соответствии с действующим законодательством. Кроме того, в статье 4 Закона о концессионных соглашениях установлена возможность заключать соглашения в отношении "иных объектов социально-культурного назначения", что уже само по себе предполагает, что данный перечень не является закрытым и допускает заключение концессионных соглашений в отношении объектов, которые хотя и не указаны в перечне, но по своим характеристикам и назначению соотносятся с объектами, поименованными в перечне. Сам по себе перечень построен не по принципу перечисления всех возможных объектов, а путем указания на характерные особенности группы объектов, связанных общим назначением. Так, пункт 19 Перечня относит к объектам соглашения - объекты социального обслуживания граждан. Администрация отнесла объект - общественное кладбище к объектам коммунальной инфраструктуры сельского поселения, посредством строительства и содержания которого реализуется социальная гарантия, установленная частью 1 ст. 7 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8-ФЗ), а именно гарантия предоставления бесплатно участка земли для погребения тела (останков) умершего. Таким образом, общественное кладбище является не только объектом коммунальной инфраструктуры, но и объектом социального назначения, что относит его одновременно к объектам, перечисленным в пунктах 18,19 статьи 4 Закона о концессионных соглашениях. Отсутствие в Законе N 8-ФЗ указаний на возможность заключения в отношении кладбища концессионного соглашения само по себе не означает запрет на такое соглашение.

Прокуратурой и третьим лицом - УФАС по Челябинской области представлены отзывы на апелляционную жалобу, в которых выражены несогласия с доводами жалобы.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения указанной информации на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет"; ответчик - ООО "Пантеон" и третье лицо - Управление Росреестра явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.

Управлением Росреестра представлено ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя.

С учетом мнения представителей истца, ответчика - администрации и третьего лица - УФАС по Челябинской области и в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие неявившихся лиц.

В судебном заседании представитель ответчика - администрации поддержал доводы апелляционной жалобы; представил дополнительные доказательства - копии выписки из Единого государственного реестра недвижимости об объекте недвижимости от 06.06.2024 N КУВИ -001/2024-153785819 в отношении земельного участка с кадастровым номером 74:19:0803002:21, выписки из Единого государственного реестра недвижимости об объекте недвижимости от 06.06.2024 N КУВИ -001/2024-153788191 в отношении земельного участка с кадастровым номером 74:19:0803002:1583.

Представители истца и третьего лица - УФАС по Челябинской области, возражали против приобщения к материалам дела указанных документов.

Судом апелляционной инстанции на основании части 2 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с отсутствием уважительных причин непредставления документов суду первой инстанции отказано в приобщении к материалам дела дополнительных доказательств, указанных выше.

Представители истца и третьего лица - УФАС по Челябинской области, ссылаясь на необоснованность доводов апелляционной жалобы, просили судебный акт оставить без изменения.

Законность и обоснованность судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установлено вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Челябинской области по делу N А76-40014/2021, на основании решения Совета депутатов Саргазинского сельского поселения Сосновского района Челябинской области от 28.05.2014 N 346 "О необходимости создания новых мест захоронения и об организации ритуальных услуг" главе Саргазинского сельского поселения поручено оформить земельный участок с видом разрешенного использования "для размещения кладбища", местонахождение: "Ориентир центр поселка Саргазы. Участок находится примерно в 2 400 метров от ориентира по направлению на восток", для организации места захоронения, а также создать за счет имущества поселения муниципальное унитарное предприятие в сфере ритуальных услуг, обеспечить государственную регистрацию предприятия и право на землю.

Между администрацией (концедент) и ООО "Пантеон" (концессионер) заключено концессионное соглашение на строительство и эксплуатацию кладбища Саргазинского сельского поселения Сосновского муниципального района Челябинской области от 13.04.2021 (т. 1, л.д. 17-40), по условиям которого концессионер обязуется за свой счет создать кладбище Саргазинского сельского поселения Сосновского муниципального района Челябинской области, описание, технико-экономические показатели которого приведены в разделе II настоящею соглашения (далее - объект соглашения), право собственности на которое будет принадлежать концеденту, и осуществлять деятельность по похоронному обслуживанию населения с использованием объекта соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный настоящим соглашением, права владения и пользования объектом соглашения для осуществления указанной деятельности.

Согласно пунктам 4.1, 4.3 концессионного соглашения для создания объекта соглашения (кладбища) и осуществления концессионной деятельности обществу предоставляются 11 земельных участков с кадастровыми номерами 74:19:2003001:26, 74:19:2003001:29, 74:19:2003001:31, 74:19:2003001:41, 74:19:2003001:42, 74:19:2003001:44, 74:19:2003001:45, 74:19:2003001:73, 74:19:2003001:74, 74:19:2003001:49, 74:19:2003001:50, общей площадью 285 995 кв. м.

При этом объектом концессионного соглашения также является подлежащее возведение концессионером за свой счет и своими силами на передаваемых участках здание траурного зала.

Во исполнение условий концессионного соглашения между администрацией (арендодатель) и ООО "Пантеон" (арендатор) подписан договор от 26.04.2021 аренды земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, по условиям п.п. 1.1, 9.1 которого арендодатель обязуется предоставить арендатору за плату во временное владение и пользование земельные участки из земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения, с кадастровыми номерами 74:19:2003001:41, площадью 26 001 кв. м; 74:19:21103001:42, площадью 25 999 кв. м; 74:19:2003001:44, площадью 25 999 кв. м; 74:19:2003001:45, площадью 26 000 кв. м; 74:19:2003001:73, площадью 25 998 кв. м; 74:19:2003001:74, площадью 25 998 кв. м; 74:19:2003001:49, площадью 26 001 кв. м; 74:19:2003001:50, площадью 26 000 кв. м; 74:19:2003001:26, площадью 25 992 кв. м; 74:19:2003001:29, площадью 26 007 кв. м; 74:19:2003001:31, площадью 26 000 кв. м, имеющие адресный ориентир: п. Саргазы.

Участок находится примерно в 1,8 км по направлению на юго-запад от ориентира, предоставляемый в аренду для ритуальной деятельности. Границы арендуемых участков указаны на прилагаемых к договору планах участков (приложение N 1), которые являются неотъемлемой частью настоящего договора.

Согласно пункту 3.1 договора аренды участки предоставлены на основании протокола конкурсной комиссии от 23.03.2021 N 4 о подведении итогов открытого конкурса на право заключения концессионного соглашения на строительство и эксплуатацию кладбища Саргазинского сельского поселения.

В соответствии с п. 3.2 договора аренды земельные участки предоставляются арендатору для осуществления концессионной деятельности, предусмотренной концессионным соглашением.

Администрация и ООО "Пантеон" подписали акт приема-передачи указанных земельных участков от 26.04.2021.

Считая концессионное соглашение от 13.04.2021 ничтожным, прокуратура обратилась в арбитражный суд с настоящим иском.

В ходе судебного разбирательства 26.03.2023 ответчики подписали соглашение и акт возврата спорных 11 участков (т. 1, л.д. 156-157), а 26.06.2023 - дополнительное соглашение к концессионному соглашению об изменении условий пунктов 3.1, 7.4, 7.5 и 7.6 соглашения (т. 1, л.д. 158).

Удовлетворяя заявленные требования частично, суд первой инстанции правомерно руководствовался следующим.

В соответствии с пунктом 1 статьи 166 Гражданского кодекса Российской Федерации сделка недействительна по основаниям, установленным законом, в силу признания ее таковой судом (оспоримая сделка) либо независимо от такого признания (ничтожная сделка).

Требование о признании оспоримой сделки недействительной может быть предъявлено стороной сделки или иным лицом, указанным в законе. Требование о применении последствий недействительности ничтожной сделки вправе предъявить сторона сделки, а в предусмотренных законом случаях также иное лицо. Требование о признании недействительной ничтожной сделки независимо от применения последствий ее недействительности может быть удовлетворено, если лицо, предъявляющее такое требование, имеет охраняемый законом интерес в признании этой сделки недействительной (пункты 2, 3 статьи 166 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований (часть 1 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки (пункт 2 статьи 168 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Применительно к статьям 166 и 168 Гражданского кодекса Российской Федерации под публичными интересами, в частности, следует понимать интересы неопределенного круга лиц, обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан, а также обороны и безопасности государства, охраны окружающей природной среды. Сделка, при совершении которой был нарушен явно выраженный запрет, установленный законом, является ничтожной как посягающая на публичные интересы. Само по себе несоответствие сделки законодательству или нарушение ею прав публично-правового образования не свидетельствует о том, что имеет место нарушение публичных интересов (пункт 75 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").

В основу исковых требований прокуратурой по настоящему делу положено утверждение о нарушении администрацией и ООО "Пантеон" требований Закона N 8-ФЗ и Закона о концессионных соглашениях.

В силу статьи 25 Закона N 8-ФЗ гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с данным Федеральным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности (пункт 1 статьи 25). Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления, погребение умершего и оказание услуг по погребению (гарантированный перечень на безвозмездной основе) осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления (пункт 2 статьи 25).

В соответствии с пунктом 22 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения поселения относится, в частности, организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

При этом из положений части 3 статьи 17 и части 2 статьи 1 Закона N 131-ФЗ следует, что решение вопросов местного значения осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Пунктом 1 статьи 29 Закона N 8-ФЗ предусмотрено, что органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с данным Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших.

Из приведенных норм следует, что органы местного самоуправления не наделены правом передачи статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческим организациям или индивидуальным предпринимателям. Положения Закона N 131-ФЗ и Закона N 8-ФЗ не предоставляют органам местного самоуправления право делегировать сторонним организациям функции, которые отнесены законом к функциям, осуществляемым только организациями, создаваемыми органами местного самоуправления (оказание гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе).

Согласно пункту 1 статьи 9 Закона N 8-ФЗ супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществлять погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе услуг по погребению.

В силу пункта 1 статьи 10 Закона N 8-ФЗ в случае, если погребение осуществляется за счет средств лиц, взявших на себя обязанность по погребению умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 названного Закона.

Таким образом, Закона N 8-ФЗ предусматривает как безвозмездное оказание ритуальных услуг специализированной службой органа местного самоуправления, так и осуществление погребения гражданами за свой счет с последующим получением социального пособия. В последнем случае супругам, близким родственникам и другим лицам, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего родственника, могут быть оказаны ритуальные услуги (в том числе услуги по погребению) любым лицом, оказывающим данного рода услуги.

В соответствии с частями 1, 4 статьи 18 Закона N 8-ФЗ ведение общественными кладбищами и определение порядка деятельности общественных кладбищ относится к компетенции органов местного самоуправления. Возможность передачи общественных кладбищ, включая передачу земельных территорий, занятых общественными кладбищами, в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта действующим законодательством не предусмотрена.

Однако спорным концессионным соглашением администрация фактически передала полномочия по ведению общественного кладбища обществу "Пантеон".

Тот факт, что процедура заключения спорного концессионного соглашения была проведена в соответствии с действующим законодательством, не может служить основанием для отказа в удовлетворении требований прокуратуры, поскольку не доказывает факт отсутствия нарушений в деятельности администрации.

На основании части 1 статьи 3 Закона о концессионных соглашениях по концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, за исключением случаев, если концессионное соглашение заключается в отношении объекта, предусмотренного пунктом 21 части 1 статьи 4 настоящего Федерального закона) (далее - объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности.

Статьей 4 Закона о концессионных соглашениях установлен закрытый перечень объектов концессионного соглашения, к которым, в частности, относятся объекты образования, культуры, спорта, объекты, используемые для организации отдыха граждан и туризма, иные объекты социально-культурного назначения.

Из буквального содержания указанной статьи следует, что кладбища не относятся ни к одному из объектов соглашений, предусмотренных Законом о концессионных соглашениях, в силу чего, заключение концессионного соглашения в отношении объектов, не указанных в данном перечне, является незаконным.

Суд первой инстанции правомерно отклонил довод администрации об отнесении общественного кладбища к объектам коммунальной инфраструктуры сельского поселения либо к объектам социального назначения, со ссылкой на то, что по смыслу части 1 статьи 4 Закона N 8-ФЗ общественное кладбище представляет собой место погребения, то есть является специфическим объектом для захоронения тел (останков) умерших, в силу чего не может быть отнесено ни к объектам коммунальной инфраструктуры, ни к объектам социального назначения.

Также ни постановление Правительства Российской Федерации от 29.12.2014 N 1603 "Об утверждении критериев, которым должны соответствовать объекты социально-культурного назначения и масштабные инвестиционные проекты, для размещения (реализации) которых допускается предоставление земельного участка, находящегося в федеральной собственности, в аренду без проведения торгов", ни "ОК 034-2014 (КПЕС 2008). Общероссийский классификатор продукции по видам экономической деятельности", утв. приказом Росстандарта от 31.01.2014 N14-ст, ни "ОК 029-2014 (КДЕС Ред. 2). Общероссийский классификатор видов экономической деятельности", утв. приказом Росстандарта от 31.01.2014 N 14-ст, ни постановление Правительства Российской Федерации от 26.06.2015 N 638 "Об утверждении перечня социальных услуг по видам социальных услуг, предоставляемых организациями, осуществляющими социальное обслуживание граждан, для применения налоговой ставки 0 процентов по налогу на прибыль организаций", ни приказ Минэкономразвития России от 15.02.2021 N 71 "Об утверждении Методических рекомендаций по подготовке нормативов градостроительного проектирования", ни приказ Минэкономразвития России от 19.12.2019 N 816 "Об организации работы в Минэкономразвития России по расчету показателя "Уровень развития сферы государственно-частного партнерства в субъекте Российской Федерации" за 2020 и последующие годы", не определяют и не относят кладбище к объектам социально-культурного назначения или социального обслуживания граждан. Кладбище является отдельным объектом, на котором оказываются похоронные (ритуальные) услуги.

Таким образом, совершение спорной сделки повлекло нарушение публичных интересов, что является основанием для признания ее недействительной (статьи 167, 168 Гражданского Кодекса Российской Федерации).

С учетом того, что в результате возврата земельных участков обществом "Пантеон" в ведение сельского поселение, строительство здания траурного зала силами общества не представляется возможным по причине отсутствия у последнего самого участка как такового. Названное исключает применение последствий недействительности, так как участки на дату принятия решения судом первой инстанции возвращены сельскому поселению.

При изложенных обстоятельствах суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение.

Оснований для переоценки выводов суда первой инстанции у судебной коллегии не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта согласно части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Судебные расходы распределяются между лицами, участвующими в деле, в соответствии с правилами, установленными статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Взыскание государственной пошлины с администрации в доход федерального бюджета не производится, поскольку апеллянт освобожден от уплаты государственной пошлины на основании статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 27.03.2024 по делу N А76-12609/2023 оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации Саргазинского сельского поселения Сосновского муниципального района - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

И.А. Аникин

Судьи

А.С. Жернаков А.Х. Камаев