Постановление Арбитражного суда Московского округа от 28 июня 2021 г. N Ф05-11995/21 по делу N А40-176389/2020

г. Москва

28 июня 2021 г.

Дело N А40-176389/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 22 июня 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 28 июня 2021 года.

Арбитражный суд Московского округа в составе:

председательствующего-судьи Латыповой Р.Р.,

судей Кузнецова В.В., Шевченко Е.Е.,

при участии в заседании:

от заявителя: Министерства жилищной политики Московской области -Черненко А.М., представитель по доверенности от 13 декабря 2019 года;

от заинтересованного лица: Федеральной антимонопольной службы - Соловьев П.А., представитель по доверенности от 12 января 2021 года;

от общества с ограниченной ответственностью "Экодолье Шолохово-специализированный застройщик" -Рубанов Д.С., представитель по доверенности от 9 марта 2021 года;

рассмотрев 22 июня 2021 года в судебном заседании кассационную жалобу Министерства жилищной политики Московской области

на решение от 10 декабря 2020 года

Арбитражного суда города Москвы,

на постановление от 17 марта 2021 года

Девятого арбитражного апелляционного суда

по делу N А40-176389/2020

по заявлению Министерства жилищной политики Московской области

к Федеральной антимонопольной службе

третье лицо: общество с ограниченной ответственностью "Экодолье Шолохово-специализированный застройщик"

о признании незаконными решения и предписания,

УСТАНОВИЛ:

решением Арбитражного суда города Москвы от 10 декабря 2020 года, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 17 марта 2021 года, отказано в удовлетворении заявления Министерства жилищной политики Московской области (далее - заявитель, министерство) о признании незаконными решения и предписания Федеральной антимонопольной службы (далее - антимонопольный орган, ФАС России) от 18 августа 2020 года по делу N 04/10/18.1-39/2020.

Не согласившись с выводами судов, министерство обратилось в Арбитражный суд Московского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить судебные акты первой и апелляционной инстанции как принятые с нарушением норм права.

В судебном заседании представитель министерства поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе. Представители ФАС России и общества с ограниченной ответственностью "Экодолье Шолохово-специализированный застройщик" возражали против удовлетворения кассационной жалобы.

Обсудив доводы кассационной жалобы, проверив в порядке статей 284, 286, 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, а также соответствие выводов в указанных судебных актах фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, кассационная инстанция пришла к выводу, что обжалуемые решение и постановление подлежат отмене.

Как установлено судами и следует из материалов дела, общество "Экодолье Шолохово-специализированный застройщик" осуществляет в д. Шолохово комплексную застройку жилыми объектами малоэтажного строительства и объектами социальной инфраструктуры.

Общество "Экодолье Шолохово-специализированный застройщик" разработало проект планировки и проект межевания территории, который был утвержден постановлением администрации сельского поселения Федоскинское Мытищинского муниципального района Московской области от 30 декабря 2013 года N 685 (далее - администрация).

Администрация 19 марта 2014 года выдала обществу разрешение RU50501301-001470 на строительство жилого дома блокированного (жилой дом блокированной застройки) на земельном участке N 635 по проекту межевания.

Общество "Экодолье Шолохово-специализированный застройщик" 27 июля 2020 года посредством регионального портала государственных и муниципальных услуг Московской области в адрес Министерства жилищной политики Московской области было направлено заявление N Р001-4885459917-36744417 о выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию жилого дома блокированной застройки по адресу: Московская область, г.о. Мытищи, д. Шолохово на земельном участке N 635.

Министерство 31 июля 2020 года направило в адрес ООО "Экодолье Шолохово -специализированный застройщик" уведомление N 80223 об отказе в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию по следующему основанию: "13.2.5.5. Несоответствие объекта капитального строительства разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации на дату выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, за исключением случаев, если указанные ограничения предусмотрены решением об установлении или изменении зоны с особыми условиями использования территории, принятым в случаях предусмотренных пунктом 9 части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), и строящийся, реконструируемый объект капитального строительства, в связи с размещением которого установлена или изменена зона с особыми условиями использования территории, не введен в эксплуатацию: несоответствие Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон N 52-ФЗ) и Водному кодексу Российской Федерации: земельные участки и блокированный дом расположены в границах 100-метровой зоны от уреза воды второго пояса зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения г. Москвы, где, согласно СП 2.1.4.2625-10 "Зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения г. Москвы", не допускается капитальная застройка".

Не согласившись с решением министерства, общество "Экодолье Шолохово-специализированный застройщик" обратилось в антимонопольный орган с жалобой.

Решением ФАС России от 18 августа 2020 года по делу N 04/10/18.1-39/2020 жалоба общества "Экодолье Шолохово-специализированный застройщик" на действия Министерства признана обоснованной. Предписанием от 18 августа 2020 года по делу N 04/10/18.1-39/2020 на министерство возложена обязанность отменить решение об отказе в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, заявитель обратился в суд.

Отказывая в удовлетворении требований, суды пришли к выводу, что расположение земельного участка и дома в границах 100-метровой зоны от уреза воды второго пояса зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения г. Москвы не является основанием для отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, поскольку указанные сведения были известны на момент выдачи разрешения на строительства, а также поскольку размещение капитальных сооружений в границах 100-метровой зоны от уреза воды второго пояса зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения г. Москвы допускается.

Суд округа не может согласиться с выводами судов.

К основаниям для отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию часть 6 статьи 55 Градостроительного кодекса также относит несоответствие объекта капитального строительства требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, или в случае строительства, реконструкции, капитального ремонта линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), требованиям, установленным проектом планировки территории, в случае выдачи разрешения на ввод в эксплуатацию линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка (пункт 2); несоответствие объекта капитального строительства разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации на дату выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, за исключением случаев, если указанные ограничения предусмотрены решением об установлении или изменении зоны с особыми условиями использования территории, принятым в случаях, предусмотренных пунктом 9 части 7 статьи 51 настоящего Кодекса, и строящийся, реконструируемый объект капитального строительства, в связи с размещением которого установлена или изменена зона с особыми условиями использования территории, не введен в эксплуатацию (пункт 5).

Судами установлено, что земельный участок N 635, на котором расположен объект строительства, находится в границах водоохранной зоны и в границах прибрежной защитной полосы 2 пояса зоны санитарной охраны источника питьевого водоснабжения г. Москвы - р. Раздериха. Данные обстоятельства подтверждаются, сведениями, отраженными в ГПЗУ.

Частью 2 статьи 43 Водного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаются зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. В зонах санитарной охраны источников питьевого водоснабжения осуществление деятельности и отведение территории для жилищного строительства, строительства промышленных объектов и объектов сельскохозяйственного назначения запрещаются или ограничиваются в случаях и в порядке, которые установлены санитарными правилами и нормами в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Частью 4 статьи 18 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" установлено, что проекты округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14 марта 2002 года N 10 о введении в действие санитарных норм и правил утверждены "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. СанПиН 2.1.4.1110-02".

В соответствии с пунктом 2.3 Санитарно-эпидемиологических правил 2.1.4.2625-10 "Зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения г. Москвы", утвержденных Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 30 апреля 2010 года N 45, зона санитарной охраны гидроузла состоит из 1 пояса (строгого режима) и 2 пояса (ограничений).

Согласно пункту 2.2.4 этих Правил второй пояс (пояс ограничений) ЗСО станции водоподготовки включает акваторию источника водоснабжения и территорию первого склона, обращенного в сторону источника водоснабжения, которая простирается по берегам водохранилищ, основных водотоков, а также по берегам притоков первого порядка. Этим же пунктом Правил р. Уча (от створа у деревни Сухарево до впадения в Пяловское водохранилище) отнесена к основным водотоками в ЗСО станций водоподготовки. При этом назначение второго пояса ЗСО станции водоподготовки - защита источника водоснабжения от биологического и химического загрязнения, поступающего с поверхностным и подземным стоком и с судов, находящихся в акватории пояса, а также обеспечение процессов самоочищения воды от имеющегося биологического загрязнения.

Согласно пункту 4.4.4 названных Правил не допускается размещение земельных участков под дачное, садово-огородное, индивидуальное жилищное строительство, очистные сооружения канализации, автозаправочных станций (АЗС) легковых автомобилей на расстоянии менее 100 метров от уреза воды источника питьевого водоснабжения при нормальном подпорном уровне для водохранилищ и при летне-осенней межени для основных водотоков и притоков первого порядка. При строительстве и реконструкции объектов отдыха и спорта необходимо соблюдать требование, чтобы все строения располагались на расстоянии не менее 100 метров от уреза воды. В зонах рекреации в полосе 100 м от уреза воды не допускается капитальная застройка; допускается установка малых архитектурных форм.

Сходные ограничения предусмотрены Постановлением СНК РСФСР от 23 мая 1941 года N 355 "О санитарной охране Московского водопровода и источников его водоснабжения" в отношении конкретных водных объектов, источников водоснабжения.

Суды указали, что ограничения, предусмотренные последним предложением пункта 4.4.4 СП 2.1.4.2625-10, не распространяются на рассматриваемый земельный участок, поскольку блокированная застройка не относится к дачному, садово-огородному, индивидуальному жилищному строительству.

Указанный вывод, а также иные выводы судов, противоречат Постановлению администрации сельского поселения Федоскинское Мытищинского муниципального района Московской области от 30 декабря 2013 года N 685, в соответствии с которым общество осуществляло строительство комплексной индивидуальной и малоэтажной застройки с объектами инфраструктур.

На земельных участках, выделенных в соответствии с постановлением от 30 декабря 2013 года N 685, обществом "Экодолье Шолохово-специализированный застройщик" были построены дома, в отношении которых также было отказано выдаче разрешений на ввод в эксплуатацию.

Указанные отказы были предметом рассмотрения в рамках дел N А41-2863/2018, А41-9295/2018, А41-9297/2018.

Отказывая обществу "Экодолье Шолохово-специализированный застройщик" в удовлетворении требований, суды, в рамках указанных дел, руководствовались положениями статей 2, 51, 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьей 27 Земельного кодекса Российской Федерации, статьями 43, 65 Водного кодекса Российской Федерации, пунктом 4 статьи 18 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14 марта 2002 года N 10 "О введении в действие Санитарных правил и норм "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. СанПиН 2.1.4.1110-02", постановлением ЦИК СССР N 96, СНК СССР N 834 от 17 мая 1937 года "О санитарной охране водопроводов и источников водоснабжения", постановлением СНК РСФСР от 23 мая 1941 года N 355 "О санитарной охране Московского водопровода и источников его водоснабжения", решением Исполкома Моссовета и Мособлисполкома от 17 апреля 1980 года N 500-1143 "Об утверждении проекта установления красных линий границ зон санитарной охраны источников водоснабжения г. Москвы в границах ЛПЗП" и исходили из установленных обстоятельств расположения спорных земельных участков в границах 100-метровой зоны от уреза воды, во втором поясе зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения г. Москвы, в котором не допускается капитальная застройка.

Между тем, судами не проверено существуют ли принципиальные отличия между фактическими обстоятельствами по указанным делам и фактическими обстоятельствами по настоящему делу.

При указанных обстоятельствах, судам необходимо было проверить являются ли решение и предписание антимонопольного органа преодолением судебных актов.

При проверке законности оспариваемых актов судами не установлено проверяла ли комиссия в ходе рассмотрения жалобы фактические обстоятельства, положенные в основу решения антимонопольного органа, а если проверяла, то на основании каких доказательств пришла к выводам об обоснованности жалобы.

Кроме того, судами указано, что жалоба рассмотрена в порядке статьи 18 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Согласно пункту 2 части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган рассматривает жалобы на акты и (или) действия (бездействие) федерального органа исполнительной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления либо иных осуществляющих функции указанных органов органа или организации, организации участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, должностных лиц указанных органов или организаций (далее - уполномоченный орган) при осуществлении в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, утвержденные Правительством Российской Федерации в соответствии с частью 2 статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства) (за исключением процедур, осуществляемых государственным органом, уполномоченным на осуществление государственной регистрации прав на имущество в соответствии с законодательством Российской Федерации), в части:

- нарушения установленных сроков осуществления процедуры, включенной в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства;

- предъявления требования осуществить процедуру, не включенную в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства;

- незаконного отказа в приеме документов, заявлений;

- предъявления к лицу, подавшему жалобу, документам и информации требований, не установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, в случае, если предусмотренная указанными актами процедура включена в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства.

Нормы пункта 2 части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции не наделяют антимонопольный орган правом на оценку законности отказа уполномоченного органа при отсутствии нарушений, перечисленных в подпунктах "а" - "г" указанной нормы.

Норма части 17 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции, в свою очередь, не расширяет перечень оснований, в пределах которых антимонопольный орган обладает полномочиями по рассмотрению жалоб, учитывая, что перечень оснований для обращения в антимонопольный орган с жалобой на действия в рамках градостроительных процедур является закрытым.

По результатам рассмотрения жалобы по существу комиссия антимонопольного органа принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и в случае, если жалоба признана обоснованной, либо в случае установления иных, не являющихся предметом обжалования, нарушений принимает решение о необходимости выдачи предписания, предусмотренного пунктом 3.1 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции (часть 20 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции).

Согласно части 2 статьи 1 Закона о защите конкуренции целями этого закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков. Полномочия антимонопольного органа направлены исключительно на защиту конкуренции, в соответствии с которыми он возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает обязательные для исполнения предписания (часть 1 статьи 39 Закона о защите конкуренции).

В настоящем случае, судами не указано, каким образом отказ Министерства в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию ограничивает конкуренцию или может привести к этому.

На основании изложенного, суд округа приходит к выводу, что обстоятельства, имеющие существенное значение для рассмотрения дела, судами не исследованы.

Поскольку фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами на основании не полного и не всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, суд кассационной инстанции лишен возможности принять новый судебный акт. Обжалуемые судебные акты подлежащими отмене по основаниям, предусмотренным частью 1 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Учитывая, что допущенные нарушения могут быть устранены только при повторном рассмотрении дела в суде первой инстанции, кассационная инстанция, отменяя состоявшиеся по делу судебные акты, считает необходимым направить дело на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении дела арбитражному суду первой инстанции следует учесть изложенное, исходя из подлежащих применению норм материального права, на основании полного, всестороннего и объективного исследования и оценки всех имеющихся в деле доказательств, доводов и возражений лиц, участвующих в деле, установить обстоятельства, имеющие существенное значение для правильного рассмотрения дела, исследовать вопрос ограниченности земельного участка в обороте, установить характеристику спорных строений применительно к пункту 4.4.4 СП 2.1.4.2625-10, учесть судебную практику по соседним объектам, проверить полномочия антимонопольного органа, правильно применив нормы материального права принять законный и обоснованный судебный акт.

Руководствуясь статьями 176, 284-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 10 декабря 2020 года и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 17 марта 2021 года по делу N А40-176389/20 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.

Председательствующий судья

Р.Р. Латыпова

Судьи

В.В. Кузнецов Е.Е. Шевченко