Постановление Арбитражного суда Московского округа от 21 февраля 2022 г. N Ф05-29926/21 по делу N А40-29824/2021

город Москва

21 февраля 2022 г.

Дело N А40-29824/21-21-208

Резолютивная часть постановления объявлена 14 февраля 2022 года.

Полный текст постановления изготовлен 21 февраля 2022 года.

Арбитражный суд Московского округа

в составе:

председательствующего-судьи Ананьиной Е.А.,

судей Кузнецова В.В., Шевченко Е.Е.,

при участии в заседании:

от истца (заявителя) ФГУП "ГРЧЦ": Прокопьева А.А. (дов. N Д-270 от 23.11.2021 г.);

от ответчика (заинтересованного лица) Московского УФАС России: Трусовой С.Г. (дов. N ЕС-107 от 30.12.2021 г.);

от третьего лица ФГУП "Охрана" Росгвардии: Воронкова С.О. (дов. N 10д-1037 от 07.02.2022 г.);

от третьего лица ООО "РТС-Тендер": не явились, извещены;

рассмотрев 14 февраля 2022 г. в судебном заседании кассационную жалобу ФГУП "ГРЧЦ"

на решение Арбитражного суда города Москвы от 17 мая 2021 г.,

постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 18 августа 2021 г.,

по делу N А40-29824/21-21-208

по заявлению Федерального государственного унитарного предприятия "Главный радиочастотный центр"

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по городу Москве

о признании незаконными решения и предписания от 28 августа 2021 г. по делу N 077/07/00-578/2021,

третьи лица: Федеральное государственное унитарное предприятие "Охрана" Федеральной службы войск национальной гвардии; общество с ограниченной ответственностью "РТС-Тендер",

УСТАНОВИЛ: в Управление Федеральной антимонопольной службы по г. Москве (далее - Московское УФАС России, антимонопольный орган) поступила жалоба Федерального государственного унитарного предприятия "Охрана" Федеральной службы войск национальной гвардии (далее - ФГУП "Охрана" Росгвардии) на действия заказчика - Федерального государственного унитарного предприятия "Главный радиочастотный центр" (далее - ФГУП "ГРЧЦ", предприятие, заказчик, заявитель) при проведении запроса котировок в электронной форме на право заключения договора на оказание услуг по охране объекта (реестровый номер 32109881327) (далее - запрос котировок), мотивированная установлением заказчиком в извещении о закупке требований в нарушение пункта 1 Приложения N 1 к постановлению Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. N 587 "Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности" (далее - Постановление N 587) о возможности принятия участия в процедуре частных охранных организаций, в то время как осуществлять охранную деятельность на объектах предприятия может только государственная охрана, а также на нарушение заказчиком Федерального закона от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон о закупках) относительно установления сроков подачи запроса на разъяснения положений извещения.

По результатам рассмотрения указанной жалобы комиссией Московского УФАС России по рассмотрению жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров (далее - комиссия) было установлено, что 11 января 2021 г. в Единой информационной системе в сфере закупок (далее - ЕИС) на сайте электронной площадки общества с ограниченной ответственностью "РТС-Тендер" (далее - ООО "РТС-Тендер", оператор электронной площадки) размещено извещение о проведении запроса котировок на право заключения договора оказания услуг по охране объектов в соответствии с Техническим заданием к договору.

Пунктом 2 Технического задания установлено, что целью оказания услуг является обеспечение безопасности объекта, в том числе в соответствии с требованиями Постановления Правительства Российской Федерации от 30 октября 2014 г. N 1130 "Об утверждении требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), находящихся в ведении Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, Федерального агентства связи, Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям, а также подведомственных им организаций, и формы паспорта безопасности таких объектов (территорий)" (далее - Требования), установленными в отношении объектов (территорий) категории 2.

В соответствии с пунктами 4.1., 4.2. Технического задания охране подлежали следующие объекты:

- офис управления по Ханты-Мансийскому автономному округу-Югре филиала ФГУП "ГРЧЦ", расположенный по адресу: ХМАО-Югра, г. Ханты-Мансийск, ул. Энгельса, д. 3. Характеристика объекта: охраняемый объект - это служебные и подсобные помещения, находящиеся в части 1 этажа 5-ти этажного многоквартирного жилого дома с отдельным входом со стороны фасада. Общая площадь объекта - 269,9 кв.м., периметр наружных и внутренних стен 44 метра. Входная дверь и дверь из тамбура пластиковые со стеклопакетами, оконные проёмы на фасаде здания и на тыльной стороне пластиковые со стеклопакетами с открывающимися створками, без решёток. Справа находится домовая арка, слева служебные помещения Роскомнадзора по ХМАО-Югра. Прилегающей территории и ограждения нет. Объект оборудован техническими средствами охраны. 10 служебных помещений, по окончании рабочего времени, закрываются и ставятся на охранную сигнализацию на посту охраны. Характеристика поста: постов охраны - 1 (один), количество работников охраны на посту - 1 (один), режим охраны - в соответствии со спецификацией (приложение N 2 к договору), продолжительность охраны 1 (одним) работником охраны определяется исполнителем по согласованию с заказчиком, учитывая специфику объекта, в соответствии с действующим трудовым законодательством.

- станция технического контроля филиала ФГУП "ГРЧЦ", расположенная по адресу: ХМАО-Югра, г. Нягань, автодорога "Нягань -п. Унъюган, 14". Характеристика объекта: охраняемый объект - это огороженная 2-х метровым (высотой) пластиковым забором территория протяжённостью (периметром) 800 метров и площадью 80 000 кв. м. Охране подлежат все находящиеся на территории сооружения и материальные ценности. Объект находится в черте г. Нягань ХМАО на территории дачного посёлка и расположен вблизи жилых построек посёлка. Подъезд к объекту с одной стороны, дорога просёлочная. Объект оборудован техническими средствами охраны и находится под круглосуточной охраной посредством технических средств. Характеристика поста: постов охраны - 1 (один), количество работников охраны на посту - 1 (один), режим охраны - в соответствии со спецификацией (приложение N 2 к договору). Продолжительность охраны 1 (одним) работником охраны определяется исполнителем по согласованию с заказчиком, учитывая специфику объекта, в соответствии с действующим трудовым законодательством." (указано в редакции извещения запроса котировок, действующего на момент принятия оспариваемых решения и предписания).

Согласно пункту 11 извещения о проведении запроса котировок заявка участника должна содержать, в том числе "копии лицензий, свидетельств, разрешений и иных документов, подтверждающих соответствие участника процедуры закупки требованиям, установленным законодательством Российской Федерации, в случае если в соответствии с законодательством Российской Федерации такие требования установлены к лицам, осуществляющим реализацию закупаемых услуг в соответствии с законом Российской Федерации от 11 марта 1992 г. N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 2487-1).

Между тем, филиал федерального государственного унитарного предприятия "Главный радиочастотный центр" в Уральском федеральном округе (филиал ФГУП "ГРЧЦ" в Уральском федеральном округе) входит в состав Радиочастотной службы Российской Федерации, обеспечивающей надлежащее использование радиочастот или радиочастотных каналов, РЭС и ВЧУ гражданского назначения на территории Уральского федерального округа с целью поддержания эксплуатационной готовности выделенного пользователям радиочастотного спектра и электромагнитной совместимости РЭС и ВЧУ.

Организацию деятельности Радиочастотной службы осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (далее - Роскомнадзор).

Офис филиала находится в Екатеринбурге Свердловской области.

Региональные Управления филиала располагаются на территории Уральского федерального округа: по Курганской области по Тюменской области и Ямало-Ненецкому автономному округу по Ханты-Мансийскому автономному округу по Челябинской области

В рассматриваемом случае объект охраны расположен по адресу: ХМАО-Югра, г. Нягань, автодорога "Нягань-п. Унъюган, 14 и в соответствии с пунктом 7 Перечня федеральных государственных унитарных предприятий, передаваемых в ведение федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (приложение к постановлению N 228) Радиочастотный центр Уральского федерального округа, г. Екатеринбург является подведомственной Роскомнадзору организацией.

В соответствии с пунктами 1.3 и 1.4 Устава ФГУП "ГРЧЦ" является коммерческой организацией, а также является специально уполномоченной службой по обеспечению регулирования использования радиочастот и радиоэлектронных средств и находится в ведении Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций. Полномочия собственника имущества предприятия осуществляют Роскомнадзор и Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Имущество предприятия находится в федеральной собственности, является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия, принадлежит предприятию на праве хозяйственного ведения и отражается на его самостоятельном балансе (пункт 3.1. Устава).

Согласно выписке из Единого государственного реестра юридических лиц (далее - ЕГРЮЛ) учредителями заявителя являются Федеральное агентство по управлению государственным имуществом и Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций.

Таким образом, действия заказчика, направленные на установление требований в извещении запроса котировок, позволяющих к допуску участия в процедуре частных охранных организаций, не соответствует положениям Закона о закупках и противоречит Постановлению N 587.

28 января 2021 г. по результатам рассмотрения жалобы ФГУП "Охрана" Росгвардии, комиссией Московского УФАС России принято решение по делу N 077/07/00-578/2021 о признании жалобы на действия ФГУП "ГРЧЦ" при проведении запроса котировок обоснованной (пункт 1 решения); в действиях заказчика - ФГУП "ГРЧЦ" установлены нарушения пункта 2 части 1 статьи 3, части 3 статьи 3.2, пункта 9 части 10 статьи 4 Закона о закупках (пункт 2 решения).

Пунктом 3 решения установлено выдать заказчику обязательное для исполнения предписание.

На основании указанного решения Московским УФАС России 28 января 2021 г. выдано предписание по делу N 077/07/00-578/2021, в соответствии с которым заказчику предписано устранить нарушения, допущенные при проведении запроса котировок в электронной форме на право заключения договора на оказание услуг по охране объектов (реестровый номер 32109881327); отменить протоколы, составленные в ходе осуществления запроса котировок; вернуть участникам конкурентной процедуры ранее поданные заявки с уведомлением о прекращении действия данных заявок и о возможности подать новые заявки на участие в запросе котировок; внести изменения в извещение о проведении запроса котировок с учетом решения комиссии от 28 января 2021 г. по делу N 077/07/00-578/2021; продлить срок приема заявок на участие в конкурентной процедуре таким образом, чтобы он составлял не менее половины срока подачи заявок на участие в запросе котировок с момента размещения информации о внесении изменений в извещение о проведении запроса котировок до даты окончания приема заявок; назначить новую дату окончания подачи заявок, дату рассмотрения заявок, дату подведения итогов запроса котировок; разместить информацию о вышеуказанных изменениях в ЕИС в сфере закупок на www.zakupki.gov.ru; продолжить проведение запроса котировок в соответствии с требованиями действующего законодательства Российской Федерации в сфере закупок, Положения о закупке, извещения о проведении запроса котировок.

Предписанием также установлены сроки и порядок его исполнения.

Считая свои права нарушенными, ФГУП "ГРЧЦ" обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к Московскому УФАС России о признании незаконными решения и предписания от 28 января 2021 г. по делу N 077/07/00-578/2021.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены ФГУП "Охрана" Росгвардии и ООО "РТС-Тендер".

Решением Арбитражного суда города Москвы от 17 мая 2021 г., оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 18 августа 2021 г., в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе ФГУП "ГРЧЦ" просит об отмене принятых по делу судебных актов, полагая, что судами неправильно применены нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения, указывая на то, что осуществляемая предприятием деятельность не относится к функциям органа исполнительной власти, а действующее законодательство не содержит положений о том, что все имущество, находящееся в собственности Российской Федерации, подлежит охране только организациями ведомственной охраны.

Приложенная к кассационной жалобе копия правового заключения от 15 ноября 2021 г. возвращена заявителю в судебном заседании, поскольку статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не предусмотрена возможность суда кассационной инстанции собирать и исследовать дополнительные доказательства.

Отзывы на кассационную жалобу не поступили.

В заседании кассационной инстанции представитель ФГУП "ГРЧЦ" поддержал доводы кассационной жалобы. Представители Московского УФАС России и ФГУП "Охрана" Росгвардии против ее удовлетворения возражали.

Представитель ООО "РТС-Тендер" в заседание кассационной инстанции не явился.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав представителей лиц, участвующих в дел, явившихся в судебное заседание, суд кассационной инстанции не находит оснований к отмене обжалуемых судебных актов.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу приведенной нормы необходимым условием для признания ненормативного правового акта, действий (бездействия) недействительными является одновременно несоответствие оспариваемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации бремя доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно части 1 статьи 1 Закона о закупках целями его регулирования являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, указанных в части 2 статьи 1 названного Закона (заказчиков), в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.

Положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения (часть 2 статьи 2 Закона о закупках).

Статьей 3 Закона о закупках определены принципы и основные положения закупки товаров, работ, услуг.

Согласно части 1 названной статьи при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются следующими принципами:

1) информационная открытость закупки;

2) равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки;

3) целевое и экономически эффективное расходование денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг (с учетом при необходимости стоимости жизненного цикла закупаемой продукции) и реализация мер, направленных на сокращение издержек заказчика;

4) отсутствие ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к участникам закупки.

В соответствии с частью 3 статьи 3.2 Закона о закупках неконкурентной закупкой является закупка, условия осуществления которой не соответствуют условиям, предусмотренным частью 3 настоящей статьи. Способы неконкурентной закупки, в том числе закупка у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), устанавливаются положением о закупке.

Пунктом 9 части 10 статьи 4 Закона о закупках предусмотрено, что в документации о закупке должны быть указаны сведения, определенные положением о закупке, в том числе требования к участникам закупки и перечень документов, представляемых участниками закупки для подтверждения их соответствия установленным требованиям.

В силу Приложения N 1 к Постановлению N 587 в Перечень объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется, отнесены объекты по разработке и (или) производству средств защиты сведений, составляющих государственную тайну, объекты по хранению материалов федерального и региональных картографо-геодезических фондов Российской Федерации (пункт 12) и средства навигационного оборудования, объекты транспортной инфраструктуры федерального значения и железнодорожного транспорта общего пользования, метрополитены (пункт 15).

В соответствии с пунктом 23 Правил централизованного управления сетью связи общего пользования, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2020 г. N 127, пунктом 16 Правил установки, эксплуатации и модернизации в сети связи оператора связи технических средств противодействия угрозам устойчивости, безопасности и целостности функционирования на территории Российской Федерации информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и сети связи общего пользования, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2020 г. N 126, утверждена комиссия, в которую включен ФГУП "ГРЧЦ".

Приказом Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 22 октября 2015 г. N 419 утверждено Положение об организации работ по международно-правовой защите присвоения (назначения) радиочастот или радиочастотных каналов (далее - Положение), в соответствии с которым на ФГУП "ГРЧЦ" возложено выполнение функций организации радиочастотной службы, определенных в Положении.

Согласно абзацу 3 статьи 11 Закона N 2487-1 частная охранная деятельность не распространяется на объекты государственной охраны и охраняемые объекты, предусмотренные Федеральным законом от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ "О государственной охране", а также на объекты, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды пришли к выводу о законности оспариваемых решения и предписания, поскольку включение заказчиком в извещение о проведении запроса котировок требований о возможности принятия участия в процедуре частным охранным организациям не соответствует требованиям пункта 2 части 1 статьи 3, пункта 9 части 10 статьи 4 Закона о закупках, поскольку объекты в силу постановления N 587, принадлежащие ФГУП "ГРЧЦ" на праве хозяйственного ведения, подлежат государственной охране и не могут охраняться силами частной охранной организации.

Судами также сделаны выводы о том, что установленный заказчиком срок направления запроса о даче разъяснений положений извещения об осуществлении закупки и (или) документации о закупке противоречит требованиям части 3 статьи 3.2 Закона о закупках, поскольку дата начала подачи заявок определена заказчиком на 11 января 2021 г., при этом срок окончания подачи заявок - 19 января 2021 г. в 08.30 часов, следовательно, у участников имеется 1 день на подачу запроса разъяснений положений документации.

Установив указанные обстоятельства, суды пришли к выводу о наличии в действиях заказчика нарушений пункта 2 части 1 статьи 3, части 3 статьи 3.2, пункта 9 части 10 статьи 4 Закона о закупках Закона о закупках.

Выводы судов основаны на имеющихся в материалах дела доказательствах и соответствуют положениям действующего законодательства.

Принимая во внимание изложенное, суд кассационной инстанции полагает обоснованным вывод судов об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, указывают на несогласие заявителя с выводами судов, сделанных на основании оценки представленных в материалы дела доказательств.

Пределы рассмотрения дела в суде кассационной инстанции ограничены проверкой правильности применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права с учетом доводов кассационной жалобы, а также проверкой соответствия выводов о применении нормы права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам (части 1 и 3 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в компетенцию суда кассационной инстанции не входит переоценка представленных суду доказательств и сделанных на основании их оценки выводов.

При таких обстоятельствах кассационная инстанция не усматривает каких-либо нарушений норм материального или процессуального права, которые могли бы служить основанием к отмене или изменению принятых судебных актов.

Учитывая изложенное обжалуемые судебные акты следует оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 17 мая 2021 г., постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 18 августа 2021 г. по делу N А40-29824/21-21-208 оставить без изменения, кассационную жалобу ФГУП "ГРЧЦ" - без удовлетворения.

Председательствующий судья

Е.А.Ананьина

Судьи

В.В.Кузнецов Е.Е.Шевченко