Постановление Арбитражного суда Московского округа от 30 ноября 2022 г. N Ф05-11906/21 по делу N А40-174643/2020

город Москва

30 ноября 2022 г.

Дело N А40-174643/20

Резолютивная часть постановления объявлена 23 ноября 2022 года.

Полный текст постановления изготовлен 30 ноября 2022 года.

Арбитражный суд Московского округа в составе:

председательствующего-судьи Кузнецова В.В.,

судей: Ананьиной Е.А., Петропавловской Ю.С.,

при участии в заседании:

от заявителя: представитель не явился, извещен;

от заинтересованного лица: Иванова У.В., доверенность от 22.02.2022;

от третьего лица: Пронина Е.И., доверенность от 27.08.2021;

рассмотрев 23 ноября 2022 года в судебном заседании кассационную жалобу

заявителя - Минжилполитики Московской области

на решение от 25 мая 2022 года

Арбитражного суда города Москвы,

на постановление от 17 августа 2022 года

Девятого арбитражного апелляционного суда

по делу N А40-174643/20

по заявлению Минжилполитики Московской области

об оспаривании решения и предписания

к ФАС России,

третье лицо: ООО "Экодолье Шолохово - специализированный застройщик",

УСТАНОВИЛ:

Минжилполитика Московской области (далее - министерство) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к ФАС России (далее - антимонопольный орган) о признании незаконными решения и предписания от 18.08.2020 N 04/10/18.1-37/2020.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено ООО "Экодолье Шолохово - специализированный застройщик" (далее - общество).

Решением Арбитражного суда города Москвы от 25.12.2020 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 29.03.2021 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Постановлением Арбитражного суда Московского округа от 28.06.2021 решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции отменены, дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Дело направлено судом кассационной инстанции на новое рассмотрение, поскольку судами не установлены обстоятельства, имеющие существенное значение для правильного рассмотрения дела, не исследован вопрос ограниченности земельного участка в обороте, не установлена характеристика спорных строений применительно к пункту 4.4.4 Санитарно-эпидемиологических правил СП 2.1.4.2625-10 "Зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения г. Москвы", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 30.04.2010 N 45 (далее - СП 2.1.4.2625-10), а также не учтена судебная практика по соседним объектам.

При новом рассмотрении решением Арбитражного суда города Москвы от 25 мая 2022 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 17 августа 2022 года решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, Минжилполитика Московской области обратилось с кассационной жалобой, в которой просит решение и постановление отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Заявитель жалобы считает судебные акты незаконными и необоснованными, как принятые с неправильным применением норм материального и процессуального права.

Заявитель, извещенный надлежащим образом о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, своего представителя в судебное заседание суда кассационной инстанции не направил, что в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в его отсутствие.

В судебном заседании суда кассационной инстанции представители заинтересованного лица и третьего лица возражали против удовлетворения кассационной жалобы.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав лиц, участвовавших в судебном заседании, проверив в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, кассационная инстанция не находит оснований для изменения или отмены обжалуемых судебных актов в связи со следующим.

Как следует из материалов дела и установлено судами первой и апелляционной инстанций, общество осуществляет в д. Шолохово комплексную застройку жилыми объектами малоэтажного строительства и объектами социальной инфраструктуры.

Общество разработало проект планировки и проект межевания территории, который утвержден постановлением Администрации сельского поселения Федоскинское Мытищинского муниципального района Московской области (далее - администрация) от 30.12.2013 N 685.

Администрация 19.03.2014 выдала обществу разрешение N RU50501301-001468 на строительство жилого дома блокированного (жилой дом блокированной застройки) на земельном участке N 633 по проекту межевания.

Общество 27.07.2020 посредством регионального портала государственных и муниципальных услуг Московской области в адрес министерства направило заявление N Р001-4885459917-36742397 о выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию жилого дома блокированной застройки по адресу: Московская область, г.о. Мытищи, д. Шолохово на земельном участке N 633.

Министерство 31.07.2020 направило в адрес общества уведомление N 80213 об отказе в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию по следующему основанию: 13.2.5.5. Несоответствие объекта капитального строительства разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации на дату выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, за исключением случаев, если указанные ограничения предусмотрены решением об установлении или изменении зоны с особыми условиями использования территории, принятым в случаях, предусмотренных пунктом 9 части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), и строящийся, реконструируемый объект капитального строительства, в связи с размещением которого установлена или изменена зона с особыми условиями использования территории, не введен в эксплуатацию: несоответствие Федеральному закону от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон N 52-ФЗ) и Водному кодексу Российской Федерации: земельные участки и блокированный дом расположены в границах 100-метровой зоны от уреза воды второго пояса зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения г. Москвы, где согласно СП 2.1.4.2625-10 не допускается капитальная застройка.

Не согласившись с решением министерства, общество обратилось в антимонопольный орган с жалобой.

Решением ФАС России от 18.08.2020 по делу N 04/10/18.1-37/2020 жалоба общества на действия министерства признана обоснованной.

Предписанием от 18.08.2020 по делу N 04/10/18.1-37/2020 на министерство возложена обязанность отменить решение об отказе в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, повторно рассмотреть заявление общества.

Министерство, не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, обратилось в Арбитражный суд города Москвы с соответствующим заявлением.

Отказывая министерству в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанций правомерно руководствовались следующим.

В силу пункта 2 части 1 статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), в редакции, действовавшей до 01.09.2021, антимонопольный орган рассматривает жалобы на акты и (или) действия (бездействие), в том числе органа местного самоуправления при осуществлении в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства (за исключением процедур, осуществляемых государственным органом, уполномоченным на осуществление государственной регистрации прав на имущество в соответствии с законодательством Российской Федерации), в том числе в части предъявления к лицу, подавшему жалобу, документам и информации требований, не установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, в случае, если предусмотренная указанными актами процедура включена в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства.

Предусмотренная пунктом 2 части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции возможность обжалования в антимонопольный орган актов и (или) действий (бездействия) уполномоченного органа при осуществлении в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, в том числе в случаях предъявления к лицу, подавшему жалобу, документам и информации требований, не установленных законодательством Российской Федерации, позволяет антимонопольному органу оперативно восстанавливать нарушенные права юридических лиц и/или индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, во внесудебном порядке, что следует из пояснительной записки к проекту Федерального закона от 29.07.2018 N 259-ФЗ "О внесении изменений в статью 18.1 Федерального закона "О защите конкуренции", а также соответствует целям Закона о защите конкуренции - обеспечению свободы экономической деятельности и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.04.2014 N 403 утвержден Исчерпывающий перечень процедур в сфере жилищного строительства, в который под пунктом 127 входит предоставление разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Как следует из установленных судами фактических обстоятельств дела, общество обжаловало в антимонопольный орган отказ уполномоченного органа на ввод в эксплуатацию объекта блокированной застройки со ссылкой на нарушение процедуры рассмотрения заявления, поскольку к нему предъявлены требования, не предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Таким образом, как правомерно указали суды, жалоба застройщика, содержащая указание на предъявление к нему требований, не установленных законодательством Российской Федерации, при осуществлении процедуры, включенной в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства, подлежит рассмотрению антимонопольным органом в рамках полномочий, предоставленных статьей 18.1 Закона о защите конкуренции.

Суды правомерно отметили, что данный вывод соответствует позиции Верховного Суда Российской Федерации относительно полномочий антимонопольного органа при рассмотрении им жалоб застройщика на действия уполномоченного органа при осуществлении процедуры, включенной в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства, изложенной в определениях от 07.04.2021 N 309-ЭС21-510 по делу N А50-31044/19 и от 28.06.2021 N 309-ЭС21-1914 по делу N А60-11573/20.

Верховный Суд Российской Федерации в указанных определениях отметил, что при рассмотрении жалоб на нарушение порядка осуществления процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, антимонопольный орган действует в качестве органа административной юстиции - осуществляет защиту прав участников оборота в административном порядке. Наделяя антимонопольные органы указанными полномочиями и устанавливая отдельный административный порядок рассмотрения жалоб, законодатель преследовал цель улучшения предпринимательского климата в сфере строительства за счет исключения необоснованных административных барьеров в области строительства и земельных отношений.

Суды правомерно указали, что по своему смыслу пункт 2 части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции не предполагает установление в действиях уполномоченных органов при рассмотрении жалоб на их акты, принятые по результатам рассмотрения соответствующих заявлений при осуществлении в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, признаков недопущения, ограничения, устранения конкуренции и соответствующие последствия.

Такие признаки могут быть установлены антимонопольным органом при осуществлении иной формы контроля - рассмотрения заявлений о нарушении антимонопольного законодательства, в частности статьи 15 Закона о защите конкуренции, процедура рассмотрения которых регламентирована в главе 9 (статьи 39-52) Закона о защите конкуренции и в Административном регламенте Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства, утвержденном приказом ФАС России от 25.05.2012 N 339.

Также суды правомерно заключили, что при рассмотрении антимонопольным органом жалоб на нарушение порядка осуществления процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, положения главы 9 Закона о защите конкуренции, регламентирующей порядок рассмотрения антимонопольным органом заявлений о нарушении антимонопольного законодательства, не распространяются и, соответственно, ФАС России не устанавливает признаки недопущения, ограничения, устранения конкуренции и соответствующие последствия при рассмотрении таких жалоб, а оценивает обжалуемые акты и (или) действия (бездействия) уполномоченных органов на предмет их соответствия законодательству, регулирующему спорные правоотношения, в рассматриваемом случае - ГрК РФ.

Указанные выводы о самостоятельности данных процедур, как правомерно отметили суды, соответствуют правовой позиции, изложенной в решении Верховного Суда Российской Федерации от 10.11.2020 по делу N АКПИ20-632, оставленном без изменения апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 25.02.2021 N АПЛ20-532.

Таким образом, доводы министерства о том, что антимонопольным органом установлено в его действиях нарушение положений Закона о защите конкуренции и необходимо доказывать положенные в основу оспариваемых решения и предписания ФАС России выводы требованиям данного закона, правомерно отклонены судами, поскольку основаны на ошибочном толковании им положений Закона о защите конкуренции и формы контроля, осуществляемой в отношении министерства.

Поскольку оспариваемая процедура (разрешение на ввод в эксплуатацию) включена в исчерпывающий перечень, а из существа доводов общества и, соответственно, из решения и предписания ФАС России усматривается, что действия министерства свидетельствуют о предъявлении к застройщику, документам и информации требований, не установленных законодательством, суды первой и апелляционной инстанций пришли к правомерному выводу о том, что ненормативные правовые акты ФАС России приняты в пределах полномочий, предоставленных антимонопольному органу.

Кроме того, суды пришли к правомерному выводу о предъявлении министерством к застройщику при строительстве жилого дома блокированной застройки на земельном участке N 633 требований, не предусмотренных законодательством.

Суды указали, что министерство ссылалось на то, земельный участок N 633 находится в границах водоохраной зоны и в границах прибрежной защитной полосы 2 пояса зоны санитарной охраны источника питьевого водоснабжения г. Москвы - р. Раздериха.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14.03.2002 N 10 утверждены Санитарные правила и нормы СанПиН 2.1.4.1110-02 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения" (далее - СанПиН 2.1.4.1110-02).

В соответствии с пунктом 2.3 СП 2.1.4.2625-10, зона санитарной охраны гидроузла состоит из 1 пояса (строгого режима) и 2 пояса (ограничений).

Мероприятия по второму поясу зоны санитарной охраны предусмотрены подразделом 4.4 СП 2.1.4.2625-10.

Так, согласно пункту 4.4.4 подраздела 4.4 СП 2.1.4.2625-10, не допускается размещение земельных участков под дачное, садово-огородное, индивидуальное жилищное строительство, очистные сооружения канализации, автозаправочных станции (АЗС) легковых автомобилей на расстоянии менее 100 метров от уреза воды источника питьевого водоснабжения при нормальном подпорном уровне для водохранилищ и при летне-осенней межени для основных водотоков и притоков первого порядка.

Определением Арбитражного суда города Москвы от 27.10.2021 производство по настоящему делу приостанавливалось до вступления в законную силу судебного акта Мытищинского городского суда Московской области по делу N 2-5475/2020 по иску Межрайонной природоохранной прокуратуры Московской области к застройщику, предметом которого являлось обязание последнего использовать земельные участки общества в соответствии с ограничениями, установленными для второго пояса зоны охраны источников питьевого водоснабжения, а также внесения в Единый государственный реестр недвижимости (далее - ЕГРН) сведений об ограничений прав использования земельных участков.

Судами установлено, что решением Мытищинского городского суда Московской области от 17.12.2021 по делу N 2-337/2021 (N 2-5475/2020) требования Межрайонной природоохранной прокуратуры Московской области в части обязания застройщика использовать земельные участки в кадастровом квартале 50:12:0050303, в том числе N 633, в соответствии с ограничениями, установленными статьей 65 Водного кодекса Российской Федерации, пунктом 4.4 СП 2.1.4.2625-10, и внесения в ЕГРН сведений об ограничении (обременении) прав при использовании данных земельных участков оставлены без удовлетворения. Суд пришел к выводу о том, что спорные земельные участки не относятся ни к одному из указанных в пункте 4.4.4 СП 2.1.4.2625-10 ограничений.

Кроме того, в рамках указанного дела Мытищинским городским судом назначалась судебная экспертиза, проведение которой было поручено ООО "Геокадастрэксперт".

Согласно результатам проведенной экспертизы, принадлежащие обществу рассматриваемые в данном деле земельные участки в границы второго пояса зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения города Москвы, в соответствии с СП 2.1.4.2625-10, не входят (стр. 64 решения Мытищинского городского суда от 17.12.2021).

Решение Мытищинского городского суда от 17.12.2021 вступило в законную силу.

В силу части 3 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, вступившее в законную силу решение суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному гражданскому делу обязательно для арбитражного суда, рассматривающего дело, по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда общей юрисдикции и имеющих отношение к лицам, участвующим в деле.

Таким образом, суды пришли к правомерному выводу о том, что обстоятельства, установленные решением Мытищинского городского суда Московской области от 17.12.2021 по делу N 2-337/2021 (N 2-5475/2020), имеют применительно к настоящему делу преюдициальное значение, что подтверждает обоснованность выводов решения ФАС России о предъявлении министерством к застройщику требований, не предусмотренных законодательством.

Кроме того, суды обоснованно отметили, что решение ФАС России не является преодолением ранее разрешенных дел N А41-2863/18, N А41-9295/18, N А41-9297/18, поскольку рассматриваемые объекты капитального строительства и земельные участки иные:

- в деле N А41-2863/18 разрешался вопрос о введении дома блокированного на участке по ППТ N 664 (участки с кадастровыми номерами 50:12:0050303:731, 50:12:0050303:732, 50:12:0050303:733, 50:12:0050303:734, 50:12:0050303:740, 50:12:0050303:736, 50:12:0050303:737, 50:12:0050303:738, 50:12:0050303:739, 50:12:0050303:735);

- в деле N А41-9295/18 разрешался вопрос о введении дома блокированного на участке по ППТ N 690 (участки с кадастровыми номерами 50:12:0050303:675, 50:12:0050303:676, 50:12:0050303:677, 50:12:0050303:682, 50:12:0050303:679, 50:12:0050303:680, 50:12:0050303:681, 50:12:0050303:678);

- в деле А41-9297/18 разрешался вопрос о введении дома блокированного на участке по ППТ N 691 (участках с кадастровыми номерами 50:12:0050303:105, 50:12:0050303:106, 50:12:0050303:107, 50:12:0050303:112, 50:12:0050303:109, 50:12:0050303:110, 50:12:0050303:111, 50:12:0050303:108;

- в настоящем деле предметом рассмотрения является решение о выдаче разрешения на ввод дома блокированного на участке по ППТ N 633 (участках с кадастровыми номерами 50:12:0050303:719, 50:12:0050303:720, 50:12:0050303:721, 50:12:0050303:722, 50:12:0050303:723, 50:12:0050303:724, 50:12:0050303:725, 50:12:0050303:726, 50:12:0050303:727, 50:12:0050303:700).

Таким образом, суды обоснованно указали, что речь идет об иных объектах, расположенных на других земельных участках, расположенных на разном расстоянии от уреза воды, поэтому решение антимонопольного органа не является преодолением ранее вынесенных решений.

Суды установили, что на основании решения ФАС России антимонопольный орган выдал министерству обязательное для исполнения предписание, согласно которому необходимо отменить решение об отказе в выдаче разрешения на ввод объектов в эксплуатацию, направленное уведомлением от 31.07.2020 N 80223, повторно рассмотреть заявление с учетом выводов, изложенных в решении ФАС России.

Таким образом, суды, вопреки доводам министерства об обратном, пришли к обоснованному выводу о том, что предписание ФАС России не содержит указаний относительно отсутствия необходимости проверять параметры построенного объекта на соответствие требованиям по строительству во втором поясе ЗСО и, тем более, не является понуждением министерства к совершению незаконных действий в сфере градостроительной деятельности.

Согласно Положению о Министерстве жилищной политики Московской области, утвержденному постановлением Правительства Московской области от 02.10.2018 N 688/35, предоставление государственной услуги, в том числе по выдаче (отказу в выдаче) разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории городских поселений, сельских поселений, городских округов, а также в случае, если строительство объекта капитального строительства планируется осуществить на территории двух и более поселений (за исключением объектов индивидуального жилищного строительства) с 09.11.2018 осуществляет Министерство жилищной политики Московской области.

Таким образом, как правомерно отметили суды, при оказании государственной услуги по выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию министерство реализует публично-властные полномочия.

Учитывая изложенное, суды пришли к правомерному выводу о том, что в силу предоставленных министерству полномочий оно не было лишено возможности провести повторную проверку заявления, напротив, указание на проведение такой проверки содержится в предписании ФАС России, и по итогам ее проведения принять соответствующее мотивированное решение.

Кроме того, судами учтено, что антимонопольным органом не предписано министерству принять положительное решение по выдаче застройщику разрешения на ввод объектов в эксплуатацию, тем самым, не ограничены полномочия министерства при реализации им публично-властных полномочий при рассмотрении соответствующего заявления.

Суды отметили, что как указывала ФАС России и не оспаривало общество, результатом исполнения предписания ФАС России явилась выдача застройщику разрешения на ввод объекта в эксплуатацию от 01.09.2020 (жилой дом блокированный (жилой дом блокированной застройки) земельный участок N 633 по проекту межевания территории).

Таким образом, суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованному выводу об отказе в удовлетворении заявленных министерством требований.

При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции находит выводы судов первой и апелляционной инстанций законными и обоснованными, сделанными при правильном применении норм материального и процессуального права, с установлением всех обстоятельств по делу, имеющих существенное значение для правильного разрешения спора по существу.

Доводы кассационной жалобы о нарушении судами норм материального права судебной коллегией суда кассационной инстанции отклоняются, поскольку основаны на неверном толковании этих норм.

Указанные в кассационной жалобе доводы были предметом рассмотрения и оценки судов при принятии обжалуемых актов. Каких-либо новых доводов кассационная жалоба не содержит, а приведенные в жалобе доводы не опровергают правильности принятых по делу судебных актов.

Доводы кассационной жалобы сводятся к переоценке имеющихся в деле доказательств, что в силу положений статьи 286 и части 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации выходит за пределы полномочий суда кассационной инстанции.

Нарушений судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, могущих повлиять на правильность принятых судами судебных актов либо влекущих безусловную отмену последних, судом кассационной инстанции не выявлено.

Учитывая изложенное, оснований, предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для изменения или отмены обжалуемых в кассационном порядке судебных актов, по делу не имеется.

Руководствуясь статьями 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Москвы от 25 мая 2022 года и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 17 августа 2022 года по делу N А40-174643/20 оставить без изменения, кассационную жалобу Минжилполитики Московской области - без удовлетворения.

Председательствующий судья

В.В. Кузнецов

Судьи

Е.А. Ананьина Ю.С. Петропавловская