Постановление Арбитражного суда Московского округа от 27 апреля 2024 г. N Ф05-6374/24 по делу N А40-165927/2023

г. Москва

27 апреля 2024 г.

Дело N А40-165927/2023

Арбитражный суд Московского округа в составе судьи Шевченко Е.Е.,

рассмотрев без вызова сторон кассационную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Центральному федеральному округу

на решение от 13.10.2023

Арбитражного суда города Москвы,

на постановление от 25.12.2023

Девятого арбитражного апелляционного суда,

принятые в порядке упрощенного производства

по делу N А40-165927/2023

по заявлению Чурилова Сергея Егоровича

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Центральному федеральному округу

об оспаривании определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении,

третье лицо: акционерное общество "Почта России",

УСТАНОВИЛ:

Чурилов Сергей Егорович обратился в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании незаконным и отмене определения Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Центральному федеральному округу (далее - управление) от 14.07.2023 N ОО-77/18/3308 об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

В качестве третьего лица в деле участвует акционерное общество "Почта России" (далее также - АО "Почта России", общество).

Решением Арбитражного суда города Москвы от 13.10.2023, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 25.12.2023, в удовлетворении заявления отказано.

В кассационной жалобе управление просит отменить данные судебные акты, ссылаясь на неправильное применение судами норм права, и принять по делу новый судебный акт.

Вместе с тем, как следует из кассационной жалобы, управление не согласно с обоснованием, содержащимся в обжалуемых судебных актах, считает оспариваемое определение законным. По мнению управления, именно в связи с этим заявление Чурилова С. Е. не подлежало удовлетворению, а не по причине истечения срока давности привлечения общества к административной ответственности в период рассмотрения дела судом первой инстанции.

По доводам жалобы, управление обоснованно при вынесении оспариваемого определения руководствовалось пунктом 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 N 336 "Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля" ограничены правовые основания для проведения контрольных (надзорных) мероприятий (проверок) (далее - Постановление N 336) и подлежащими применению положениями статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в том числе положениями части 3.1 статьи 28.1. Поступившее в управление обращение Чурилова С.Е. не являлось основанием для проведения внепланового контрольного (надзорного) мероприятия в отношении АО "Почта России" как оператора связи.

В отзыве на кассационную жалобу Чурилов С.Е. возражает против ее удовлетворения и просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения.

В отзыве на кассационную жалобу АО "Почта России" просит отменить обжалуемые судебные акты в части выводов судов о незаконности оспариваемого определения управления.

Кассационная жалоба рассмотрена в порядке упрощенного производства с применением норм статей, содержащихся в главе 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В соответствии с частью 2 статьи 288.2 АПК РФ кассационные жалобы на решения арбитражного суда первой инстанции и постановления арбитражного суда апелляционной инстанции, принятые по делам, рассмотренным в порядке упрощенного производства, рассматриваются в суде кассационной инстанции судьей единолично без вызова сторон.

Изучив материалы дела, доводы, изложенные в кассационной жалобе и в отзывах на нее, суд округа пришел к выводу об отсутствии оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Как установили арбитражные суды, Чурилов С.Е. обратился в управление с заявлением о привлечении АО "Почта России" к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в связи с несоблюдением срока пересылки почтового отправления N 12757282006507.

По доводам обращения Чурилова С.Е., заявленное нарушение было совершено АО "Почта России" 17.06.2023.

Определением от 14.07.2023 N ОО-77/18/3308 управление отказало в возбуждении дела об административном правонарушении, руководствуясь частью 3.1 статьи 28.1 КоАП РФ, Постановлением N 336, пунктом 46 Правил оказания услуг почтовой связи, утвержденных Приказом Минкомсвязи России от 31.07.2014 N 234 (содержащего обязательные требования), в связи с тем, что поступившее в управление обращение Чурилова С.Е. не является основанием для проведения внепланового контрольного (надзорного) мероприятия в отношении АО "Почта России" как оператора связи.

Не согласившись, Чурилов С.Е. оспорил данное определение в судебном порядке.

Разрешая спор, суды первой и апелляционной инстанций, руководствуясь положениями пункта 3 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ, части 3 статьи 28.1 КоАП РФ, указали, что при разрешении вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении на основании поступившего сообщения (заявления) физического или юридического лица административный орган в пределах своих полномочий обязан проверить и оценить, содержатся ли в таком сообщении (заявлении) данные, указывающие на наличие события административного правонарушения. При этом суды решили, что содержащейся в представленных документах информации было достаточно для возбуждения административным органом в отношении АО "Почта России" производства по делу об административном правонарушении, составления протокола об административном правонарушении.

В связи с этим суды признали необоснованными доводы управления об отсутствии в рассматриваемом случае права на проведение проверки действий АО "Почта России" в целях установления обоснованности жалобы Чурилова С.Е. и, как следствие, для возбуждения дела об административном правонарушении.

По сути, суды исходили из того, что положения Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее также - Закон N 248-ФЗ) и Постановления N 336 не содержат правовых норм, ограничивающих возможность возбуждения дел об административных правонарушениях в отношении нарушений обязательных требований, выявленных не по результатам контрольных (надзорных) мероприятий. В связи с этим в случае, если заявленное нарушение выявлено в ходе рассмотрения материалов, поступивших из административного органа или от гражданина, орган вправе возбудить дело об административном правонарушении.

Тем самым, как следует из судебных актов, управление обязано было оценить заявление Чурилова С.Е. и представленные Чуриловым С.Е. документы на предмет того, является ли это заявление поводом к возбуждению дела об административном правонарушении, и содержат ли они достаточные данные о признаках административного правонарушения.

Между тем суды признали не подлежащим удовлетворению заявление Чурилова С.Е. о признании незаконным и отмене оспариваемого определения об отказе в возбуждении дела о об административном правонарушении, указав со ссылкой на пункт 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ, что на дату изготовления резолютивной части решения суда (09.10.2023) и мотивированного решения суда (13.10.2023), такой срок истек. При этом суды отметили, что на момент обращения Чурилова С.Е. в управление срок давности привлечения АО "Почта России" к административной ответственности не истек.

Данные выводы судов о применении норм материального права ошибочны.

Ранее применение положений КоАП РФ о возбуждении дела об административном правонарушении не было связано с законодательством о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле.

Между тем в последующем был принят Федеральный закон от 14.07.2022 N 290-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и статью 1 Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - Закон N 290-ФЗ), которым применение положений КоАП РФ о возбуждении дела об административном правонарушении было увязано с законодательством о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле.

Законом N 290-ФЗ в статью 28.1 КоАП РФ была включена часть 3.1 (дело об административном правонарушении, выражающемся в несоблюдении обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при наличии одного из предусмотренных пунктами 1-3 части 1 настоящей статьи поводов к возбуждению дела может быть возбуждено только после проведения контрольного (надзорного) мероприятия во взаимодействии с контролируемым лицом, проверки, совершения контрольного (надзорного) действия в рамках постоянного государственного контроля (надзора), постоянного рейда и оформления их результатов, за исключением случаев, предусмотренных частями 3.2-3.4 настоящей статьи и статьей 28.6 настоящего Кодекса), части 3.2-3.4 и изменена редакция примечания к статье 28.1 к КоАП РФ (изложена в следующем виде: положения частей 3.1 и 3.2 настоящей статьи распространяются на случаи возбуждения дел об административных правонарушениях, выражающихся в несоблюдении обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля, порядок организации и осуществления которых регулируется Федеральным законом от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" или Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля").

При этом положения части 3 статьи 28.1 КоАП РФ в редакции Закона N 290-ФЗ были изложены в следующем виде: дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных частями 1, 1.1 и 1.3 настоящей статьи, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, за исключением случаев, предусмотренных частью 3.1 настоящей статьи.

То есть часть 3 статьи 28.1 КоАП РФ в прежней редакции была дополнена словами "за исключением случаев, предусмотренных частью 3.1 настоящей статьи".

В данном случае, как следует из судебных актов, речь идет о заявлении гражданина, содержащего данные, указывающие на событие административного правонарушения, то есть о пункте 3 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ.

В связи с этим при рассмотрении спора подлежали применению нормы части 3.1 статьи 28.1 КоАП РФ.

Подпунктом 2 пункта 1 статьи 18 Федерального закона от 08.03.2022 N 46-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" было установлено, что Правительство Российской Федерации в 2022 году вправе принимать решения, предусматривающие особенности организации и осуществления видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в отношении которых применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, Закона N 248-ФЗ (в редакции Федеральных законов от 19.12.2022 N 519-ФЗ, от 25.12.2023 N 625-ФЗ пункт 1 статьи 18 Федерального закона от 08.03.2022 N 46-ФЗ стал предусматривать норму о том, что Правительство Российской Федерации вправе принимать такие решения в 2022, 2023 и 2024 гг.).

Исходя из данных положений Федерального закона Правительство Российской Федерации приняло Постановление от 10.03.2022 N 336 "Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля", которым в пункте 3 установило, что в 2022-2024 годах (с учетом последующих изменений) в рамках видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, порядок организации и осуществления которых регулируются Федеральным законом "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" и Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", внеплановые контрольные (надзорные) мероприятия, внеплановые проверки проводятся исключительно по указанным в пункте 3 основаниям.

С началом применения положений статьи 28.1 КоАП РФ в редакции Закона N 290-ФЗ (25.07.2022) должны учитываться особенности возбуждения дела об административных правонарушениях, введенные данным Законом.

При этом пункт 3 части 3 статьи 1 Закона N 248-ФЗ, предусматривающий норму о том, что для целей данного Закона к государственному контролю (надзору), муниципальному контролю не относятся производство и исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях, не может трактоваться как исключающий применение положений статьи 28.1 КоАП РФ о возбуждении дела об административном правонарушении, изложенных в новой редакции.

В данном случае идет речь именно о возбуждении дела об административном правонарушении в соответствии с приведенными положениями КоАП РФ.

Как следует из судебных актов, оспариваемое определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении принято 14.07.2023, то есть после 25.07.2022.

При этом, как следует из судебных актов, под основания и случаи, предусмотренные в качестве исключений в статье 28.1 КоАП РФ и пункте 3 Постановления N 336, рассматриваемые по делу отношения с участием Чурилова С.Е. и АО "Почта России" не подпадают.

В частности, согласно пункту 2 части 3.5 статьи 28.1 КоАП РФ без проведения контрольных (надзорных) мероприятий во взаимодействии с контролируемым лицом орган, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, может возбудить дело об административном правонарушении предусмотренном частью 4 статьи 14.1 в части грубого нарушения лицензионных требований, выразившегося в необеспечении оператором связи требований к сетям и средствам связи для проведения оперативно-разыскных мероприятий) КоАП РФ, в случае, предусмотренном пунктом 2 части 1 настоящей статьи.

При этом пунктом 2 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ к поводами к возбуждению дела об административном правонарушении отнесены поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.

Тем самым, исключение, предусмотренное пунктом 2 части 3.5 статьи 28.1 КоАП РФ, в рассматриваемое случае (возбуждение дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ по обращению гражданина) не применимо.

Как указано в Апелляционном определении Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 24.11.2022 N АПЛ22-503 с учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 14.07.2022 N 290-ФЗ в статью 28.1 КоАП РФ, анализ приведенных законоположений позволяет прийти к выводу о том, что дело об административном правонарушении, выражающемся в несоблюдении обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля, не может быть возбуждено без проведения контрольного (надзорного) мероприятия, проверки и оформления акта по результатам такого мероприятия во взаимодействии с контролируемым лицом.

Отмечено, что в случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении при наличии материалов, сообщений, заявлений, указанных в пунктах 2 и 3 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ должностным лицом, рассмотревшим указанные материалы, сообщения, заявления, выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении (часть 5 названной статьи).

Таким образом, оснований для вывода о необоснованности, несоответствия закону оспариваемого определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении у судов не имелось.

Указывая на истечение сроков давности привлечения к административной ответственности, суды также упустили, что в данном случае идет речь о признании незаконным и отмене определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

При этом, как следует из судебных актов, срок давности привлечения к административной ответственности истек в период рассмотрения дела судом первой инстанции, а не при вынесении оспариваемого определения, в связи с чем истечение такого срока не могло рассматриваться судом первой инстанции в качестве основания для отказа в удовлетворении заявления Чурилова С. Е.

Как указано в пункте 19.2 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", в случае принятия арбитражным судом решения об отмене постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении или определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении материалы дела о соответствующем административном правонарушении направляются административному органу, постановление (определение) которого было отменено, для рассмотрения.

Поэтому истечение срока давности привлечения к административном ответственности может и должно быть проверено и учтено административным органом при повторном рассмотрении заявления о возбуждении дела об административном правонарушении в случае признания незаконным и отмене судом ранее принятого определения административного органа об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении с учетом его содержания, обстоятельств по иным основаниям.

Таким образом, суды неправильно применили нормы материального права при разрешении спора.

Вместе с тем результат рассмотрения дела является верным: заявление Чурилова С.Е. о признании незаконным и отмене определения управления от 14.07.2023 N ОО-77/18/3308 об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении не подлежало удовлетворению.

То обстоятельство, что заявление не подлежало удовлетворению в силу иного обоснования - соответствия закону оспариваемого определения (а не истечения срока давности привлечения к административной ответственности) - не повлияло на исход дела.

Согласно части 3 статьи 288.2 АПК РФ основаниями для пересмотра в порядке кассационного производства указанных в части 1 настоящей статьи решений и постановлений являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела (и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов).

В связи с этим, принимая во внимание положения части 3 статьи 288.2 АПК РФ, обжалуемые судебные акты отмене не подлежат.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 285-287, 288.2, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 13.10.2023 и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 25.12.2023 по делу N А40-165927/2023 оставить без изменения, кассационную жалобу без удовлетворения.

Судья

Е.Е. Шевченко