Определение Конституционного Суда РФ от 8 декабря 2011 г. N 1624-О-О "По жалобе граждан Андреевой Татьяны Алексеевны, Морозова Филиппа Владиславовича и других на нарушение их конституционных прав пунктом 1 статьи 1 Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

заслушав заключение судьи C.Д. Князева, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение коллективной жалобы граждан Т.А. Андреевой, Ф.В. Морозова и других, установил:

1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации граждане Т.А. Андреева, Ф.В. Морозов, Д.Н. Сухих и Д.В. Юрченко оспаривают конституционность пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", согласно которому для целей данного Федерального закона под информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления понимается информация (в том числе документированная), созданная в пределах своих полномочий государственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления, либо поступившая в указанные органы и организации; к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относятся также законы и иные нормативные правовые акты, а к информации о деятельности органов местного самоуправления - муниципальные правовые акты, устанавливающие структуру, полномочия, порядок формирования и деятельности указанных органов и организаций, иная информация, касающаяся их деятельности.

Как следует из представленных материалов, Т.А. Андреева и Д.В. Юрченко - преподаватели Санкт-Петербургского государственного политехнического университета направили в Управление государственного пожарного надзора Главного управления МЧС России по Санкт-Петербургу запрос о предоставлении им копии акта проверки соблюдения этим вузом требований пожарной безопасности, а также копий заключений по результатам проведенных по их заявлению служебных проверок в отношении сотрудников двух районных отделов названного Управления. Главный государственный инспектор Управления в предоставлении запрашиваемых материалов отказал. Октябрьский районный суд города Санкт-Петербурга, куда Т.А. Андреева и Д.В. Юрченко обратились за защитой своего права на получение информации, не нашел оснований для удовлетворения их требования о признании незаконными решений и действий должностных лиц органов государственного пожарного надзора (решение от 18 ноября 2010 года), с чем согласился и суд кассационной инстанции (определение судебной коллегии по гражданским делам Санкт-Петербургского городского суда от 27 января 2011 года).

Решением Куйбышевского районного суда города Санкт-Петербурга от 6 сентября 2010 года, оставленным без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Санкт-Петербургского городского суда от 14 декабря 2010 года, Ф.В. Морозову было отказано в удовлетворении заявления о признании незаконными действий должностных лиц Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по городу Санкт-Петербургу, выразившихся в отказе предоставить информацию о количестве транспортных средств, находящихся на балансе Управления, о количестве денежных средств, потраченных на ремонтные работы в доме, где размещается Управление и в котором проживает заявитель, на установку ограждений во дворе этого дома, а также о сроках и исполнителях указанных работ. Судья Санкт-Петербургского городского суда определением от 23 июня 2011 года отказал Ф.В. Морозову в передаче надзорной жалобы на эти судебные постановления для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции.

Верховный Суд Российской Федерации решением от 23 ноября 2009 года, оставленным без изменения определением Кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 2 февраля 2010 года, отказал в удовлетворении заявления Д.Н. Сухих о признании недействующими пунктов 23 и 24 Правил ведения Единого государственного реестра юридических лиц и предоставления содержащихся в нем сведений (утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2002 года N 438) и пунктов 31 и 32 Правил ведения Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей и предоставления содержащихся в нем сведений (утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 16 октября 2003 года N 630), предусматривающих взимание платы за предоставление сведений, содержащихся в данных реестрах. В передаче надзорной жалобы на эти судебные постановления для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции Д.Н. Сухих также было отказано.

Во всех указанных случаях суды мотивировали свои решения, в частности, тем, что информация, за судебной защитой права на беспрепятственный доступ к которой обращались заявители, в силу пункта 1 статьи 1 Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" не относится к информации о деятельности государственных органов.

По мнению заявителей, пункт 1 статьи 1 Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" не соответствует статьям 2, 17 (часть 1), 18, 19 (часть 1), 29 (часть 4) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, так как по смыслу, придаваемому правоприменительной практикой, он позволяет государственным органам отказывать гражданам в предоставлении информации, ссылаясь на то, что такая информация непосредственно не касается данных органов (не раскрывает структуру, полномочия, порядок формирования и иные аспекты их функционирования; относится к конкретным лицам и имеет индивидуальный характер; связана непосредственно не с осуществлением государственных полномочий, а с хозяйственной деятельностью).

2. Согласно Конституции Российской Федерации каждый имеет право искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом; признание, соблюдение и защита данного права является обязанностью Российской Федерации как демократического правового государства (статья 1, часть 1; статья 2; статья 29, часть 4).

Этим положениям корреспондируют требования Международного пакта о гражданских и политических правах (статья 19) и Конвенции о защите прав человека и основных свобод (статья 10), которыми признается право каждого на свободу выражения мнений, включающее в себя свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны органов публичной власти и независимо от государственных границ, а также устанавливается, что его осуществление может быть сопряжено с определенными формальностями, условиями, ограничениями и санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

Соответственно, на федерального законодателя в силу предписаний, содержащихся в статьях 15 (часть 4), 17, 18, 19 (часть 1), 24 (часть 2), 29 (часть 4), 55 (часть 3), 71 (пункт "в") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации, возлагается обязанность определения порядка и условий реализации права на информацию. При этом, устанавливая правовой режим пользования указанным правом, законодатель должен исходить из того, что любые его ограничения допустимы лишь постольку, поскольку они являются необходимыми и соразмерными конституционно признаваемым целям, не посягают на само существо этого права и не приводят к утрате его реального содержания, закрепляются при помощи формально определенных, точных, четких и ясных предписаний, не допускающих расширительного толкования установленных ограничений и, следовательно, произвольного их применения (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2003 года N 15-П, от 26 декабря 2005 года N 14-П, от 16 июня 2006 года N 7-П, от 19 апреля 2010 года N 8-П, от 31 марта 2011 года N 3-П, от 30 июня 2011 года N 14-П и др.).

2.1. В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" к числу принципов, на которых основывается правовое регулирование отношений в сфере информации, информационных технологий и защиты информации, относятся свобода поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом, установление ограничений доступа к информации только федеральным законом, открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами; достоверность информации и своевременность ее предоставления, а также неприкосновенность частной жизни и недопустимость сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия (пункты 1, 2, 3, 6 и 7 статьи 3).

Статья 8 данного Федерального закона предусматривает, что граждане (физические лица) и организации (юридические лица) вправе осуществлять поиск и получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований, установленных федеральными законами (часть 1); им не может быть ограничен доступ к нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающим правовое положение организаций и полномочия государственных органов и органов местного самоуправления, а также к информации - за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну, - о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (часть 4); при этом лицо, желающее получить доступ к такой информации, не обязано обосновывать необходимость ее получения (часть 5).

2.2. Предметом регулирования Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" являются отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей информацией (граждан, организаций, общественных объединений) к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (часть 1 статьи 2). В нем закрепляются основные принципы и способы обеспечения доступа к информации о деятельности данных органов (статьи 4 и 6), устанавливаются форма и способы предоставления такой информации, права пользователей и ответственность должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих за нарушение права на доступ к ней (статьи 7, 8 и 25).

Согласно Федеральному закону "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" доступ пользователей к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления обеспечивается посредством ее обнародования (опубликования) в средствах массовой информации (статья 12), размещения в сети Интернет (статьи 13 и 14), присутствия граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц) и общественных объединений, на заседаниях, проводимых коллегиальными государственными органами и коллегиальными органами местного самоуправления (статья 15), размещения такой информации в помещениях, занимаемых этими органами, и иных отведенных для этих целей местах (статья 16), предоставления возможности ознакомления с ней в соответствующих государственных и муниципальных учреждениях, а также через библиотечные и архивные фонды (статья 17), обращения с запросом в государственные органы и органы местного самоуправления (статья 18), другими способами, предусмотренными законами и (или) иными нормативными правовыми актами, а в отношении доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления - также муниципальными правовыми актами (пункт 7 статьи 6).

При этом в соответствии со статьей 20 данного Федерального закона информация не предоставляется только в случаях, если: содержание запроса не позволяет установить запрашиваемую информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; в запросе не указан почтовый адрес, адрес электронной почты или номер факса для направления ответа на запрос либо номер телефона, по которому можно связаться с направившим запрос пользователем информацией; запрашиваемая информация не относится к деятельности государственного органа или органа местного самоуправления, в которые поступил запрос; запрашиваемая информация относится к информации ограниченного доступа; запрашиваемая информация ранее предоставлялась пользователю информацией; в запросе ставится вопрос о правовой оценке актов, принятых государственным органом, органом местного самоуправления, проведении анализа деятельности государственного органа, его территориальных органов, органа местного самоуправления либо подведомственных организаций или проведении иной аналитической работы, непосредственно не связанной с защитой прав направившего запрос пользователя информацией; кроме того, запрашиваемая информация может не предоставляться, если она опубликована в средстве массовой информации или размещена в сети Интернет.

Такое законодательное регулирование направлено на создание условий (гарантий), обеспечивающих максимальную информационную открытость государственных органов и органов местного самоуправления для граждан и иных субъектов гражданского общества, и согласуется с принятой Советом Европы 27 ноября 2008 года Конвенцией о доступе к официальным документам (преамбула, статья 3), в которой подчеркивается особое значение прозрачности деятельности государственных органов в плюралистическом и демократическом обществе и которая вместе с тем не исключает ограничений права на доступ к официальным документам при условии, что эти ограничения четко установлены законом, являются необходимыми и соразмерными целям защиты общепризнанных в демократическом обществе ценностей.

2.3. Оспариваемый в жалобе пункт 1 статьи 1 Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", в котором дается легальное определение информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, - во взаимосвязи как с иными положениями данного Федерального закона, так и с положениями других федеральных законов - не содержит неопределенности и не препятствует доступу граждан к любой информации о деятельности государственных органов, за исключением информации, отнесенной федеральным законом к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну, а также сведений, которые могут быть отнесены к информации ограниченного доступа в порядке и объеме, установленном федеральным законом, и, соответственно, сам по себе не может рассматриваться как нарушающий конституционные права и свободы заявителей.

Проверка же законности и обоснованности решений судов общей юрисдикции, в том числе в части выбора подлежащих применению правовых норм, к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, как она определена в статье 125 Конституции Российской Федерации и статье 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", не относится.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. Признать жалобу граждан Андреевой Татьяны Алексеевны, Морозова Филиппа Владиславовича и других не подлежащей дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку для разрешения поставленного заявителями вопроса не требуется вынесение предусмотренного статьей 71 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" итогового решения в виде постановления.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

В.Д. Зорькин