Раздел II. Состояние законодательства г. Москвы и проблемы законодательного регулирования

Раздел II. Состояние законодательства города Москвы и проблемы законодательного регулирования

1. Законодательное обеспечение реформирования системы государственного управления и финансов

1.1. Законодательное обеспечение реформирования системы государственного управления

Принятие Советом Федерации постановления от 27 декабря 2011 года N 560-СФ "Об утверждении изменения границы между субъектами Российской Федерации городом федерального значения Москвой и Московской областью" и присоединение новых территорий к Москве потребовали внесения ряда изменений в московские законы.

Москва в отличие от других регионов России имеет значительные особенности в организации местного самоуправления, наличие которых обусловлено положениями статьи 79 Федерального закона N 131-ФЗ. Кроме того, в городе Москвы существует два уровня территориальных органов исполнительной власти - префектуры административных округов и управы районов города Москвы. Территории районов города Москвы в настоящее время совпадают с территориями муниципальных образований - муниципальных округов в городе Москве. Территории поселений города Москвы (присоединенные территории) совпадают с территориями таких муниципальных образований, как городские округа и поселения в городе Москве.

Соответственно, сложилась своя система взаимодействия государственной власти и местного самоуправления, которому на протяжении ряда лет передавались определенные государственные полномочия, на выполнение которых выделялись государственные средства.

В соответствии с частями 4 и 5 статьи 1 Закона N 36 при включении муниципального образования в состав внутригородской территории города Москвы в результате изменения границ города Москвы органы местного самоуправления присоединенного муниципального образования сохраняют свои полномочия до истечения срока, на который они были сформированы, служебные контракты муниципальных служащих сохраняют свою силу.

В апреле 2012 года Московская городская Дума приняла первый пакет законов, призванных обеспечить правовое регулирование на присоединяемых к Москве территориях:

"О внесении поправок в статьи 15, 16, 17 и 54 Устава города Москвы";

"О внесении изменений в Закон города Москвы от 6 ноября 2002 года N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве";

"О внесении изменений в Закон города Москвы от 5 июля 1995 года N 13-47 "О территориальном делении города Москвы";

"О внесении изменений в Закон города Москвы от 15 октября 2003 года N 59 "О наименованиях и границах внутригородских муниципальных образований в городе Москве".

Основная цель этих законов - интеграция новых территорий, модернизация законов города Москвы с целью учета их особенностей. В частности, для учета особенностей присоединенных муниципальных образований были введены три типа внутригородских муниципальных образований, отличающихся по объему вопросов местного значения.

Первый тип - муниципальные округа. Это те 125 внутригородских муниципальных образований, которые уже существовали в Москве на момент расширения ее границ. Соответственно, их статус и объем полномочий остаются неизменными.

Второй тип - городские округа: города Троицк и Щербинка. На момент присоединения они также назывались городскими округами.

Третий тип - поселения. Это 19 городских и сельских поселений, которые вошли в состав города Москвы.

Вопросы местного значения городских округов и поселений практически идентичны тем, которые определены Федеральным законом N 131-ФЗ для городских округов, городских и сельских поселений. Так, на момент введения новых типов внутригородских муниципальных образований в апреле 2012 года за городскими округами было закреплено 42 вопроса местного значения, за поселениями - 37.

Отличия от Федерального закона N 131-ФЗ, которые есть на сегодняшний день, обусловлены двумя основными причинами.

Во-первых, согласно требованиям федеральных законов отдельные вопросы, отнесенные в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ к вопросам местного значения на территориях городов федерального значения, могут решаться только органами государственной власти. Например, местные налоги на территории города Москвы должны устанавливаться только законом города Москвы и быть едиными для всей территории.

Во-вторых, не все вопросы, которые в Федеральном законе N 131-ФЗ были закреплены как вопросы местного значения городских и сельских поселений, непосредственно решались органами местного самоуправления городских, сельских поселений на территории Московской области. Отдельная их часть была делегирована органам местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. Поэтому, в целях сохранения существовавшего на момент присоединения объема решаемых задач, делегированные полномочия за поселениями не закрепляются.

Одна из проблем, решенная указанным пакетом документов, - единообразие наименований органов местного самоуправления и их должностных лиц, поскольку в Москве и Московской области они различны. Теперь структуру органов местного самоуправления составят глава муниципального округа, глава городского округа и глава поселения, Совет депутатов и администрация. Данные наименования более соответствуют федеральному законодательству и сложившейся в стране правоприменительной практике.

В законодательстве города Москвы и Московской области, регулирующем вопросы муниципальной службы, есть ряд расхождений, отражающих специфику данных субъектов РФ. В частности, это касается реестра должностей муниципальной службы, системы классных чинов муниципальных служащих, системы оплаты их труда, отпусков, дополнительных гарантий и пенсионного обеспечения муниципальных служащих.

Также имеются различия в гарантиях осуществления полномочий депутатов представительных органов, глав муниципальных образований в городе Москве и Московской области. Кроме того, в присоединяемых городских округах и поселениях есть муниципальные должности, не предусмотренные законами города Москвы, статус которых в связи с этим не регулируется Законом города Москвы от 25 ноября 2009 года N 9 "О гарантиях осуществления полномочий лиц, замещающих муниципальные должности в городе Москве" (далее - Закон N 9) или другими правовыми актами города Москвы.

Законом N 24 до 1 января 2014 года сохранен установленный муниципальными правовыми актами, законами и иными правовыми актами Московской области правовой статус муниципальных служащих городских округов и поселений в части должностей муниципальной службы, классных чинов муниципальных служащих, состава денежного содержания, размера и порядка оплаты труда муниципальных служащих, ежегодных дополнительных оплачиваемых отпусков, дополнительных гарантий и пенсии за выслугу лет. Таким образом, до 2014 года установлен фактический переходный период, в течение которого за муниципальными служащими сохранятся привычные гарантии. За исключением указанных особенностей, правовой статус муниципальных служащих городских округов и поселений будет регулироваться Законом города Москвы от 22 октября 2008 года N 50 "О муниципальной службе в городе Москве".

Для лиц, замещающих муниципальные должности, до 1 января 2014 года сохраняются социальные гарантии (в том числе гарантии материально-технического обеспечения, оплаты труда, иные гарантии и компенсации), установленные муниципальными правовыми актами, законами и иными правовыми актами Московской области. Помимо указанных особенностей, гарантии осуществления полномочий депутатов, глав муниципальных образований будут регулироваться Законом N 9.

В связи с появлением новых типов муниципальных образований в городе Москве изменен порядок правового регулирования передаваемых органам местного самоуправления государственных полномочий.

Внесены изменения в Закон города Москвы от 14 июля 2004 года N 50 "О порядке наделения органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы (государственными полномочиями)" (далее - Закон N 50), которыми установлено, что отдельными государственными полномочиями могут наделяться органы местного самоуправления не только всех муниципальных образований одновременно, но также одного или нескольких муниципальных образований.

В соответствии с частью 1 статьи 20 Федерального закона N 131-ФЗ по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий органы исполнительной власти субъектов РФ в случаях, установленных законами субъектов РФ, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.

Органы местного самоуправления при реализации отдельных полномочий города Москвы будут руководствоваться не только законами, но и иными правовыми актами города Москвы.

Частью 2 статьи 8 Закона N 50 предусмотрено, что правовым актом органа местного самоуправления может устанавливаться порядок реализации переданных полномочий.

Органы местного самоуправления в соответствии с частью 2 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ могут принимать муниципальные правовые акты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими законами субъектов РФ. Таким образом, принятие указанных актов необходимо в случаях, установленных законами города Москвы. Устанавливается право, а не обязанность органов местного самоуправления принимать муниципальные правовые акты по названным вопросам.

Порядок отзыва переданных государственных полномочий изменяется в связи с тем, что полномочия могут передаваться не только всем, но и одному или нескольким муниципальным образованиям. В законе города Москвы об отзыве полномочий указываются муниципальные образования, у органов местного самоуправления которых отзываются переданные полномочия.

Думой был принят ряд изменений в законы города Москвы, которые закрепляют отдельные полномочия за органами местного самоуправления.

Например, в соответствии с Законом города Москвы от 27 июня 2012 года N 27 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 8 октября 1997 года N 40-70 "О наименовании территориальных единиц, улиц и станций метрополитена города Москвы" к компетенции органов местного самоуправления городских округов и поселений отнесено, в частности, присвоение наименований улицам, расположенным на территориях городских округов и поселений. Однако при этом устанавливается обязательное условие - предварительное согласование данного вопроса в специально уполномоченном органе исполнительной власти города Москвы*(6).

В 2012 году органы местного самоуправления муниципальных округов были наделены рядом отдельных полномочий города Москвы*(7). В частности, были переданы полномочия в сферах, которые в наибольшей степени затрагивают интересы населения по месту жительства: благоустройство, эксплуатация и содержание жилищного фонда, размещение объектов капитального строительства и некапитальных объектов.

Кроме того, в целях расширения возможностей органов местного самоуправления в сфере принятия управленческих решений им делегированы полномочия по выражению недоверия главе управы района, заслушиванию отчета главы управы района о результатах деятельности управы района, заслушиванию руководителей инженерных служб района, руководителей многофункционального центра предоставления государственных услуг, главных врачей поликлиник.

Большая часть этих функций передана советам депутатов - органам, представляющим интересы и выражающим мнение населения соответствующей территории.

В связи с тем, что Федеральным законом от 2 мая 2012 года N 40-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" введены процедуры выборов и отзыва высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), были внесены изменения в Устав города Москвы и Избирательный кодекс города Москвы.

Перечень полномочий Думы дополнен полномочиями по назначению выборов Мэра Москвы и голосованию по отзыву Мэра Москвы. Ранее Дума принимала решение о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями Мэра Москвы.

В статью 40 Устава города Москвы включена следующая норма: "Мэр Москвы избирается сроком на пять лет жителями города Москвы на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании".

Порядок выборов Мэра Москвы установлен Избирательным кодексом города Москвы.

В Уставе города Москвы установлен перечень оснований досрочного прекращения полномочий Мэра Москвы, куда включен отзыв Мэра Москвы избирателями, зарегистрированными на территории города Москвы.

В соответствии с изменениями в Избирательном кодексе города Москвы установлено, что кандидаты на должность Мэра Москвы будут выдвигаться как политическими партиями или их региональными отделениями в соответствии с Федеральным законом от 11 июля 2001 года N 95-ФЗ "О политических партиях" (далее - Федеральный закон N 95-ФЗ), так и в порядке самовыдвижения.

При этом выдвижение должны поддержать 6% от общего числа депутатов представительных органов местного самоуправления и 6% от числа избранных на выборах и действующих на день принятия указанного решения глав муниципальных образований. Выдвижение должно быть поддержано не менее чем в 3/4 муниципальных образований города Москвы.

В соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 67-ФЗ) внесены дополнительные ограничения к кандидатам на должность Мэра Москвы. Так, кандидатом на должность Мэра Москвы не может быть:

гражданин Российской Федерации, замещавший должность Мэра Москвы и отрешенный от этой должности Президентом РФ, в течение двух лет, исчисляемых со дня вступления в силу указа Президента РФ об отрешении его от должности и до дня назначения выборов Мэра Москвы;

гражданин Российской Федерации, замещавший должность Мэра Москвы и досрочно прекративший полномочия в связи с отставкой по собственному желанию или в связи с выражением ему недоверия Думой, - на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами.

Остальные требования к кандидатам на должность Мэра Москвы остались прежними.

Установлен порядок проверки достоверности подписей в листах поддержки кандидата на должность Мэра Москвы, причем утверждена повсеместная проверка листов поддержки. Определен ограниченный перечень оснований признания недостоверности листов поддержки, установлены полномочия избирательной комиссии и кандидатов при проведении процедуры проверки листов поддержки.

Избирательным кодексом города Москвы снижен проходной барьер (с 7% до 5%) для избирательных объединений на выборах депутатов Думы, уточнены перечень представляемых в избирательную комиссию документов по выдвижению избирательным объединением городского списка кандидатов, списка кандидатов по одномандатным избирательным округам и основания для отказа в заверении указанных списков.

В соответствии с Федеральным законом N 67-ФЗ регистрация кандидатов, городских (муниципальных) списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями, будет осуществляться без сбора подписей избирателей.

Также снижено количество подписей избирателей, необходимое для регистрации кандидатов-самовыдвиженцев, с 1% до 0,5%.

Законом города Москвы от 27 июня 2012 года N 33 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 6 июля 2005 года N 38 "Избирательный кодекс города Москвы" предложена новая редакция статьи 33 Избирательного кодекса города Москвы. В ней предусматриваются единообразный подход к заверению списков кандидатов по одномандатным избирательным округам при проведении выборов, унификация соответствующих процедур. Установлены единые основания для отказа в заверении списков кандидатов по одномандатным избирательным округам: отсутствие, неполный набор предусмотренных законом документов, а также несоблюдение требований к выдвижению кандидатов, предусмотренных федеральными законами N 95-ФЗ и N 67-ФЗ.

Порядок формирования и полномочия избирательных комиссий города Москвы и содержание протокола об итогах голосования участковой комиссии приведены в соответствие с федеральным законодательством.

Установлены размеры предельных сумм всех расходов из средств избирательного фонда:

кандидата на должность Мэра Москвы - 200 млн. рублей, при повторном голосовании указанная сумма может увеличиваться не более чем на 10%;

кандидата в депутаты Думы, баллотирующегося по одномандатному избирательному округу, - 20 млн. рублей.

В Избирательном кодексе города Москвы реализованы положения Послания Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 года и Федерального закона N 67-ФЗ, касающиеся принятия необходимых мер для предотвращения незаконных действий с открепительными удостоверениями при проведении выборов и референдумов. Закреплены единые требования к изготовлению, выдаче и использованию открепительных удостоверений на выборах всех уровней, на которых допускается голосование по открепительным удостоверениям. Формы открепительных удостоверений устанавливаются Федеральным законом N 67-ФЗ, им же определяется порядок выдачи открепительных удостоверений и действий в случае утраты бланка открепительного удостоверения.

В частности установлено, что открепительные удостоверения являются документами строгой отчетности и имеют единую нумерацию на всей территории проведения выборов.

Открепительное удостоверение выдается по письменному заявлению избирателя, участника референдума с указанием причины, по которой ему требуется открепительное удостоверение. Открепительное удостоверение выдается под роспись лично избирателю, участнику референдума либо его представителю на основании доверенности.

По предъявлении открепительного удостоверения в день голосования избиратель дополнительно включается в список избирателей на том избирательном участке, на котором он будет находиться в день голосования. В графе "Особые отметки" соответствующего списка делается отметка о голосовании по открепительному удостоверению с указанием его номера.

Уточнены содержание протоколов избирательных комиссий об итогах голосования и порядок подсчета голосов избирателей, а также сроки хранения открепительных удостоверений.

1.2. О состоянии законодательства города Москвы в бюджетно-финансовой сфере

В 2011 году город Москва стал одним из первых субъектов РФ, осуществивших переход на программно-целевой метод формирования и контроля исполнения бюджета. Начиная с 2012 года в городе действуют 16 государственных целевых программ, носящих комплексный межведомственный характер. Срок действия этих программ пять лет, что в сочетании с трехлетним бюджетом города Москвы обеспечивает наличие четких и ясно обозначенных целей, возможность своевременной корректировки.

В Москве уже к началу 2012 года была подготовлена нормативная и методологическая база. Внесены изменения в Закон города Москвы от 10 сентября 2008 года N 39 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве" (далее - Закон N 39), который дополнен понятием "государственные программы города Москвы". Финансовое обеспечение государственных программ формируется в составе расходов бюджета города Москвы. В целях совершенствования программно-целевого планирования в городе Москве на Правительство Москвы были возложены дополнительные полномочия по разработке, утверждению, реализации и оценке эффективности государственных программ - документов, определяющих цели, задачи, результаты, основные направления и инструменты государственной политики в той или иной сфере социально-экономического развития города на среднесрочный период. Также такие программы могут быть направлены на обеспечение реализации в установленные сроки крупномасштабных мероприятий городского или межрегионального значения.

В рамках БК РФ была уточнена и актуализирована бюджетная классификация.

Работа по совершенствованию бюджетного законодательства города Москвы проводилась и в 2012 году. Закон города Москвы от 23 мая 2012 года N 20 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 10 сентября 2008 года N 39 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве" привел бюджетное законодательство города в соответствие с федеральным. Основанием для его принятия стала реализация принятых на федеральном уровне решений по дополнению БК РФ статьей 179.4 "Дорожные фонды". Действие статьи 12.1 "Дорожный фонд города Москвы" Закона N 39 теперь будет распространяться не только на автомобильные дороги общего пользования, но и на капитальный ремонт и ремонт дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов населенных пунктов.

В связи с расширением направлений расходования средств дорожного фонда целесообразно предусмотреть разработку и утверждение порядка планирования, расходования и учета средств бюджета города Москвы на реализацию мероприятий по капитальному ремонту и ремонту дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов. Финансирование указанных мероприятий осуществлялось за счет средств бюджета города Москвы по подразделам 0409 "Дорожное хозяйство (дорожные фонды)" и 0503 "Благоустройство". Необходимо четко определить объекты городской инфраструктуры, финансирование ремонта которых осуществляется по каждому из указанных подразделов бюджетной классификации, и внести изменения в финансирование соответствующих государственных программ.

Кроме того, в связи с изменением границы между субъектами Российской Федерации городом Москвой и Московской областью*(8) потребовалось введение ряда положений в Закон N 39, которые вступили в силу с 1 июля 2012 года. Так, в связи с уточнением понятия "внутригородское муниципальное образование" бюджеты внутригородских муниципальных образований стали включать в себя бюджеты муниципальных округов, бюджеты городских округов и бюджеты поселений.

Также конкретизированы цели и условия предоставления субсидий бюджетам муниципальных образований из бюджета города. В частности предусмотрено, что субсидии бюджетам муниципальных образований из бюджета города предоставляются на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований по реализации ими отдельных расходных обязательств.

В связи с необходимостью обеспечения сбалансированности бюджетов внутригородских муниципальных образований изменены отдельные положения Закона N 39 в части рассмотрения и принятия проекта закона города Москвы о бюджете во втором и третьем чтениях. Так, нормативы обеспечения расходных обязательств для определения минимальных расходов бюджетов муниципальных образований отнесены к предмету рассмотрения проекта бюджета города Москвы во втором чтении, в то время как в предыдущей редакции закона нормативы обеспечения расходных обязательств являлись предметом рассмотрения законопроекта в третьем чтении.

Учитывая, что предметом рассмотрения проекта закона во втором чтении является общий объем доходов бюджета города и источников финансирования дефицита бюджета города, общая сумма расходов бюджета города теперь утверждается во втором чтении. В то же время распределение общего объема расходов бюджета города, утвержденного во втором чтении, по государственным программам города Москвы, расходам бюджета города, не включенным в состав государственных программ города Москвы, и установление общего объема условно утверждаемых расходов бюджета города на плановый период стали предметом рассмотрения законопроекта в третьем чтении.

С учетом внесенных изменений в бюджетное законодательство проходил процесс рассмотрения и принятия Закона города Москвы от 21 ноября 2012 года N 59 "О бюджете города Москвы на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов". Исполнение принятого на 2013 год и плановый период достаточно напряженного бюджета города Москвы требует осуществления взвешенной финансовой политики. Принятые в федеральном налоговом законодательстве изменения ведут к сокращению платежей налога на прибыль, также сохраняются риски снижения доходов из-за нестабильности мировой экономической ситуации и колебания цен на энергоресурсы.

Формирование доходной части бюджета города Москвы на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов осуществлялось в условиях действующего в 2012 году налогового законодательства с учетом уточненных в бюджете города Москвы на 2012 год показателей доходов и утвержденных БК РФ и Федеральным законом от 30 ноября 2011 года N 371-ФЗ "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" нормативов отчислений от федеральных регулирующих налогов и нормативов распределения акцизов на алкогольную продукцию и нефтепродукты, производимые на территории Российской Федерации, поступающих в бюджеты субъектов РФ.

Доходы бюджета города Москвы на 2013 год прогнозируются в общем объеме 1495 млрд. рублей, или с ростом 8,0% к объему доходов, учтенных в уточненном бюджете города Москвы на 2012 год.

Прогноз доходов на 2014 год составляет 1582 млрд. рублей с ростом 5,8%, на 2015 год - 1668 млрд. рублей с ростом 5,5% к 2014 году.

Как и в предыдущие годы, основная доля доходов приходится на налоговые поступления (2013 год - 92,2%, 2014 год - 92,6%, 2015 год - 93,2%), объем которых на 2013 год прогнозируется на уровне 1378430,1 млн. рублей, на 2014 и 2015 годы - 1464869,5 млн. рублей и 1555085,4 млн. рублей соответственно. При этом наибольший удельный вес имеют федеральные налоги: налог на прибыль организаций (2013 год - 38,0%, 2014 год - 36,5%, 2015 год - 35,5%), налог на доходы физических лиц (2013 год - 39,6%, 2014 год - 41,1%, 2015 год - 42,6%) и региональный налог - налог на имущество организаций (2013 год - 6,3%, 2014 год - 6,4%, 2015 год - 6,6%).

Следует отметить, что в структуре налоговых доходов бюджета доля налога на прибыль от предприятий нефтяной и газовой отрасли в 2013 году составит всего 8,2%, тогда как в "докризисный" 2008 год она составила 17,6%. В основном такое снижение налога на прибыль обусловлено введением в действие Федерального закона от 16 ноября 2011 года N 321-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с созданием консолидированной группы налогоплательщиков", предоставившего налогоплательщикам право добровольного создания консолидированных групп в целях суммирования прибылей и убытков и определения индивидуальной налогооблагаемой базы с учетом совокупного финансового результата для каждого участника консолидированной группы.

Для решения проблемы повышения доходного потенциала налоговой системы в 2012 году были внесены изменения в налоговое законодательство города Москвы, направленные как на увеличение налоговых поступлений в бюджет города Москвы, так и на совершенствование налогового администрирования. Закон N 55 принят в соответствии с главой 28 части второй НК РФ и направлен на увеличение поступлений в бюджет города Москвы, выравнивание системы ставок транспортного налога в отношении легковых автомобилей, которые не повышались в течение четырех лет. В целях недопущения уклонения от уплаты налога на машины повышенной мощности, когда налогоплательщики регистрируют сверхмощные транспортные средства на граждан льготных категорий, установлен верхний предел мощности транспортных средств (200 л.с.), на которые распространяются ранее установленные для определенных категорий граждан льготы по уплате налога (кроме многодетных семей). Предполагается, что Закон N 55 обеспечит увеличение доходной части бюджета города Москвы примерно на 2,5 млрд. рублей.

На мобилизацию дополнительных доходов в бюджет города направлен и Закон города Москвы от 14 ноября 2012 года N 56 "О внесении изменения в статью 1 Закона города Москвы от 23 октября 2002 года N 47 "О ставках налога на имущество физических лиц" (далее - Закон N 56), который также преследует цель создать условия для постепенного перехода на уплату налога на основе кадастровой оценки недвижимости. Применение для расчета налога на имущество физических лиц инвентаризационной стоимости объектов недвижимости не позволяет в полной мере использовать фискальные возможности данного налога, так как инвентаризационная оценка не отражает реальных потребительских свойств объектов налогообложения и коммерческих факторов, влияющих на их цену, а скорее зависит от действующей методики расчета инвентаризационной стоимости имущества (оценка ГУП "МосгорБТИ"). Предполагается, что увеличение налоговых поступлений составит примерно 0,9 млрд. рублей.

Ставки транспортного налога и налога на имущество физических лиц повышены с 1 января 2013 года. Однако в соответствии с действующим законодательством эти налоги уплачиваются в году, следующем за истекшим налоговым периодом, и увеличение фактических поступлений в бюджет города Москвы произойдет только в 2014 году.

На совершенствование налогового администрирования направлен Закон N 53, принятый на основании Федерального закона от 25 июня 2012 года N 94-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации". В соответствии с Законом N 53 на территории города Москвы вводится патентная система налогообложения в отношении 65 видов предпринимательской деятельности*(9), а также устанавливается размер потенциально возможного к получению индивидуальным предпринимателем годового дохода по видам предпринимательской деятельности.

Уровень налоговой нагрузки на индивидуальных предпринимателей, применяющих патентную систему налогообложения, определен с учетом реальной доходности соответствующих видов предпринимательской деятельности. В то же время предполагается, что Закон N 53 позволит увеличить поступления в бюджет города от таких видов деятельности, как торговля, общественное питание, сдача в аренду объектов недвижимости, техническое обслуживание автотранспорта, автомобильные перевозки пассажиров и грузов. В соответствии с прогнозной оценкой налоговые поступления в 2013 году составят не менее 200 млн. рублей.

Изменение налогового законодательства города Москвы обусловлено также присоединением к городу новых территорий, вызвавшим активный законотворческий процесс по сопоставлению областного законодательства, действовавшего на присоединенных территориях, с московским. Для решения возникших коллизий крайне важной новеллой на федеральном уровне стало принятие Федерального закона от 29 июня 2012 года N 96-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", которым городу федерального значения Москве предоставлено право введения на период до двух лет системы налогообложения в виде единого налога на вмененный доход (ЕНВД) для отдельных видов деятельности на территориях, включенных в его состав в результате изменения границ между субъектами РФ, в том случае, если на день изменения границ указанная система налогообложения действовала на таких территориях на основании нормативных правовых актов представительных органов муниципальных районов, городских округов.

В целях обеспечения благоприятных условий для деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства на присоединенных к городу Москве территориях Законом города Москвы от 26 сентября 2012 года N 45 "О системе налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности" введен ЕНВД на данных территориях. Таким образом, условия применения ЕНВД, действовавшие на них до 1 июля 2012 года, полностью сохраняются до 2014 года.

В целях сохранения налоговых преференций, действующих на присоединяемых территориях, Закон города Москвы от 16 мая 2012 года N 16 "О внесении изменения в статью 1 Закона города Москвы от 7 октября 2009 года N 41 "Об установлении налоговой ставки для организаций и индивидуальных предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения, выбравших в качестве объекта налогообложения доходы, уменьшенные на величину расходов" устраняет появившийся вследствие присоединения земель сельскохозяйственного назначения пробел в законодательстве города Москвы, отнеся к числу "льготируемых" такие исконно сельскохозяйственные виды деятельности, как растениеводство, животноводство и т.п.

Анализ законодательства, действовавшего на присоединенных территориях до 1 июля 2012 года, выявил необходимость внесения в городское законодательство и ряда других изменений. Закон города Москвы от 16 мая 2012 года N 15 "О внесении изменений в статью 1 Закона города Москвы от 23 октября 2002 года N 47 "О ставках налога на имущество физических лиц" вводит в отдельных муниципальных образованиях на присоединенных территориях ставки налога на имущество физических лиц по отдельным диапазонам стоимости жилых помещений ниже, чем ставки, действующие в городе Москве, в целях недопущения увеличения налоговой нагрузки на граждан - собственников жилых помещений, находящихся на данных территориях. Предусматривается установление для указанных поселений ставок налога на имущество физических лиц на уровне ставок, применявшихся на территориях этих муниципальных образований до присоединения их к территории города Москвы, тем самым решается задача недопущения для "новых" москвичей нормативов, ухудшающих их положение. Для поселений, где ставки налога на имущество физических лиц установлены в размерах не меньших, чем ставки, действующие в городе Москве, применяются налоговые ставки, действующие в городе Москве, которые также для жителей ряда поселений снижают налоговую нагрузку.

Аналогичный подход применен и в отношении земельных участков, предоставленных для личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества и дачного строительства, при установлении ставки земельного налога. Закон города Москвы от 16 мая 2012 года N 17 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 24 ноября 2004 года N 74 "О земельном налоге" устанавливает ставку земельного налога на уровне минимальной из применяемых в отношении аналогичных земель на присоединяемых к городу Москве территориях - 0,025% от кадастровой стоимости земельных участков. В результате введения указанной нормы налоговая нагрузка на граждан - владельцев земельных участков, используемых для личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства и дачного хозяйства, снизится в 24 из 29 присоединенных к Москве поселений.

Принятые изменения позволяют сохранить стабильность условий налогообложения в отношении имущества физических лиц, находящегося на территориях, присоединяемых к городу Москве. Однако такой подход при налогообложении может действовать только в переходный период до 1 января 2014 года.

Наряду с необходимостью решения проблемы наполняемости доходной части бюджета не менее остро стоит и проблема оптимизации его расходных обязательств. Расходы в 2013 году запланированы в объеме 1695 млрд. рублей. В 2014 году ожидается рост расходов на 3,5% по сравнению с предыдущим годом, в 2015 году - на 6,1%.

В целях повышения эффективности бюджетных расходов последние распределены по 16 утвержденным государственным программам, что позволяет обеспечить оптимизацию расходных обязательств. Доля программных расходов в 2013-2015 годах составит более 90% от общего объема расходов.

Наибольший объем средств приходится на государственную программу развития транспортной системы. В 2013 году 367 млрд. рублей будет направлено на финансирование государственной программы города Москвы "Развитие транспортной системы на 2012-2016 гг."*(10). Еще одной важной статьей расходов станет финансирование Государственной программы "Социальная поддержка жителей города Москвы на 2012-2016 годы"*(11). На нее в 2013 году планируется выделить около 336 млрд. рублей. Еще 266,5 млрд. рублей будет направлено на финансирование столичного образования*(12). На строительство социальных объектов и муниципального жилья в Адресной инвестиционной программе на 2012-2014 гг.*(13) предусмотрено 108 млрд. рублей. В сфере здравоохранения ключевой задачей на 2013 год является повышение качества медицинской помощи. В рамках программы на развитие здравоохранения направляется около 200 млрд. рублей.

Бюджет города Москвы на 2013 год и плановый период традиционно сохраняет социальную направленность. В целом по трем социальным программам (образование, здравоохранение и социальная поддержка жителей города Москвы) расходы будут расти и составят в 2013 году 53,5% бюджетных средств, а в 2015 году уже 56,3%.

Следует отметить, что перевод деятельности органов исполнительной власти и государственных организаций мегаполиса в практически полностью программный формат является достаточно объемной и сложной реформой. Проведение этой работы в городе Москве осложняется в том числе из-за отсутствия в БК РФ комплексного правового регулирования статуса программно-целевых актов (порядка их разработки, утверждения и реализации). Также отсутствует механизм их внедрения в бюджетный процесс и отражения в бюджете. Соответствующие изменения в БК РФ в настоящее время находятся на рассмотрении в Государственной Думе.

Несмотря на то, что в городе Москве уже разработана и действует нормативная и методологическая база, соответствующая федеральным требованиям*(14), в организации подготовки городских государственных программ имеются существенные отступления от указанных требований, что было отмечено в выводах КСП Москвы по результатам экспертизы проектов государственных программ города Москвы*(15).

Объединение мер по достижению отдельных целей социально-экономического развития города в одной соответствующей программе обеспечивается не во всех случаях. Например, меры по формированию здорового образа жизни предусмотрены в составе пяти государственных программ города Москвы (здравоохранение, образование, спорт, культура, развитие индустрии отдыха и туризма). Финансирование выполнения мероприятий по обеспечению безопасности граждан помимо Государственной программы города Москвы "Безопасный город" на 2012-2016 годы*(16) предусмотрено еще в четырех государственных программах города Москвы. К сожалению, сохраняются проблемы несогласованности программно-плановых документов.

Формирование проектов государственных программ идет в значительной мере "снизу вверх", автономно, в отсутствие стратегии развития города Москвы и программы социально-экономического развития города или иного программного документа комплексного общегородского характера, в то время как федеральное законодательство и законодательство города Москвы*(17) требуют при разработке и утверждении государственных программ исходить из целей и индикаторов программы социально-экономического развития города.

1.3. Законодательное регулирование в сфере экономической политики, науки и промышленности

Одним из важных направлений развития города Москвы как крупнейшего мегаполиса страны является поддержание и развитие ее промышленного и научного потенциала, тем более что на территории города существует несколько крупных промышленных зон, вопрос о дальнейшем функционировании которых неоднократно становился темой обсуждения, в том числе в Думе. В частности, еще в мае 2004 года был принят Закон города Москвы N 35 "Об особенностях использования земельных участков в целях сохранения научно-промышленного потенциала города Москвы".

При этом очевидно, что приоритет в указанной сфере должен предоставляться высокотехнологичным, инновационным производствам, стимулирующим развитие науки, обеспечивающим создание новых рабочих мест и в конечном итоге потенциала для качественного экономического роста и конкурентоспособности экономики города Москвы.

Понимая важность этого направления, Правительство Москвы утвердило две подпрограммы: "Реструктуризация и стимулирование развития промышленности в городе Москве на 2012-2016 гг." и "Москва - инновационная столица России" на 2012-2016 гг., посвященные поддержке инновационных предприятий в рамках Государственной программы города Москвы "Стимулирование экономической активности на 2012-2016 гг.".

Так, основной целью подпрограммы "Реструктуризация и стимулирование развития промышленности в городе Москве на 2012-2016 гг." является повышение конкурентоспособности промышленного комплекса путем формирования современной производственной инфраструктуры, обеспечения условий для развития высокотехнологичных предприятий и создания рабочих мест для высококвалифицированных работников.

Одним из инструментов реализации подпрограммы является формирование таких институтов развития специализированных территорий, как технополисы, технологические парки, индустриальные парки.

Предполагается, что клиентами индустриальных парков будут производственные компании, технологических парков - малые инновационные предприятия. Технополисами станут объединения первых и вторых - определенная форма взаимодействия субъектов научно-технической и инновационной деятельности, субъектов промышленной деятельности, имеющих статус резидента, субъектов инфраструктуры промышленной деятельности и управляющей организации.

Вместе с тем полноценная реализация заложенных в этих подпрограммах мероприятий невозможна без наличия законодательной базы как на уровне города Москвы, так и на федеральном уровне.

Ранее в городе действовали два закона, регулирующие вопросы поддержки и развития научно-технической и инновационной деятельности:

1) Закон города Москвы от 24 октября 2001 года N 53 "Об основах научно-технической политики города Москвы";

2) Закон города Москвы от 7 июля 2004 года N 45 "Об инновационной деятельности в городе Москве" (далее - Закон N 45).

На момент принятия эти законы обеспечили необходимую нормативную базу, хотя Закон N 45 носил в большей степени декларативный характер. Но со временем стала очевидна потребность в корректировке заложенных в них норм с учетом современных реалий и в целях приведения их в соответствие с меняющимся федеральным законодательством.

В частности, требовалось установление новых экономико-правовых форм взаимодействия субъектов научно-технической и инновационной деятельности и субъектов промышленной деятельности. Кроме того, указанные законы города Москвы, как и федеральное законодательство, не давали определений и не регулировали статус таких важных субъектов, как бизнес-инкубатор, технополис, технологический парк, индустриальный парк, центр трансфера технологий.

Кроме того, требовал проработки и законодательного регулирования статус управляющих организаций, чтобы такие организации могли обеспечить наиболее эффективное функционирование перечисленных выше субъектов. В результате многочисленных обсуждений был выработан подход, предполагающий, что управляющей организацией должна быть коммерческая организация, которой принадлежит на праве собственности либо иных правах имущественный комплекс технополиса, технологического или индустриального парка и которая размещает резидентов на территориях соответствующих институтов развития, координирует деятельность резидентов, а также оказывает им комплекс управленческих, материально-технических, финансовых, информационных, кадровых, консультационных, организационных и других услуг.

Таким образом, стала очевидной необходимость принятия нового закона города Москвы, который бы решил указанные вопросы и создал законодательный механизм эффективной поддержки субъектов научно-технической и инновационной деятельности в городе Москве. Главной его задачей должны были стать привлечение в Москву новых высокотехнологичных компаний и создание условий для их учреждения и развития в Москве, поскольку на тот момент не только не наблюдался приток таких предприятий в город, но и уже существующие организации, планируя развитие, расширение деятельности, предпочитали ориентироваться на другие регионы страны.

При этом многие инвесторы отмечали необходимость создания законодательной базы, которая бы, с одной стороны, давала возможность для получения дополнительных льгот, а с другой - демонстрировала желание городских властей работать в данном направлении, служила бы гарантией стабильности развития.

Кроме того, в принятии соответствующего закона, развитии инновационного сектора экономики города выражали заинтересованность и инновационный центр "Сколково", и особая экономическая зона "Зеленоград", поскольку у них не было реальной возможности для промышленного внедрения создаваемых инновационных продуктов.

В результате был разработан и принят Закон города Москвы "О научно-технической и инновационной деятельности в городе Москве", который признал утратившими силу указанные законы города Москвы, а также расширил меры поддержки субъектов научно-технической и инновационной деятельности. Теперь такая поддержка оказывается в следующих формах:

1) предоставление льгот или установление понижающих ставок по:

а) налогу на имущество организаций;

б) земельному налогу;

в) налогу на прибыль организаций в части налогов, подлежащих зачислению в бюджет города Москвы;

2) установление льготных ставок арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в собственности города Москвы, а также земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена;

3) предоставление субсидий;

4) предоставление государственных гарантий при реализации приоритетных инновационных проектов;

5) предоставление грантов, стипендий и премий в сфере научно-технической и инновационной деятельности в городе Москве;

6) стимулирование спроса на продукцию научно-технической и инновационной деятельности, в том числе через формирование государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию для обеспечения потребностей города Москвы;

7) содействие продвижению продукции научно-технической и инновационной деятельности на внутреннем и внешнем рынках;

8) предоставление консультационных и информационных услуг;

9) в иных формах в соответствии с федеральным законодательством.

Как следствие, в рамках реализации указанного Закона города Москвы и упоминавшихся выше подпрограмм Правительством Москвы разработаны конкретные меры по привлечению инвестиций для развития инновационного сектора. Это, в частности, компенсация процентной ставки для кредитов, положение о субсидиях.

Однако перечисленные меры поддержки и льготы не смогут полностью обеспечить развитие наукоемких и инновационных предприятий, если их продукция не будет востребована на рынке. Эффективным способом решения этой задачи могло быть стать законодательное закрепление определенной квоты (например, 5%) государственного заказа, который должен размещаться именно на закупку такого рода продукции. Но поскольку регулирование этого вопроса не входит в сферу компетенции регионального законодателя, его решение возможно только путем внесения соответствующих изменений в Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 94-ФЗ) или в проект федерального закона о контрактной системе.

Способствовать решению указанной проблемы может также принятие рассматриваемых Государственной Думой изменений главы 2 ГК РФ, посвященных государственному контракту на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ и предусматривающих, что результаты указанных работ должны иметь практическое применение (внедрение) преимущественно на территории Российской Федерации.

Вместе с тем, как показали слушания, состоявшиеся в рамках заседания комиссии по экономической политике, науке и промышленности, по-прежнему остается актуальным вопрос о выработке и нормативном закреплении методологической базы для определения содержания инноваций и инновационной деятельности, а также подходов к организации мониторинга инновационного потенциала.

Актуальность мониторинга инновационной деятельности, инновационной активности связана с определением Правительством РФ инновационного сценария развития России как приоритетного. Соответственно, возник вопрос о критериях и подходах к измерению результатов государственных мер, направленных на достижение поставленных целей и задач.

Однако на сегодняшний день ни на уровне законодательной или нормативной базы, ни среди экспертного сообщества нет единой позиции в этом вопросе, так же как и в понимании объекта измерения (инновационная деятельность, инновационный потенциал, инвестиционный климат или инновационная активность).

Поэтому различными исследователями предлагаются и разные критерии оценки (как объективные, так и субъективные), несходные показатели, оцениваются разнообразные элементы, начиная от хозяйствующих субъектов и заканчивая общественным мнением о качестве государственного управления в данной сфере.

Очевидно, что при таком разнообразии подходов и результаты могут значительно отличаться. Так, согласно одним показателям, Москва оказывается на первом месте как город с наиболее высоким инновационным потенциалом, а в соответствии с другими показателями обнаруживаются негативные тенденции, что отрицательно влияет на инновационный рейтинг города. Таким образом, в зависимости от методики расчета динамика и место в рейтинге инновационной активности, инновационного потенциала могут трактоваться как в положительную, так и в отрицательную сторону.

Также на объективность различных статистических показателей и проводимого на их базе анализа негативно влияет отсутствие единого понимания того, что следует относить к инновациям. Например, согласно определению, приведенному на сайте Министерства образования и науки Российской Федерации, инновационная деятельность - это процесс последовательного проведения работ по преобразованию новшества в продукцию и введения его на рынок для коммерческого применения. Существуют подходы, согласно которым инновационная деятельность включает в себя четыре этапа: научное исследование, опытно-конструкторские разработки, производство и сбыт.

Вместе с тем в соответствии с изменениями, внесенными в 2011 году в Федеральный закон от 23 августа 1996 года N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике", понятие инноваций приведено в соответствие с так называемым руководством Осло по сбору и анализу данных по инновациям: "инновации - введенный в употребление новый или значительно улучшенный продукт (товар, услуга) или процесс, новый метод продаж или новый организационный метод в деловой практике, организации рабочих мест или во внешних связях"*(18).

То есть инновации рассматриваются исключительно в предпринимательском секторе и имеют четыре типа: продуктовые, процессные, организационные и маркетинговые. То есть оцениваются только предприятия, производящие товары и услуги, исключительно с экономической точки зрения.

Соответственно, из предмета указанного определения выпадают, например, социальные инновации или инновации, которые не направлены на повышение прибыли, что также представляется очевидным недостатком такого подхода.

При этом следует учитывать, что инновации как таковые с экономической и социальной точки зрения должны рассматриваться не в качестве цели, а только в качестве средства, инструмента экономической политики, направленного на повышение производительности, эффективности труда, качества производимой продукции, товаров, услуг. Создание и внедрение инноваций должны быть экономически выгодны прежде всего субъектам реального сектора экономики, такая продукция должна быть востребована.

Все это в значительной степени осложняет задачу нормативного, государственного регулирования данной сферы, поскольку требует выработки не только отдельных экономических или законодательных механизмов, но и комплексной государственной экономической политики. Однако, как отмечалось выше, без единой методологической базы, без выработки однотипных подходов к пониманию предмета регулирования, критериев оценки эффективности любые принимаемые меры, в том числе стимулирующего характера (налоговые льготы, субсидии, использование механизма государственного заказа и т.д.), будут малоэффективными.

С учетом этого комиссией по экономической политике, науке и промышленности принято решение о создании в рамках экспертного совета при комиссии специальной рабочей группы, задачей которой и будет выработка такой методологической базы, концепции поддержки и развития инновационной деятельности в городе Москве, а также предложений по принятию необходимых для этого законодательных актов.

Еще одним важным направлением работы комиссии по экономической политике, науке и промышленности стала разработка проекта закона города Москвы "О внесении изменений в Закон города Москвы от 27 марта 2002 года N 17 "О Московской торгово-промышленной палате". Первоначально это было связано с необходимостью приведения отдельных положений базового Закона в соответствие с федеральным законодательством, а также с изменившимся подходом к поддержке малого и среднего предпринимательства.

Однако после первого обсуждения получившегося в результате проекта комиссия пришла к выводу о необходимости пересмотреть принципы, направления деятельности Торговой палаты, подготовить новую редакцию, актуализировав содержание Закона.

Такая работа проводилась почти год с участием представителей Торговой палаты. При доработке проекта учитывались предложения и замечания Торгово-промышленной палаты Российской Федерации.

В результате была признана утратившей силу норма Закона о добровольной паспортизации расположенных в городе коммерческих организаций, претендующих на экономическую поддержу, оказываемую органами власти Москвы.

Это связано тем, что прохождение добровольной паспортизации являлось дополнительным административным барьером и противоречило пункту 2 части 2 и пункту 4 части 3 статьи 6 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", в которых указывается на ответственность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий для развития субъектов малого и среднего предпринимательства и обеспечение равного доступа субъектов малого и среднего предпринимательства к получению поддержки в соответствии с условиями ее предоставления, установленными федеральными, региональными и муниципальными программами развития малого и среднего предпринимательства.

В связи с новыми подходами к реализации программ поддержки и развития предпринимательской деятельности на территории города Москвы актуализированы цели и задачи Торговой палаты.

Так, ее основными целями являются:

1) содействие формированию благоприятных условий для развития всех видов предпринимательской деятельности на территории города Москвы;

2) представление и защита прав и законных интересов членов Торговой палаты в органах государственной власти города Москвы, Российской Федерации и за рубежом;

3) участие в развитии торгово-экономических и научно-технических связей города Москвы с другими субъектами РФ и зарубежными партнерами;

4) содействие социально-экономическому развитию города Москвы;

5) развитие конкуренции в городе Москве;

6) поддержка модернизации и инновационного развития предприятий и организаций, расположенных на территории города Москвы.

Статья 6 базового Закона излагается в новой редакции. В ней регламентируется деятельность Торговой палаты, определяются ее функции на территории города Москвы (проведение независимой антикоррупционной экспертизы, ведение негосударственного реестра московских предприятий и предпринимателей, организация рекламы социально значимых проектов, осуществление экспертизы, оценки, контроля качества и сертификации товаров, рассмотрение жалоб предпринимателей, разработка и реализация программ обучения предпринимателей и т.д.).

Кроме того, более четко определены принципы взаимодействия Торговой палаты с Думой (она наделяется правом представлять Думе предложения по разработке проектов законов города Москвы), а также порядок и сферы взаимоотношений Торговой палаты с органами исполнительной власти города Москвы.

Торговая палата наделяется правом в порядке, установленном нормативными правовыми актами города Москвы, во взаимодействии с Правительством Москвы осуществлять функции информационно-методической, образовательной и организационной поддержки внешнеэкономической деятельности в городе Москве, а также организовывать мероприятия, проводимые Правительством Москвы в целях поддержки и развития внешнеэкономической деятельности.

Также Торговая палата вправе в порядке, установленном нормативными правовыми актами города Москвы, участвовать в развитии образовательной деятельности в городе Москве, а также организовывать проводимые Правительством Москвы учебные мероприятия в городе Москве, участвовать в мероприятиях по реализации образовательных программ города Москвы.

Вместе с тем признается утратившей силу часть 4 статьи 8 Закона города Москвы "О Московской торгово-промышленной палате" как не соответствующая Федеральному закону N 94-ФЗ, которая предусматривает, что представители Торговой палаты могут участвовать в формировании составов конкурсных комиссий, разработке конкурсной документации и организации проведения экспертиз в рамках конкурсов по размещению городских заказов.

2. Законодательство в сфере развития городского хозяйства и охраны окружающей среды

2.1. Состояние законодательства, регулирующего правоотношения в сфере ЖКХ, в том числе по вопросам совершенствования системы управления многоквартирными домами

В статье 1 ЖК РФ определено, что жилищное законодательство основывается на необходимости обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище, его безопасности, на неприкосновенности и недопустимости произвольного лишения жилища, на необходимости беспрепятственного осуществления вытекающих из отношений, регулируемых жилищным законодательством, прав, а также на признании равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями.

С 2012 года в городе Москве начато внедрение программно-целевого метода для формирования системы распределения бюджетных средств города Москвы, а в июле 2012 года Дума приняла Закон N 39, расширивший полномочия органов местного самоуправления в городе Москве.

Эти беспрецедентные решения повлекли за собой принятие целого ряда нормативных правовых актов города Москвы, в том числе и в сфере ЖКХ.

Кроме того, в 2011 году в ЖК РФ внесены существенные изменения, касающиеся, в частности, введения регионального государственного жилищного надзора и института совета многоквартирного дома*(19).

Все принятые на федеральном уровне и уровне Правительства Москвы решения в оперативном порядке нашли отражение в законодательной и нормативно-правовой базе Москвы.

Так, в Закон города Москвы от 27 января 2010 года N 2 "Основы жилищной политики города Москвы" (далее - Закон N 2) были внесены изменения в соответствии с требованиями Федерального закона от 25 июня 2012 года N 93-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 93-ФЗ) и поручением Президента РФ руководителям законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ*(20).

Вопрос о внесении соответствующих изменений в Закон N 2 рассматривался в сентябре 2012 года на совместном заседании комиссии по городскому хозяйству и жилищной политике и комиссии по государственному строительству и местному самоуправлению*(21) с участием представителей органов исполнительной власти города Москвы.

Результатом совместной работы стал Закон города Москвы от 26 декабря 2012 года N 72 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 6 ноября 2002 года N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" и статьи 7 и 23 Закона города Москвы от 27 января 2010 года N 2 "Основы жилищной политики города Москвы".

В соответствии со статьей 2 этого Закона на уполномоченный орган исполнительной власти города Москвы - Государственную жилищную инспекцию города Москвы возложено осуществление полномочий органов местного самоуправления в области муниципального жилищного контроля на территориях городских округов и поселений, а также полномочий по проведению внеплановой проверки деятельности управляющих организаций в соответствии с частью 1.1 статьи 165 ЖК РФ. Устанавливается обязанность уполномоченного органа исполнительной власти города Москвы в трехдневный срок направлять информацию по результатам внеплановой проверки деятельности управляющей организации уполномоченным территориальным органам исполнительной власти города Москвы, органам местного самоуправления городских округов и поселений, которые должны осуществить созыв общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме для решения вопроса о расторжении договора с управляющей организацией, выборе новой управляющей организации или об изменении способа управления данным домом в сроки, указанные в части 1.1 статьи 165 ЖК РФ.

Законом города Москвы от 11 апреля 2012 года N 8 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 6 ноября 2002 года N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" (далее - Закон N 8) внесены изменения, учитывающие вхождение в состав территории города Москвы новых муниципальных образований, сохраняющих широкие полномочия в сфере ЖКХ.

Новыми частями 2 и 3 статьи 8 Закона города Москвы "Об организации местного самоуправления в городе Москве" установлены вопросы местного значения городского округа и поселения (в частности, организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, утверждение правил благоустройства территории, организация благоустройства территории), которые на территории "старой" Москвы не входили в компетенцию органов местного самоуправления.

Изменена терминология, используемая в работе органов местного самоуправления (например, вместо термина "муниципальное Собрание" введено понятие "представительный орган").

Закон N 39 наделяет органы местного самоуправления муниципальных округов в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы.

Расширение полномочий органов местного самоуправления осуществляется в целях:

обеспечения учета мнения населения и органов местного самоуправления при принятии решений органами исполнительной власти города Москвы;

повышения эффективности взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти города Москвы;

усиления роли органов местного самоуправления в социально-экономическом развитии соответствующих территорий.

Расширение функций органов местного самоуправления касается следующих сфер жизни города и горожан:

благоустройство;

капитальный ремонт и содержание жилищного фонда;

размещение объектов капитального строительства;

размещение некапитальных объектов;

формирование и утверждение плана дополнительных мероприятий по социально-экономическому развитию районов.

В сфере капитального ремонта и содержания жилищного фонда органы местного самоуправления муниципальных округов наделены такими полномочиями, как:

1) согласование внесенного главой управы района ежегодного адресного перечня многоквартирных домов, подлежащих капитальному ремонту полностью за счет средств бюджета города Москвы;

2) участие в работе комиссий, осуществляющих открытие работ и приемку выполненных работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, финансирование которого осуществляется полностью за счет средств бюджета города Москвы, участие в контроле за ходом выполнения указанных работ;

3) заслушивание руководителей управляющих организаций о работе по содержанию многоквартирных домов с учетом обращений жителей;

4) организация проведения проверки деятельности управляющих организаций, созыв в случае необходимости по результатам проверки общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме для решения вопроса о расторжении договора с управляющей организацией, выборе новой управляющей организации или изменении способа управления многоквартирным домом.

Закон N 39 вступил в силу с 1 августа 2012 года, и осенью 2012 года советы депутатов муниципальных округов в рамках полученных полномочий принимали решения о согласовании адресного перечня благоустройства дворовых территорий, о согласовании адресного перечня капитального ремонта многоквартирных домов, о согласовании планов благоустройства парков и скверов, о проведении дополнительных мероприятий по социально-экономическому развитию районов. В декабре 2012 года советы депутатов назначили на I квартал 2013 года даты заслушивания отчетов глав управ и информации руководителей городских организаций. Практическая реализация принятых решений начнется в 2013 году.

В целях решения основных проблем социально-экономического развития города Москвы постановлением Правительства Москвы от 2 февраля 2011 года N 23-ПП утвержден перечень первоочередных государственных программ города Москвы на среднесрочный период 2012-2016 годов*(22).

Одной из наиболее значимых государственных программ города Москвы является Государственная программа города Москвы "Жилище"*(23), так как с результатами ее реализации каждый житель города сталкивается ежедневно. Она включает в себя отдельные подпрограммы, реализация которых направлена на решение конкретных задач, стоящих перед городом:

"Завершение строительства по инвестиционным контрактам";

"Реновация существующей жилой застройки";

"Капитальный ремонт и модернизация жилищного фонда";

"Создание цивилизованного рынка найма и аренды жилья. Развитие системы улучшения жилищных условий граждан";

"Развитие гостиничной отрасли города Москвы. Увеличение количества мест для временного проживания";

"Комплексная застройка земельных участков в Москве и Московской области";

"Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным и городским законодательством, в том числе молодых семей";

"Управление жилищным фондом в городе Москве" *(24).

Мероприятия, предусмотренные Государственной программой города Москвы "Жилище" и ее подпрограммами, направлены на реализацию главной цели - повышение комфортности и безопасности условий проживания в городе Москве, улучшение качества жилищного фонда, развитие системы управления жилищным фондом в городе Москве, а также создание комфортных условий временного проживания гостей столицы.

Одно из направлений повышения комфортности и безопасности условий проживания в городе - организация и проведение работ по благоустройству придомовых территорий, которые начались еще в 2011 году в соответствии с решениями Мэра Москвы С.С. Собянина. С этой целью в городе:

отремонтировано и оснащено 20,3 тыс. московских дворов;

обеспечена безопасность 8,2 тыс. детских площадок;

организовано 442,8 тыс. парковочных мест;

построено 1,2 тыс. новых игровых и спортивных городков;

отремонтировано 27 тыс. подъездов*(25).

Правильно расставленные приоритеты и своевременное исполнение намеченных мероприятий по благоустройству детских площадок, оборудованию парковочных мест, ремонту подъездов и др., а также положительная оценка жителями Москвы всего сделанного позволили в 2012 году продолжить эту работу.

Однако, если в 2011 году ремонтные работы и работы по созданию новых детских площадок, игровых и спортивных городков проводились исходя из минимальной достаточности, то с 2012 года Правительство Москвы разработало трехлетний перспективный план приведения дворов и подъездов к новому стандарту оснащенности объектами благоустройства, а также к новому уровню комфорта и шаговой доступности объектов.

Для реализации принципиально новых подходов к эксплуатации домов, дворовых территорий и повышению качества услуг в 2012 году на 30% увеличен объем работ по всем объектам дворового благоустройства (спортплощадки, детские межквартальные городки и т.д.).

Общий объем бюджетных ассигнований по подпрограмме "Капитальный ремонт и модернизация жилищного фонда" в 2012-2016 годах составит около 137,43 млрд. рублей, также предусматривается привлечение средств собственников помещений в многоквартирных домах на софинансирование капитального ремонта (2,2 млрд. рублей). За пять лет планируется привести в технически исправное состояние многоквартирные дома общей площадью 23,5 млн. кв. метров*(26).

Согласно статье 82 Закона N 2 органы государственной власти города Москвы предоставляют управляющим организациям, товариществам собственников жилья, жилищным кооперативам, жилищно-строительным кооперативам или иным специализированным потребительским кооперативам средства бюджета города Москвы на капитальный ремонт многоквартирных домов в порядке и по основаниям, которые установлены нормативными правовыми актами города Москвы.

В 2011 году бюджетные средства на капитальный ремонт многоквартирных домов предоставлялись в порядке, утвержденном постановлением Правительства Москвы от 12 апреля 2011 года N 126-ПП "О порядке предоставления субсидий на капитальный ремонт общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах в 2011 году".

Начатые в 2011 году работы по капитальному ремонту общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах показали, что такая модель организации ремонта (софинансирование расходов Правительством Москвы и собственниками помещений в многоквартирных домах) в полной мере соответствует интересам объединений собственников жилья и управляющих организаций*(27).

С 2012 года капитальный ремонт общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах выполняется в рамках Государственной программы города Москвы "Жилище", в соответствии с которой работа в данном направлении основана на принципах формирования, утверждения и выполнения ежегодных планов мероприятий. Также продолжена практика предоставления средств бюджета города Москвы на условиях софинансирования расходов собственников помещений в многоквартирных домах на капитальный ремонт общего имущества собственников*(28).

В 2011-2012 годах проведена большая работа по приведению действующей на территории города Москвы законодательной и нормативно-правовой базы в соответствие с изменившимся федеральным законодательством.

Мероприятия, связанные с присоединением к Москве территорий Московской области, также потребовали принятия целого ряда нормативных правовых актов, в том числе в сфере ЖКХ.

С этой целью уже в первом полугодии 2012 года были предприняты первые шаги по изменению законов города Москвы, обеспечивающих права граждан Российской Федерации на жилище, устанавливающих формы государственной поддержки граждан - жителей города Москвы в сфере ЖКХ, а также определяющих меры по обеспечению сохранности жилищного фонда в городе Москве и использования жилых помещений по назначению.

В соответствии со статьями 14 и 16 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения поселения и городского округа относятся в том числе вопросы обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении, городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства. До 1 января 2017 года к вопросам местного значения поселения также относится предоставление сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции, и членам его семьи жилого помещения на период выполнения сотрудником обязанностей по указанной должности.

В статьях 13 и 14 ЖК РФ устанавливаются полномочия в области жилищных отношений соответственно органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления.

К полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений относится в числе прочего установление размера дохода для признания граждан малоимущими в целях постановки их на учет, ведение в установленном порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма; предоставление малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда; иные вопросы, отнесенные к полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений Конституцией РФ, ЖК РФ, другими федеральными законами, а также законами соответствующих субъектов РФ.

Одновременно статьей 14 ЖК РФ определено, что в субъектах РФ - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге указанные полномочия органов местного самоуправления в области жилищных отношений осуществляются органами государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга, если иное не предусмотрено законами данных субъектов РФ.

С 1 июля 2012 года к Москве присоединились территории Московской области, где деятельность органов местного самоуправления в области обеспечения жилыми помещениями граждан регулировалась своими законами, тогда как законы города Москвы указанные полномочия относили исключительно к компетенции органов исполнительной власти.

Законом N 36 устанавливалось, что присоединенные муниципальные образования сохраняют статус, который существовал у них до включения в состав внутригородской территории города Москвы, в том числе вопросы местного значения, предусмотренные статьями 14 и 16 Федерального закона N 131-ФЗ.

Законом N 8 статья 8 Закона города Москвы "Об организации местного самоуправления в городе Москве" дополнена частями 2 и 3, согласно которым к вопросам местного значения городского округа и поселения относятся в том числе обеспечение малоимущих граждан, проживающих на территории городского округа или в поселении, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в муниципальном жилищном фонде в соответствии с жилищным законодательством, а также организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства.

Кроме того, Законом N 36 в статью 1 Закона города Москвы "Об организации местного самоуправления в городе Москве" внесены изменения, в соответствии с которыми особенности организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, включенных в состав внутригородской территории города Москвы в результате изменения границ города Москвы, устанавливаются законами города Москвы.

С учетом требований законов N 36 и N 8 в целях исключения дублирования полномочий органов местного самоуправления и органов исполнительной власти города Москвы на присоединенных территориях необходимо было внести изменения в отдельные законы города Москвы, регулирующие отношения в жилищной сфере. В противном случае (например, при ведении единого жилищного учета органами государственной власти города Москвы и органами местного самоуправления) могла возникнуть ситуация, когда граждане, проживающие на присоединенных территориях, вправе были требовать постановки их на учет уполномоченным органом исполнительной власти города Москвы, что привело бы к формированию на указанных территориях двойного жилищного учета*(29).

С другой стороны, установление обязательного срока проживания на территории города Москвы для постановки на жилищный учет существенно ухудшало права граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий и обеспечении жилыми помещениями, уже стоящих на жилищном учете в органах местного самоуправления поселений, городских округов и проживающих по месту жительства на данных территориях менее 10 лет*(30).

В целях устранения правовой неопределенности при реализации жителями города Москвы, нуждающимися в жилых помещениях и проживающими на территориях городских округов и поселений, права на жилые помещения, а также в связи с необходимостью разграничения полномочий в жилищной сфере между органами государственной власти города Москвы и органами местного самоуправления городских округов и поселений, определения на основании части 7 статьи 52 ЖК РФ порядка ведения органами местного самоуправления городских округов и поселений учета граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда, внесены изменения в следующие законы города Москвы*(31):

от 25 января 2006 года N 7 "О порядке признания жителей города Москвы малоимущими в целях постановки их на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях" (далее - Закон N 7);

от 14 июня 2006 года N 29 "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения" (далее - Закон N 29);

от 27 января 2010 года N 2 "Основы жилищной политики города Москвы".

В соответствии с изменениями, внесенными в Закон N 29, действие данного Закона не распространяется на правоотношения, связанные с обеспечением права на жилые помещения жителей города Москвы, состоящих на жилищном учете в организациях и внутригородских муниципальных образованиях - городских округах и поселениях в городе Москве на присоединенных территориях.

Статья 9 Закона N 7 была дополнена частью 2.1, устанавливающей, что нормативные правовые акты органов местного самоуправления городских округов и поселений, принятые до 1 июля 2012 года, действуют в части, не противоречащей закону N 7, а в статье 1 Закона N 7 определено, что к уполномоченным органам, осуществляющим признание граждан малоимущими, в том числе относится и орган местного самоуправления городского округа либо поселения, осуществляющий действия по признанию жителей города Москвы малоимущими по месту их жительства.

Закон N 2 согласно внесенным изменениям дополнен рядом существенных положений, позволяющих урегулировать отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления городских округов и поселений, юридическими лицами и гражданами в вопросах предоставления коммунальных услуг, пользования жилыми помещениями жилищного фонда города Москвы (муниципального жилищного фонда), обеспечения сохранности, содержания и ремонта жилищного фонда города Москвы (муниципального жилищного фонда), паспортизации жилищного фонда в городе Москве и др.

Кроме того, регулируются вопросы учета жилищного фонда в городе Москве, а также управления и распоряжения жилищным фондом города Москвы и муниципальным жилищным фондом, поскольку последний в соответствии со статьей 9 Закона N 2 также отнесен к видам жилищного фонда в городе Москве*(32).

Закон N 2 дополнен главой 4.1 "Ведение жилищного учета жителей города Москвы, принятых на учет органами местного самоуправления городских округов и поселений в целях предоставления им жилых помещений из муниципального жилищного фонда", что является существенной новеллой для законодательства города Москвы в жилищной сфере.

Кроме того, законодателем установлено, что граждане, проживающие в городских округах и поселениях на присоединенных территориях, принятые на учет до 1 июля 2012 года в целях последующего предоставления им жилых помещений из муниципального жилищного фонда, сохраняют право состоять на данном учете до получения ими жилых помещений из муниципального жилищного фонда либо снятия их с такого учета по основаниям, предусмотренным жилищным законодательством Российской Федерации.

Стоит отметить, что проект закона города Москвы "О внесении изменений в отдельные законы города Москвы" в первоначальном варианте не предполагал внесения изменений в законы N 7, N 2 и N 29. Однако проведенный комиссией по городскому хозяйству и жилищной политике анализ законов города Москвы и Московской области, регулирующих отношения в жилищной сфере, с учетом требований Закона N 36 и Закона N 8 определил необходимость таких изменений и подготовки соответствующих поправок к законопроекту.

Закон города Москвы "О внесении изменений в отдельные законы города Москвы" вступил силу с 1 июля 2012 года, в связи с чем объективно оценить эффективность принятых изменений пока не представляется возможным. Однако то обстоятельство, что за последние 6 месяцев в адрес Думы от граждан, проживающих на присоединенных территориях и нуждающихся в жилых помещениях, не поступало обращений о нарушении их прав в связи с внесенными изменениями, позволяет сделать первые положительные выводы.

2.2. Состояние законодательства в сфере имущественно-земельных отношений

Основные направления работы комиссии по государственной собственности и землепользованию в 2012 году были обусловлены необходимостью законодательного обеспечения решения вопросов, связанных с расширением границ города Москвы, изменением федерального законодательства, а также утверждением Государственной программы города Москвы "Имущественно-земельная политика города Москвы на 2012-2016 гг."*(33), направленной на проведение инвентаризации земель и недвижимого имущества, находящихся в собственности города Москвы, создание универсального информационного ресурса, обобщающего всю полученную информацию, и формирование наиболее эффективных методов управления и распоряжения городской собственностью.

Таким образом, одним из ключевых вопросов, требующих анализа и законодательного решения, стало обеспечение эффективного контроля за состоянием и использованием недвижимого имущества города Москвы, в частности городских земель.

Это стало актуальным еще и потому, что в 2011 году статья 71 ЗК РФ была изложена в новой редакции. Ранее статьи 71 и 72 ЗК РФ регламентировали государственный и муниципальный земельный контроль соответственно. При этом статья 71 ЗК РФ устанавливала, что государственный земельный контроль - это контроль за соблюдением законодательства, который осуществляется специально уполномоченными государственными органами в порядке, установленном уполномоченным Правительством РФ федеральным органом. Под муниципальным контролем в соответствии со статьей 72 ЗК РФ понимался контроль за использованием земель, при этом в городе Москве его осуществление могло быть отнесено к полномочиям органов исполнительной власти. Следовательно, ранее понятие государственного земельного контроля подразумевало возможность его осуществления как федеральными, так и региональными органами исполнительной власти.

Однако в соответствии с внесенными в ЗК РФ изменениям государственный контроль был переименован в государственный надзор и стал сферой деятельности уполномоченных федеральных органов исполнительной власти по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений требований земельного законодательства.

В связи с этим потребовалось уточнение Закона города Москвы от 3 июня 2009 года N 17 "О государственном контроле за использованием объектов недвижимости в городе Москве". В частности, в названии и преамбуле понятие "государственный контроль" было заменено понятием "контроль", и при этом установлено, что уполномоченные органы исполнительной власти города Москвы осуществляют региональный государственный контроль за использованием объектов нежилого фонда, а также полномочия по муниципальному земельному контролю за использованием земель в городе Москве*(34).

Одновременно необходимо было отразить в законодательстве полномочия органов местного самоуправления на присоединенных к городу Москве территориях, сохранение которых было гарантировано Законом N 36.

В связи с этим статья 1 Закона города Москвы "О государственном контроле за использованием объектов недвижимости в городе Москве" была дополнена частью 2.1, установившей, что отношения, связанные с осуществлением органами местного самоуправления муниципального земельного контроля за использованием земель, находящихся в муниципальной собственности, регулируются федеральным законодательством, законами и иными нормативными правовыми актами города Москвы.

Однако помимо указанных полномочий в области муниципального земельного контроля федеральное земельное законодательство закрепляет за органами местного самоуправления и иные функции в области земельных правоотношений. В частности, статьей 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" установлено, что распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в городах Москве и Санкт-Петербурге осуществляется органами исполнительной власти данных субъектов РФ, если их законами не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения. Кроме того, до присоединения новых территорий к городу Москве фактическое распоряжение земельными участками общего пользования также осуществлялось органами местного самоуправления. В связи с этим потребовалось законодательно определить рамки полномочий органов местного самоуправления поселений и городских округов.

С этой целью были внесены изменения в Закон города Москвы "Об организации местного самоуправления в городе Москве"*(35), а также в Закон города Москвы "О землепользовании в городе Москве"*(36), установившие, что "к полномочиям органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве - городских округов, поселений в области землепользования в городе Москве относятся:

1) управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности;

2) изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд в границах внутригородского муниципального образования;

3) резервирование земель для муниципальных нужд в границах внутригородского муниципального образования;

4) осуществление муниципального земельного контроля в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, на территории внутригородского муниципального образования;

5) расчет цены земельных участков, отчуждаемых из муниципальной собственности, определение сроков и иных условий оплаты цены;

6) иные полномочия в области землепользования в случаях, предусмотренных" законодательством города Москвы.

Однако, как показал мониторинг практики осуществления земельного контроля, существующих мер воздействия на нарушителей земельного законодательства недостаточно для пресечения правонарушений, а расходы на соответствующие проверки зачастую превышают поступления в бюджет в виде штрафов по наложенным административным взысканиям. Поэтому экспертным советом комиссии по государственной собственности и землепользованию совместно с представителями Министерства экономического развития Российской Федерации был рассмотрен вопрос о механизмах обеспечения соблюдения земельного законодательства и направлениях совершенствования мер административной ответственности.

В частности, рассматривались предложения об увеличении ответственности за неправомерное использование земельных участков и детализации составов административных правонарушений в данной сфере как профилактической мере (недопущение "самозахвата" или прекращение незаконной эксплуатации земель); о возможности пресечения нарушений путем установления размера ответственности, делающего экономически невыгодным неправомерное использование земельных участков; о мерах побуждения к надлежащему оформлению прав пользования земельными участками, вовлечению их в хозяйственный оборот и формированию базы для налоговых и неналоговых поступлений в бюджеты различных уровней.

Так, в статье 7.1 КоАП РФ установлено 3 самостоятельных состава административных правонарушений. И если содержание правоотношений, связанных с самовольным занятием земельного участка, очевидно и понятно, то по содержанию правоотношений в части использования земельного участка без правоустанавливающих документов либо без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности, возникают вопросы. На практике достаточно сложно выявить различия между самовольным занятием земельного участка и его использованием без правоустанавливающих документов, и в этой части содержание составов административных правонарушений "сливается". Также затруднительно выявить и определить случаи применения нормы, связанной с использованием земельного участка без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности, с учетом динамично меняющегося законодательства в области регулирования хозяйственной деятельности.

В связи с этим целесообразно изложить статью 7.1 КоАП РФ в новой редакции, уделив внимание основному составу административного правонарушения - самовольному занятию земельных участков, само понятие и содержание правоотношений уточнить в примечании к статье, также необходимо провести дифференциацию, выделить специальные составы внутри статьи. Основание такой дифференциации - вред от последствий совершения данного административного правонарушения и сложность, затратность мероприятий по приведению земельных участков в исходное состояние.

Применение статьи 7.10 КоАП РФ "Самовольная уступка права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом" в действующей редакции затруднительно, поскольку понятие самовольной уступки не раскрыто и может иметь двоякое толкование. В этой связи предлагается уточнить содержание статьи, дать новое определение термина "распоряжение земельным участком" и раскрыть его в примечании к статье.

Возникает ряд вопросов к содержанию статьи 8.8 КоАП РФ "Использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению". Во-первых, само определение - "использование земельных участков не по целевому назначению... в соответствии... с разрешенным использованием" - применяется на практике с существенными ограничениями (например, невозможно определить целевое назначение, разрешенное использование для категории земель запаса). Отсутствие на федеральном уровне общеприменимого классификатора видов разрешенного использования земель приводит к необходимости "формализации" того или иного вида фактического использования земли. Для устранения подобных проблем в новой редакции предлагается применить метод дифференциации составов административных правонарушений и уточнения их содержания.

Актуальным для города Москвы является вопрос применения статьи 19.5 КоАП РФ "Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль)", в связи с чем было предложено дополнить статью специальным составом о невыполнении предписаний органа, осуществляющего государственный земельный надзор.

Одновременно необходимо значительно увеличить административные штрафы, установив их размер в зависимости от кадастровой стоимости земельных участков.

Также в 2012 году комиссией по государственной собственности и землепользованию значительное внимание уделялось проблемам межевания жилой застройки и формированию земельных участков многоквартирных домов.

В соответствии с ЖК РФ земельный участок под многоквартирным домом принадлежит собственникам помещений в этом доме на праве общей долевой собственности. При этом органы исполнительной власти города Москвы в случае необходимости обязаны сформировать соответствующий участок по заявлению любого собственника. Однако при этом возникает вопрос о методике определения площади такого земельного участка, поскольку это напрямую влияет на объем не только прав, но и обязанностей граждан и их объединений по содержанию, эксплуатации полученных земельных участков, оплате налоговых или арендных платежей.

Вариантами формирования земельных участков придомовой территории являются минимизированный по площади земельный участок и нормативный земельный участок, площадь которого рассчитана с учетом методик и нормативов. Это соответствуют целям и задачам как государства, так и собственников жилых помещений многоквартирных домов. С одной стороны, реализуется задача формирования единого объекта недвижимости в соответствии с принципами, заложенными в гражданском законодательстве Российской Федерации, и выполняется требование ЖК РФ по формированию общедолевой собственности многоквартирных домов. С другой стороны, приобретение права общедолевой собственности на земельные участки предоставляет собственникам помещений многоквартирных домов гарантии обеспечения их прав и интересов по сохранению целостности этих участков, возможность самостоятельно решать вопросы их обслуживания и благоустройства.

Учитывая важность и общественную значимость данного вопроса, комиссия по государственной собственности и землепользованию совместно с ДЗР провела "круглый стол", на котором для обсуждения с участием общественности был предложен следующий алгоритм действий по формированию земельных участков: при обращении собственников жилых помещений многоквартирного дома по вопросу формирования земельного участка придомовой территории необходимо будет выбрать один из вариантов ("минимизированный" или "нормативный") и подтвердить данный выбор документально, предоставив протокол решения общего собрания собственников жилых помещений. Для обеспечения такой процедуры ДЗР предполагает разместить на своем официальном сайте проект типового решения.

Однако на сегодняшний день такой алгоритм законодательно не закреплен. Более того, действующая редакция статьи 12 Закона города Москвы "О землепользовании в городе Москве" не учитывает постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28 мая 2010 года N 12-П "По делу о проверке конституционности частей 2, 3 и 5 статьи 16 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", частей 1 и 2 статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации, пункта 3 статьи 3 и пункта 5 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Е.Ю. Дугенец, В.П. Минина и Е.А. Плеханова", в соответствии с которым уполномоченные органы исполнительной власти обязаны сформировать земельный участок под многоквартирным домом по заявлению любого собственника помещения в таком доме, а не только лица, уполномоченного решением общего собрания жильцов.

В настоящее время проводится работа по подготовке новой редакции статьи 12 Закона города Москвы "О землепользовании в городе Москве", учитывающей позицию Конституционного Суда Российской Федерации и создающей необходимые законодательные основы для наиболее полного учета прав и интересов жителей города Москвы при формировании земельных участков многоквартирных домов.

В рамках работы экспертного совета комиссии по государственной собственности и землепользованию в 2012 году также было уделено внимание практике реализации положений статьи 21 Устава города Москвы и анализу возникающих при этом проблем. Указанная статья определяет перечень объектов собственности города Москвы, не подлежащих отчуждению. Сохранение части объектов, перечисленных в ней, в государственной собственности обусловлено требованиями федерального законодательства. Однако подход к определению иных объектов вызывает вопросы как в части обоснованности, так и в части реальной возможности реализации соответствующих требований.

В частности, предметом обсуждения стали положения пунктов 3-5 статьи 21 Устава города Москвы, согласно которым на территории города Москвы не подлежат отчуждению памятники истории и культуры, иные объекты историко-культурного назначения в соответствии с перечнем, установленным законом города Москвы, принимаемым Думой по представлению Мэра Москвы; объекты оздоровительного назначения в соответствии с перечнем, устанавливаемым законом города Москвы, принимаемым Думой по представлению Мэра Москвы; "объекты, подаренные городу Москве, построенные или созданные на собранные гражданами средства". Результатом обсуждения явилось принятие Закона города Москвы от 19 декабря 2012 года N 69 "О внесении поправки в статью 21 Устава города Москвы".

Необходимость изменения вызвана тем, что норма о запрете отчуждения объектов культурного наследия помимо Устава города Москвы содержится в статье 4 Закона города Москвы от 14 июля 2000 года N 26 "Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры". Несмотря на то, что федеральное законодательство не регулирует полномочия субъектов РФ по установлению такого положения, принятие специальной нормы в законе города Москвы соответствует предоставленным федеральным законодательством полномочиям по управлению и распоряжению собственностью.

В целом толкование приведенной нормы однозначно, однако при ее применении могут возникнуть вопросы, связанные с учетом положений части 3 статьи 9 Закона города Москвы от 17 декабря 2008 года N 66 "О приватизации государственного имущества города Москвы", которая увязывает возможность отчуждения (приватизации) с формированием двух перечней объектов культурного наследия (памятников истории и культуры): приватизация которых разрешена и приватизация которых запрещена (причем последний перечень должен быть установлен законом города Москвы).

В аналогичном порядке должен утверждаться и перечень объектов оздоровительного назначения, не подлежащих отчуждению. Однако законы города Москвы, устанавливающие такие перечни, Думой не принимались.

Более того, термин "объекты оздоровительного назначения" в действующих нормативных правовых актах не конкретизирован. Поэтому остается открытым вопрос об определении как самого термина, так и критериев, по которым будут устанавливаться объекты оздоровительного назначения в специальных законах города Москвы, или же иных принципов (закрепление целевого назначения таких объектов, запрет изменения функционального назначения и др.).

Анализ практики реализации пункта 5 статьи 21 Устава города Москвы, запрещающего отчуждать "объекты, подаренные городу Москве, построенные или созданные на собранные гражданами средства", также выявил определенные проблемы, связанные с неоднозначностью толкования данной нормы.

С одной стороны, очевидно, что этот пункт относится только к памятникам, сооружениям или ценным вещам, на строительство или приобретение которых собирали средства москвичи. Однако на практике возникла ситуация, когда на продажу были выставлены ранее подаренные городу пакеты акций хозяйственных обществ. В этом случае возникла проблема с толкованием пункта 5 статьи 21 Устава города Москвы, поскольку формально пакеты акций - это объекты собственности города Москвы, они подарены городу Москве и, следовательно, подпадают под установленный запрет на отчуждение. В связи с этим эксперты предложили обратиться к формулировке, закрепленной в ГК РФ, и содержанию правоотношений договора пожертвования. Пожертвованием признается дарение вещи в общеполезных целях, при этом устанавливается, что пожертвование может делаться в том числе в пользу государства.

Таким образом, с учетом проведенного анализа экспертным советом комиссии по государственной собственности и землепользованию были сформулированы предложения по корректировке пунктов 3-5 статьи 21 Устава города Москвы. Однако в ходе последующего обсуждения этих предложений было принято решение проработать предлагаемые к изменению редакции пунктов 3 и 4 об объектах культурного наследия и объектах оздоровительного назначения.

Вместе с тем члены комиссии по государственной собственности и землепользованию сошлись во мнении, что объективная необходимость корректировки пункта 5 статьи 21 Устава города Москвы существует, и отсылка к нормам ГК РФ, в соответствии с которыми разделяются договоры дарения и пожертвования, уместна и обоснована.

С учетом этого комиссией по государственной собственности и землепользованию был подготовлен и внесен в Думу проект закона города Москвы "О внесении поправки в статью 21 Устава города Москвы", который изложил пункт 5 статьи 21 Устава города Москвы в следующей редакции:

"5) объекты, пожертвованные городу Москве или созданные на пожертвованные средства.".

2.3. Состояние законодательства в сфере экологии

Как уже неоднократно отмечалось в докладах Думы, законы, регулирующие отношения в сфере экологии, занимают одну из значимых позиций в законодательстве города Москвы. Каждый из них является своевременной реакцией законодателей на возникающие в экологической системе города проблемы и направлен на защиту от зачастую агрессивного освоения зеленых насаждений, природных территорий и др.

Однако необходимо отметить и проблемы, существующие в данной сфере. Некоторые законы города Москвы (например, "Об отходах производства и потребления", "О комплексном природопользовании" и др.) не имели эффективных механизмов реализации. Кроме того, в силу различных причин не были приняты законы о комплексе природных и озелененных территорий, о животных, о регулировании передвижения автотранспортных средств на отдельных территориях города, а также специальный закон, регулирующий вопросы охраны водных объектов, расположенных на территории города Москвы.

Во многом принятие таких законов сдерживалось отсутствием законодательного регулирования в данных сферах на федеральном уровне и соответствующих полномочий у субъектов РФ.

Однако в последнее время (особенно в связи с расширением границ города Москвы) все очевидней становится необходимость законодательного регулирования вопросов радиационной и химической безопасности на территории города, благоустройства городских территорий, рационального использования и охраны недр и др.

Со дня принятия Советом Федерации постановления об утверждении изменения границы*(37) и до 1 июля 2012 года устанавливался переходный период, в течение которого планировалось осуществить нормотворческие, организационные и иные мероприятия, необходимые для полноценного обеспечения жизнедеятельности населения и осуществления в полном объеме с указанного времени полномочий органов государственной власти города Москвы на территории, которая в связи с изменением границы между субъектами Российской Федерации городом Москвой и Московской областью включается в состав территории города Москвы.

Данные события потребовали проведения полного анализа законодательства Москвы, в том числе регулирующего отношения в области экологии, с учетом специфики объектов, расположенных на присоединенных территориях. Эта работа продолжается и сейчас.

Возросли требования к законодательному регулированию, которое должно в новых условиях более эффективно решать задачи оздоровления экологической, радиационной, санитарно-эпидемиологической обстановки в том числе на территориях, присоединенных к Москве, в целях безопасного их использования.

Поэтому наряду с доработкой и изменением уже действующих законов города Москвы, регулирующих отношения в сфере экологии, требуется разработка и принятие новых, например, о радиационной безопасности, о химической безопасности и др.

Однако особенно острым, требующим принятия незамедлительных решений является вопрос сбора, размещения и утилизации отходов производства и потребления. По оценкам специалистов, в соответствии с требованиями экологического законодательства объекты размещения отходов не могут находиться в границах населенных пунктов. Однако после изменения границы города Москвы на его территории будут располагаться 7 сибиреязвенных скотомогильников, 3 закрытых и 1 действующий полигон ТБО, ядерные и радиационно-опасные объекты, а также объекты захоронения радиоактивных веществ*(38).

Захоронение отходов в границах населенных пунктов запрещено*(39). Однако с учетом больших объемов полигонов ТБО и других объектов, расположенных на присоединенных к городу Москве территориях, и невозможностью их ликвидации в кратчайшие сроки Федеральным законом от 29 июня 2012 года N 96-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (статья 4) допускаются нахождение и эксплуатация ранее созданных объектов размещения отходов в муниципальных образованиях, включенных в состав территории города федерального значения Москвы, до 1 января 2025 года.

Таким образом, органам законодательной и исполнительной власти города Москвы предоставлена возможность в полном объеме оценить ситуацию с ТБО и выработать стратегию обращения с отходами в городе, что позволит внести необходимые изменения в Закон города Москвы от 30 ноября 2005 года N 68 "Об отходах производства и потребления в городе Москве" (далее - Закон N 68) либо разработать новый закон, отвечающий всем современным требованиям, а также при необходимости подготовить соответствующие изменения в федеральное законодательство.

Эффективность регулирования отношений в области переработки и утилизации всех видов отходов в большой степени зависит от законодательных норм, устанавливаемых федеральными нормативными правовыми актами. Так, обращение с ТБО в Российской Федерации регулируется федеральными законами, постановлениями Правительства РФ, многочисленными санитарными нормами и правилами, стандартами и техническими условиями, ведомственными нормами и правилами.

Федеральный закон от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон N 89-ФЗ) определяет правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения их вредного воздействия на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья. Согласно статье 12 Федерального закона от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I-IV классов опасности подлежит лицензированию.

Кроме того, Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ) определяет полномочия органов местного самоуправления в данной сфере и относит к вопросам местного значения городских, сельских поселений организацию сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; к вопросам местного значения муниципального района - организацию мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды, а также организацию утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; к вопросам местного значения городского округа - организацию мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа, а также организацию сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов*(40).

Указанный Федеральный закон также обязывает соблюдать требования к обезвреживанию и безопасному размещению отходов и устанавливает нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение.

Федеральным законом N 131-ФЗ также закреплены полномочия поселений, муниципальных районов и городских округов в области переработки, утилизации и захоронения бытовых и промышленных отходов.

Федеральный закон от 4 мая 1999 года N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" регламентирует требования к регулированию выбросов вредных (загрязняющих) веществ при хранении, захоронении, обезвреживании и сжигании отходов производства и потребления (статья 18).

ЗК РФ обязывает собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков проводить мероприятия, направленные на защиту земель от загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления (статья 13). Также предусмотрена дисциплинарная ответственность за земельные правонарушения (статья 75).

Кроме этого, вопросы обращения с отходами производства и потребления регулируются Федеральным законом от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (статья 22); Федеральным законом от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (в соответствии с которым практически любая деятельность, связанная с отходами производства и потребления, подлежит экологическому обоснованию, особенно деятельность по организации их вывоза, переработки и размещения); ЖК РФ (в части обеспечения надлежащего санитарного и технического состояния общего имущества в многоквартирном доме); ГрК РФ (в статье 35 которого устанавливается, что в состав зон специального назначения могут включаться зоны, занятые скотомогильниками, объектами размещения отходов потребления и иными объектами); Федеральным законом от 30 декабря 2004 года N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" (в части установления понятий "организация коммунального комплекса" и "объекты, используемые для утилизации ТБО"); Федеральным законом от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (устанавливает минимальные требования, обеспечивающие безопасность продукции и технического процесса, вводит добровольный характер применения государственных стандартов и применения собственных стандартов и сертификации, что направлено на сокращение отходов, поступающих на захоронение, за счет расширения принципа ответственности производителя за свою продукцию); КоАП РФ (устанавливает ответственность за административные правонарушения в вопросах охраны окружающей среды); УК РФ (предусматривает ответственность за производство запрещенных видов опасных отходов, а также транспортировку, хранение, захоронение, использование или иное обращение радиоактивных, бактериологических, химических веществ и отходов с нарушением установленных требований); Водным кодексом РФ и Лесным кодексом РФ.

Существуют и международные соглашения, регулирующие деятельность по управлению отходами производства и потребления, ратифицированные Российской Федерацией *(41).

Вместе с тем становится все более очевидно, что российское законодательство, регулирующее отношения в области обращения с отходами производства и потребления, не отвечает потребностям времени и нуждается в системном совершенствовании.

Несмотря на предоставленные органам местного самоуправления полномочия по утилизации и захоронению отходов, эффективной организации процесса обращения с ТБО и, в первую очередь, их переработке и утилизации препятствует недостаточное урегулирование экономических механизмов в данной сфере. Многие полномочия переданы муниципалитетам при отсутствии соответствующего финансирования. Но самое главное - нет соответствующей государственной целевой программы*(42).

Недостатки федерального законодательства отражаются и на законодательстве субъектов РФ.

Закон N 68, по мнению разработчиков, был направлен на устранение возникших правовых пробелов, а также на дополнение и дальнейшую конкретизацию действующей законодательной базы в области обращения отходов в целом, поскольку Федеральный закон N 89-ФЗ не разрешил ряд особо острых и чрезвычайно актуальных вопросов в сфере обращения с отходами производства и потребления.

В Законе N 68 введены понятия "отходы лечебно-профилактических учреждений", "биологические отходы" и "вторичное сырье" и даны их определения. В Федеральном законе N 89-ФЗ только в 2008 году появились отсылочные нормы, устанавливающие, что отношения в области обращения с радиоактивными отходами, биологическими отходами, отходами лечебно-профилактических учреждений, выбросами вредных веществ в атмосферу и со сбросами вредных веществ в водные объекты регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации*(43).

Законом N 68 устанавливались требования к устройству полигонов ТБО*(44) (в федеральном законодательстве устройство полигонов ТБО на законодательном уровне не регламентируется*(45)), а также вводилась принципиально новая и очень важная норма, регулирующая вопросы обращения с отходами лечебно-профилактических учреждений (статья 11).

Важное место в Законе N 68 занимают меры экономического регулирования в области обращения с отходами (статьи 3, 5, 14, 15 и др.), направленные на стимулирование деятельности по вовлечению отходов в хозяйственный оборот в виде вторичных ресурсов, на бережное отношение к отходам:

предоставление льготных кредитов, налоговых и других льгот производителям отходов производства и потребления, осуществляющим на предприятиях города Москвы внедрение эффективных малоотходных технологий; предоставление кредитных, налоговых и других льгот юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим уменьшение образования отходов производства и потребления, их рациональный сбор, сортировку, обезвреживание, рациональное использование, переработку и уничтожение с применением ресурсосберегающих и безопасных методов и технологий;

разработка и внедрение в соответствии с федеральным законодательством механизма залоговой стоимости отходов (товарной продукции, утратившей потребительские свойства) при их сдаче в приемные пункты.

Отдельная статья посвящена использованию отходов в качестве вторичного сырья или вторичных материалов (статья 10).

Эти меры, по мнению законодателей, должны были способствовать появлению конкурентной среды в данной сфере и возможности перейти к созданию цивилизованного рынка отходов производства и потребления, вовлечению их в производственный цикл, а также созданию дополнительных рабочих мест и снижению социальной напряженности в обществе.

Стоит отметить, что в соответствии со статьей 5 Закона N 68 Правительству Москвы предоставлены довольно широкие полномочия в области обращения с отходами, в том числе:

создание экономических, социальных и правовых условий для использования отходов, уменьшения их образования, внедрения малоотходных технологий, рационального использования природных ресурсов и вторичного сырья;

разработка, принятие и реализация городских целевых программ использования вторичного сырья, включающих меры, направленные на экономическое стимулирование использования вторичного сырья для нужд городского хозяйства;

разработка, утверждение и реализация городских долгосрочных целевых программ в области обращения с отходами;

установление требований к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим сбор и переработку вторичного сырья;

установление объемов использования в городском хозяйстве продукции, изготовленной из вторичного сырья;

организация и обеспечение комплексности и непрерывности просветительской деятельности по обращению с отходами;

создание условий для раздельного сбора отходов по их видам с использованием стационарных и передвижных приемных пунктов.

Законом N 68 (статья 22) и КоАП Москвы (статьи 4.33, 4.34, 4.36, 4.37, 4.38, 4.42) установлена административная ответственность за неосуществление раздельного сбора отходов, нарушение требований по раздельному сбору вторичных материальных ресурсов, подлежащих переработке (обработке) во вторичное сырье, нарушение требований по транспортированию и (или) размещению отходов строительства и сноса, нарушение порядка ведения Сводного кадастра отходов производства и потребления города Москвы, ввоз на территорию города Москвы отходов, не являющихся вторичными материальными ресурсами, несоблюдение установленных в заключении органа исполнительной власти города Москвы, осуществляющего государственное управление в области охраны окружающей среды, требований и условий, нарушение экологических требований по обустройству мест временного хранения отходов.

В сентябре 2012 года с учетом необходимости организации соответствующей работы на присоединенных к Москве территориях в Закон N 68 были внесены изменения*(46), касающиеся полномочий органов местного самоуправления городских округов и поселений в городе Москве в области обращения с отходами в части организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов и организации сбора и вывоза бытовых отходов и мусора соответственно (статья 5.1). Также в соответствии с этими изменениями к полномочиям Правительства Москвы были отнесены: организация сбора, транспортировки, переработки и обезвреживания отходов на территориях районов города Москвы; организация утилизации, переработки и обезвреживания бытовых и промышленных отходов на территориях поселений в городе Москве.

Однако, как отмечалось на одном из заседаний экспертного совета при комиссии по экологической политике, несмотря на то, что в Законе N 68 содержатся нормы, необходимость и актуальность которых с каждым днем усиливается, эффективно реализовать все его требования не удается и он практически не работает.

В настоящий момент нет ни одной специальной городской программы, направленной на решение задач в области обращения с отходами, не разработаны эффективные механизмы реализации мер экономического стимулирования в данной области, хотя Концепция обращения с отходами города Москвы была разработана и утверждена Правительством Москвы*(47) еще до принятия Закона N 68.

В постановлении Правительства Москвы от 4 октября 2005 года N 760-ПП "Об Экологической доктрине города Москвы" к основным мероприятиям по ее реализации отнесено и управление отходами производства и потребления, однако рамки данной Доктрины не позволяют охватить все проблемы, связанные с отходами производства и потребления.

Кроме того, за последнее время в целях регулирования в сфере обращения с отходами были приняты и такие правовые акты, как:

постановление Правительства Москвы от 15 января 2008 года N 9-ПП "Об утверждении норм накопления твердых бытовых отходов и крупногабаритного мусора";

постановление Правительства Москвы от 22 апреля 2008 года N 313-ПП "О развитии технической базы городской системы обращения с коммунальными отходами в городе Москве" (вместе с "Основными положениями среднесрочной отраслевой схемы размещения объектов по переработке и утилизации твердых бытовых отходов на территории города Москвы"), которым утверждались показатели развития технической базы городской системы и перечень объектов технической базы городской системы обращения с отходами. Это постановление, где были определены адреса всех планируемых объектов по переработке и утилизации ТБО, в том числе и мусоросжигательные заводы, вызвало большую социальную напряженность в городе. И хотя оно не было отменено, но и выполнено также не было;

распоряжение Правительства Москвы от 19 мая 2010 года N 949-РП "Об организации работ по централизованному сбору, транспортировке и переработке отработанных ртутьсодержащих люминесцентных и компактных люминесцентных ламп", в котором в рамках реализации Городской целевой программы "Энергосбережение в городе Москве на 2009-2011 гг. и на перспективу до 2020 года"*(48) в целях создания комплексной системы безопасного централизованного сбора, хранения, транспортировки и переработки отработанных ртутьсодержащих люминесцентных и компактных люминесцентных ламп, образующихся в жилищном секторе города, эксплуатация которого осуществляется с привлечением бюджетного финансирования, и в соответствии со статьей 5 Закона города Москвы N 68 предусматривались меры по ограничению использования на объектах городского хозяйства ламп накаливания и замене их на энергосберегающие. Энергосберегающие лампы, содержащие ртутные соединения, в соответствии с данным постановлением подлежат обязательной сдаче специализированным организациям для переработки и обезвреживания как отходы 1-го класса ("чрезвычайно опасные"). Однако указанная программа была отменена постановлением Правительства Москвы от 6 декабря 2011 года N 583-ПП "О признании утратившими силу правовых актов (отдельных положений правовых актов) города Москвы".

В новых городских программах города Москвы проблема отходов производства и потребления относится к основным приоритетам, целям, задачам.

В качестве главной цели обращения с коммунальными отходами рассматривается организация их раздельного сбора для извлечения полезных компонентов и их повторного использования, а также использование энергетического потенциала горючих фракций ТБО. Однако, как отмечается в постановлении Правительства Москвы от 11 октября 2011 года N 477-ПП "Об утверждении Государственной программы города Москвы "Стимулирование экономической активности на 2012-2016 гг.", в настоящее время система селективного сбора ТБО в городе Москве практически отсутствует. Многочисленные разовые эксперименты в некоторых округах Москвы по селективному сбору мусора не принесли никаких результатов.

В рамках подпрограммы "Реструктуризация и стимулирование развития промышленности в городе Москве на 2012-2016 гг.", утвержденной указанным постановлением Правительства Москвы, определены основные требования к промышленным производствам на территории города Москвы, а также приоритеты и цели политики города Москвы в сфере охраны и повышения качества окружающей среды:

первоочередное развитие производств высокотехнологичной продукции, в том числе новой коммунальной техники для городского хозяйства, оборудования и материалов для эксплуатации объектов жилищно-коммунального хозяйства, переработки ТБО;

сокращение объемов захоронения отходов производства и потребления, увеличение объемов переработки отходов производства и потребления с увеличением доли вторично используемых ресурсов.

В постановлении Правительства Москвы N 451-ПП*(49) также отмечается, что загрязнение города Москвы бытовыми и промышленными отходами является сложной научно-технической и социально-экономической проблемой. В связи с этим необходимо обеспечить сбор, транспортировку и промышленную переработку полного объема отходов с максимально возможным использованием их сырьевого и энергетического потенциала. Захоронение отходов (как преобладающий в настоящее время метод решения проблемы) должно уступить место биомеханической и термической переработке.

Государственная программа города Москвы "Градостроительная политика" на 2012-2016 гг."*(50) в рамках совершенствования механизма взаимодействия органов исполнительной власти в целях взаимосвязанного развития Москвы и Московской области предусматривает развитие системы переработки и утилизации отходов производства и потребления для совместного использования городом Москвой и Московской областью.

На одном из заседаний "круглого стола" в рамках комиссии по экологической политике отмечалось*(51), что в рамках подготовки проекта программы "Охрана окружающей среды" Департамент природопользования и охраны окружающей среды города Москвы совместно с Департаментом жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства города Москвы подготовлена подпрограмма "Отходы", учитывающая в том числе и проблемы, которые могут возникнуть в связи присоединением к городу Москве новых территорий.

Кроме развития систем сбора и переработки ТБО, полученных в жилом и нежилом секторе, в подпрограмме "Отходы" предусматривается развитие системы сбора и утилизации медицинских отходов, а также разработка новых технологических регламентов, тарифов, схем, методов и способов утилизации и переработки отходов*(52). В связи с этим программой предусматривается в том числе и создание новых технологических комплексов (от сортировки до максимального извлечения вторичных ресурсов), утильных фракций, чтобы рационально использовать те продукты, которые имеются, и извлекать максимальную выгоду. Однако программа "Охрана окружающей среды" в 2012 году не была принята.

На основании изложенного можно говорить о том, что управление отходами затрагивает различные сферы хозяйственной деятельности, в том числе экономики и экологии, в связи с чем возникает целый комплекс проблем, часто не решаемых, позволяющий отметить неэффективность точечных, несистемных мероприятий, которые проводятся на сегодняшний день в сфере обращения с отходами как в Москве, так и России в целом.

Кроме того, в системе основных принципов правотворчества в области охраны окружающей среды важную роль играет принцип сочетания экологии и экономики. Это связано с тем, что вопрос о возможности или невозможности приоритета экологических интересов над экономическими регулярно поднимается в обществе. Разумного сочетания этих составляющих пока нет, а экология, ее проблемы нередко уступают требованиям экономики. Однако существует и другое мнение, в соответствии с которым сформировавшаяся в настоящее время система правового регулирования в области обращения с отходами производства и потребления ориентирована на обеспечение экологической безопасности и не учитывает требования экономической эффективности деятельности в этой сфере. Таким образом, поддержание баланса экологических и экономических интересов в области обращения с отходами производства и потребления возможно только с помощью создания единой консолидированной системы.

Прежде всего должно быть обеспечено получение достоверной и доступной информации об объемах, видах, источниках образования и видах утилизации отходов производства и потребления на территории Москвы, что позволит выработать обоснованную стратегию подхода к обращению с ними.

Исходя из информации, касающейся отходов производства и потребления на территории города, и анализа реализации Закона N 68, необходимо выработать концепцию либо стратегию по управлению ими, а на этом основании и специальную программу промышленной утилизации отходов с участием инвесторов, направленную на развитие новейших технологий использования и обезвреживания отходов различных видов на основе экспертных оценок, с учетом экономических, экологических, социальных и территориальных особенностей региона*(53).

Путем законодательного регулирования необходимо создать систему управления отходами, которая позволит не только оценивать качество отходов, но и выделять при этом вторичное материальное сырье*(54), а также обеспечит оперативный учет и контроль в области обращения с отходами*(55) в Москве.

Таким образом, при разработке основополагающего законодательного акта в сфере обращения с отходами производства и потребления на территории города Москвы необходимо учитывать следующие ключевые проблемы:

неэффективность и несовершенство системы учета производителей (источников) ТБО и контроля со стороны федеральных и региональных служб в области охраны окружающей среды;

несовершенство системы сбора, сортировки и переработки ТБО, низкий уровень внедрения современных технологий переработки отходов и недостаточное количество специализированных предприятий по их переработке;

отсутствие, в том числе и в муниципальных образованиях на присоединенных территориях, системы управления отходами, несовершенство тарифной политики и методик установления нормативов накопления ТБО;

слабая конкуренция в данной области между субъектами малого и среднего бизнеса;

отсутствие реальной экономической заинтересованности в соблюдении требований природоохранного законодательства при сборе и переработке ТБО;

недопустимо большой, постоянно увеличивающийся объем отходов производства и потребления, направляемых на захоронение, низкий процент извлечения из них вторичного сырья, отсутствие системы утилизации крупногабаритных отходов, содержащих коммерчески привлекательные материалы.

В городе Москве промышленной переработке подвергается 16-18% коммунальных отходов от общего объема, что в настоящее время является лучшим показателем в Российской Федерации.

3. Социальное законодательство

3.1. Состояние законодательства в сфере социальной защиты инвалидов в части профориентации и трудоустройства

Подписание Российской Федерацией в 2008 году Конвенции о правах инвалидов, принятой Генеральной Ассамблеей ООН от 13 декабря 2006 года (далее - Конвенция) и ее ратификация в 2012 году*(56), сделали ее принципы базовыми при реализации политики в отношении инвалидов, так как в соответствии со статьей 15 Конституции РФ после ратификации Конвенция становится составной частью правовой системы Российской Федерации, а ее положения - обязательными для применения.

В связи с этим был подготовлен соответствующий проект федерального закона о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам социальной защиты инвалидов, предусматривающий приведение федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ изданных ими нормативных правовых актов в соответствие положениями данного законопроекта. Одновременно с подготовкой законопроекта проводилась работа по внесению в первоочередном порядке изменений в законодательство Российской Федерации в целях его корректировки в соответствии с положениями Конвенции.

В городе Москве задача формирования безбарьерной среды для инвалидов и маломобильных групп населения относится к приоритетным направлениям социальной поддержки населения*(57). Несмотря на принимаемые меры, сопровождающиеся значительными, ежегодно возрастающими объемами финансирования из бюджета, остается нерешенной важнейшая социальная задача создания равных возможностей для инвалидов во всех сферах жизни общества. По ряду направлений работы, таких как комфортность городской инфраструктуры, трудоустройство инвалидов, реабилитация инвалидов с тяжелыми ограничениями жизнедеятельности, требуется принятие дополнительных мер.

Начиная с 2012 года реализация этих мер осуществляется в рамках Государственной программы "Социальная поддержка жителей города Москвы на 2012-2016 годы" (подпрограмма "Социальная интеграция инвалидов и формирование безбарьерной среды для инвалидов и других маломобильных групп населения"). Целесообразность решения проблем социальной поддержки населения на основе программно-целевого подхода обусловлена в том числе межведомственным характером решаемых проблем, требующим координации действий органов исполнительной власти города Москвы.

За период реализации Государственной программы предполагается создать 12500 рабочих мест для инвалидов (в том числе 2500 рабочих мест ежегодно), а удельный вес трудоустроенных инвалидов, имеющих трудовые рекомендации, увеличить с 57,3% до 83,9%. Кроме того, к 2016 году удельный вес инвалидов, охваченных реабилитационными услугами, должен составить 90%; инвалидов, обеспеченных техническими средствами реабилитации и протезно-ортопедическими изделиями, - 100%; городских общественных зданий, доступных для инвалидов и других маломобильных групп населения, - 85%.

Реализация мероприятий указанной подпрограммы осуществляется в соответствии с федеральным законодательством и законодательством города Москвы в сфере профессионального образования и трудовой занятости инвалидов. Состояние законодательства и правоприменительной практики в сфере социальной защиты инвалидов является одним из приоритетных направлений при проведении мониторинга законодательства в Думе, что уже нашло отражение при подготовке ежегодных докладов. Не является исключением и деятельность по мониторингу законодательства в 2012 году. 20 июня 2012 года состоялось заседание комиссии по социальной политике и трудовым отношениям, посвященное ходу реализации выше упомянутой подпрограммы, на котором особое внимание было уделено вопросам образования и трудовой занятости инвалидов, в том числе инвалидов с тяжелыми нарушениями опорно-двигательного аппарата, психическими заболеваниями, а также членов их семей, покинувших группу экономически активных граждан по причине необходимости ухода за инвалидами.

Важным элементом социальной интеграции инвалидов и лиц с ограничениями жизнедеятельности является их занятость. Целью обеспечения доступности к трудовой деятельности является формирование условий, обеспечивающих конкурентоспособность инвалидов на рынке труда. Барьеры в данной сфере обусловлены отсутствием рабочих мест для инвалидов и неприспособленностью среды для жизнедеятельности инвалидов.

Основными нормативными актами Российской Федерации в области обеспечения занятости инвалидов являются Конституция РФ, Федеральный закон от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон 181-ФЗ), а также Закон Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", ТК РФ*(58), Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" и другие законодательные акты в части вопросов, регулирующих занятость инвалидов и их профессиональную подготовку.

Политика реформирования социальной сферы в значительной мере затронула интересы инвалидов в вопросах трудоустройства. Федеральный закон N 181-ФЗ в результате многочисленных изменений во многом утратил социально-трудовую направленность. Печально известный Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ*(59) ужесточил требования при трудоустройстве инвалидов, одновременно снизив социальные гарантии их занятости и ответственность государства и работодателей в данной сфере. Эти изменения касались в том числе квотирования рабочих мест для инвалидов - одного из наиболее эффективных методов трудоустройства инвалидов. Также Федеральным законом N 122-ФЗ была исключена такая гарантия трудовой занятости инвалидов, как "льготная финансово-кредитная политика в отношении специализированных предприятий, применяющих труд инвалидов, предприятий, учреждений, организаций общественных объединений инвалидов".

Меры, направленные на повышение занятости инвалидов, содержатся и в Законе Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации", в соответствии с которым государство обеспечивает дополнительные гарантии гражданам, испытывающим трудности в поиске работы, путем разработки и реализации программ содействия занятости, создания дополнительных рабочих мест и специализированных организаций (включая рабочие места и организации для труда инвалидов), установления квоты для приема на работу инвалидов, а также путем организации обучения по специальным программам и другими мерами. Однако необходимо отметить, что без соответствующих дополнительных подзаконных актов и соответствующей ответственности нормы федеральных законов нередко бездействуют.

Как одно из направлений социальной интеграции инвалидов следует рассматривать и законодательное закрепление прав и гарантий инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья, определение условий, порядка и механизмов реализации ими конституционного права на образование.

Право на образование инвалидов установлено статьями 18 и 19 Федерального закона N 181-ФЗ. В соответствии законом детям-инвалидам должно быть обеспечено дошкольное и внешкольное воспитание, среднее общее образование, среднее и высшее профессиональное образование в соответствии с индивидуальной программой реабилитации. Однако федеральным законодательством не определены конкретные условия, специальные образовательные стандарты, порядок или особенности организации обучения граждан с ограниченными возможностями здоровья по профессиональным образовательным программам.

Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" содержит статью 79 "Организация получения образования лицами с ограниченными возможностями здоровья", где предусматривается четкое правовое регулирование деятельности образовательных учреждений в инклюзивном, коррекционном, надомном, дистанционном и послевузовском режимах, обеспечивающее возможность непрерывного образования для инвалидов на протяжении всей жизни. Подзаконными актами утверждены специальные образовательные стандарты, порядок или особенности организации обучения граждан с ограниченными возможностями здоровья по профессиональным образовательным программам, проработан вопрос о создании специальных условий, соответствующих нормам безбарьерной среды, в образовательных учреждениях всех типов и видов с учетом их территориальной доступности.

Важное значение для обеспечения занятости инвалидов, их конкурентоспособности на рынке труда имеет профессиональная подготовка и профессиональное образование. Как показывает мировая практика, существует тесная взаимосвязь между уровнем образования инвалидов и степенью их участия в жизни общества. Закон Российской Федерации "Об образовании" закрепил в качестве основной гарантии обязанность государства создавать гражданам с отклонениями в развитии условия для получения ими образования, коррекции нарушений развития и социальной адаптации на основе специальных педагогических подходов.

Проблемы правового регулирования в области социальной защиты инвалидов обусловлены главным образом отсутствием четкой систематизации в указанной сфере деятельности. В соответствии со статьей 72 Конституции РФ вопросы социальной защиты находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Однако Федеральным законом N 122-ФЗ из компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации было исключено принятие ими законов и иных нормативных правовых актов о социальной защите инвалидов.

В 2005 году статья 5 Федерального закона N 181-ФЗ была изложена в новой редакции*(60). Субъектам РФ было возвращено право принятия законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ в области социальной защиты инвалидов в соответствии с федеральными законами, а также разработки, утверждения и реализации региональных программ в данной области. Однако сравнительный анализ первоначальной и последней редакции указанной статьи, наличие сложившейся региональной правовой базы позволяют говорить о необходимости включения в компетенцию субъектов РФ также вопросов создания организационного механизма в области социальной защиты (реабилитации) инвалидов, утверждения и финансирования перечня реабилитационных мероприятий, осуществляемых на территориях соответствующих субъектов.

В связи с этим, а также с учетом норм Конвенции, связанных с проведением абилитационных и реабилитационных мероприятий, представляется целесообразным дополнить Федеральный закон N 181-ФЗ положениями, устанавливающими порядок передачи органам государственной власти субъектов РФ полномочий Российской Федерации по обеспечению инвалидов техническими средствами реабилитации, проведению реабилитационных мероприятий и оказанию реабилитационных услуг в соответствии с нормами Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Передача указанных полномочий обусловлена необходимостью создания для инвалидов удобных условий получения технических средств реабилитации, реабилитационных мероприятий и услуг, оптимизации механизма управления этим процессом, придания большей прозрачности порядку финансового обеспечения данной деятельности. Благодаря этой мере удельный вес реализованных решений федеральных учреждений медико-социальной экспертизы о выдаче инвалидам технических средств реабилитации, как показал эксперимент, проведенный в 21 субъекте РФ, возрастает на 20-25%.

Основной проблемой в области занятости инвалидов по-прежнему остается незаинтересованность работодателя в приеме их на работу, создании инвалидам условий труда в соответствии с индивидуальными программами реабилитации. Работодателям непросто предоставить инвалиду такое рабочее место, которое бы соответствовало предписаниям службы медико-социальной экспертизы и возможностям самого инвалида. Нередко предоставляемые рабочие места не отвечают нуждам инвалидов, не адаптированы к их особым потребностям, условия труда неудовлетворительны, что приводит к риску обострения заболевания и уменьшения трудоспособности.

В городе Москве Законом города Москвы от 1 октября 2008 года N 46 "О занятости населения в городе Москве" (далее - Закон N 46) предусмотрено установление дополнительных мер по содействию занятости категорий граждан, испытывающих наибольшие трудности при поиске работы, в том числе и инвалидов. Содействие занятости инвалидов в городе Москве в соответствии с Законом N 46 обеспечивается путем реализации городских программ; оказания содействия в реализации проектов коммерческих и некоммерческих организаций, в том числе субъектов малого предпринимательства, учредителями которых являются инвалиды; аккредитации реабилитационных и образовательных учреждений для подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов, содействующих занятости инвалидов; осуществления социально-трудового патронажа инвалидов посредством сопровождения инвалидов при трудоустройстве, адаптации в трудовых коллективах и в процессе трудовой деятельности и др.

Для социально-трудовой адаптации инвалидов Законом N 46 также предусмотрена возможность введения компенсационных мер, стимулирующих работодателей на обеспечение занятости этих категорий граждан. Механизм выплаты соответствующей компенсации устанавливается отдельными нормативными правовыми актами города Москвы. Принято постановление Правительства Москвы от 31 мая 2011 года N 236-ПП "Об утверждении Порядка распределения и предоставления субсидий из бюджета города Москвы на реализацию мероприятий по созданию, сохранению (модернизации) рабочих мест для инвалидов, созданию рабочих мест для молодежи, обеспечению беспрепятственного доступа инвалидов к рабочим местам и инфраструктуре организаций". В то же время специалисты указывают на необходимость внесения изменений в данное постановление в части сроков по трудоустройству инвалидов на создаваемые рабочие места, а также дифференциации сумм, предназначенных для создания рабочих мест в зависимости от специфики и сложности оборудования.

Закон N 46 предусматривает содействие социально-трудовой адаптации лиц, в том числе детей и молодежи с ограничениями жизнедеятельности, способных выполнять отдельные виды работ. Особенно остро стоят вопросы образования и трудовой занятости инвалидов, нуждающихся в постоянном сопровождении, к которым относятся люди с тяжелыми нарушениями опорно-двигательного аппарата, психическими заболеваниями и др. Работодатель, несмотря на имеющиеся государственные программы по трудоустройству инвалидов, не стремится брать на работу людей с ограничениями жизнедеятельности, поскольку весьма непросто организовать для инвалида рабочее место, предусмотреть для него специализированное медицинское сопровождение. Работодатель также не должен забывать, что инвалид имеет право на укороченный рабочий день, на отпуск в любое удобное для него время и другие преференции.

В то же время действующие подзаконные акты не полностью обеспечивают реализацию предусмотренных Законом N 46 гарантий занятости инвалидов, например, в части социально-трудового патронажа инвалидов (сопровождения инвалидов при трудоустройстве), адаптации в трудовых коллективах и в процессе трудовой деятельности.

Речь идет о создании системы абилитации и реабилитации инвалидов, их социальной интеграции в общество и дальнейшем совершенствовании законодательства в данной сфере как на федеральном, так и региональном уровне. В целях создания такой системы принят ряд нормативных правовых актов, включая постановление Правительства Москвы от 17 августа 2010 года N 717-ПП "О комплексном решении вопросов профессиональной реабилитации и трудоустройства инвалидов в городе Москве", однако оно не охватывает весь комплекс мер, необходимых для существенных сдвигов в данной области.

В Москве, по оценкам специалистов, городская система образования не может быть признана полностью приспособленной для полноценного включения лиц с ограниченными возможностями здоровья, инвалидов в процесс обучения с последующей социальной интеграцией. В целях реализации прав указанных лиц принят Закон города Москвы от 28 апреля 2010 года N 16 "Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья в городе Москве", в котором систематизированы выполняющиеся в рамках отдельных проектов и программ мероприятия по интеграции, социальной адаптации детей с ограниченными возможностями здоровья. Закреплен перечень мер государственной поддержки лиц с ограниченными возможностями здоровья, определен порядок организации их обучения и воспитания не только в специальных коррекционных образовательных учреждениях, на дому, в условиях лечебно-профилактических учреждений и стационарных учреждений социального обслуживания, но и практически в любом избранном образовательном учреждении. Определены особенности приема в образовательные учреждения данной категории лиц, их перевод и отчисление, проведение итоговой аттестации; особенности финансирования образовательных учреждений, в которых обучаются лица с ограниченными возможностями здоровья.

В то же время для эффективной реализации мер, предусмотренных данным Законом города Москвы, требуется принятие ряда нормативных правовых актов Правительства Москвы по вопросам создания специальных условий обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья, в том числе организации их транспортного обслуживания.

Особенно остро стоит вопрос об обеспечении дальнейшего трудоустройства инвалидов - выпускников специализированных образовательных учреждений, нуждающихся в постоянном сопровождении, к которым относятся люди с тяжелыми нарушениями опорно-двигательного аппарата, психическими заболеваниями. Проблема отчасти может быть решена за счет создания на базе этих специализированных учреждений, имеющих производственные мастерские, хозяйственных организаций, где могли бы трудиться выпускники этих учреждений. В специализированных учреждениях среда, рабочие места уже приспособлены для нужд инвалидов, также организовано специальное медицинское сопровождение.

В соответствии с Типовым положением о специальном (коррекционном) образовательном учреждении для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья*(61) коррекционное учреждение для обучающихся реализует в зависимости от вида коррекционного учреждения образовательные программы дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего и начального профессионального образования. В части программы начального профессионального образования специальное образовательное учреждение руководствуется типовым положением о государственных образовательных учреждениях начального профессионального образования*(62).

Коррекционные учреждения вправе вести предпринимательскую деятельность, предусмотренную их уставами. Однако возможность создания хозяйственных организаций на базе производственных мастерских коррекционного учреждения в целях обеспечения занятости выпускников-инвалидов, для которых фактически отсутствуют иные возможности трудоустройства, не предусмотрена. Более того, на государственные учреждения не распространяется предоставление субсидий в целях создания новых рабочих мест для инвалидов*(63).

Для решения этой задачи предлагается по аналогии с Федеральным законом от 2 августа 2009 года N 217-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам создания бюджетными научными и образовательными учреждениями хозяйственных обществ в целях практического применения (внедрения) результатов интеллектуальной деятельности" предоставить специальным коррекционным учреждениям право создавать хозяйственные общества по типу специализированных предприятий*(64). Учитывая, что в Федеральном законе N 181-ФЗ отсутствует термин "специализированное предприятие, использующее труд инвалидов", необходимо в целях исключения неоднозначного толкования ввести его в понятийный аппарат и одновременно внести изменения в пункт 4 статьи 20 данного Федерального закона, предоставив государственным учреждениям право учреждать специализированные предприятия.

Определение специализированного предприятия дается в постановлении Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 18 мая 2009 года N 30 "Об утверждении СП 2.2.9.2510-09", где под специализированным предприятием понимается предприятие, независимо от форм собственности, применяющее труд инвалидов, осуществляющее комплекс мер по профессиональной и социальной реабилитации, обеспечивающее организацию на производстве медицинского обслуживания инвалидов, выпускающее потребительские товары, товары производственно-технического назначения, где общая численность работающих составляет не менее 15 человек. Основу деятельности специализированного предприятия, наряду с хозяйственно-производственной, составляет целенаправленная работа по социальной, профессиональной и медицинской реабилитации инвалидов.

Обеспечение социальной поддержки инвалидов в части трудоустройства может осуществляться не только посредством закрепления в законодательных нормах обязанностей для работодателей, но и путем создания стимулов для работодателей, решивших использовать труд инвалидов.

В целях дальнейшей консолидации усилий всех заинтересованных сторон в создании оптимальных условий для людей с ограниченными возможностями здоровья представляется целесообразным ввести реестр специализированных предприятий, использующих труд инвалидов. В соответствии с Федеральным законом N 181-ФЗ в области социальной защиты субъектам РФ предоставлено право вводить дополнительные меры социальной защиты инвалидов, что позволило закрепить в статье 25 Закона N 46 ("Экономическая поддержка организаций, использующих труд инвалидов") норму об обязательном ведении реестра специализированных предприятий, использующих труд инвалидов, с предоставлением городских преференций.

В связи с этим следует учесть, что ранее было принято распоряжение Премьера Правительства Москвы от 24 декабря 1998 года N 1450-РП "О Межведомственной комиссии по рассмотрению материалов на получение права занесения в Реестр специализированных предприятий, применяющих труд инвалидов", из приложения к которому были исключены определение специализированного предприятия, а также порядок принятия решения о присвоении данного статуса*(65).

Наряду с предоставлением инвалидам рабочих мест необходимо обеспечить сбыт продукции, произведенной инвалидами. Так, на заседании комиссии по социальной политике и трудовым отношениям от 20 июня 2012 года предлагалось установить для торговых сетей обязанность иметь в ассортименте такую продукцию и определить ее долю в общем объеме реализуемого товара. В соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" хозяйствующие субъекты, осуществляющие торговую деятельность, самостоятельно определяют ассортимент продаваемых товаров (подпункт "а" пункта 7 части 2 статьи 8). Таким образом, для реализации предлагаемой нормы потребуется внесение изменений в действующее федеральное законодательство, так как у органов государственной власти субъектов РФ полномочий по регулированию ассортимента реализуемой продукции нет.

Кроме того, необходимо дать четкое определение понятия "продукция, произведенная инвалидами" - указать, продукция каких именно предприятий может быть отнесена к данной категории. Следует заметить, что далеко не во всех отраслях экономики могут быть созданы предприятия, использующие преимущественно труд инвалидов, и не все торговые предприятия в зависимости от их специализации могут иметь в ассортименте соответствующие товары.

Возможно, что более продуктивным решением является предложение о проведении конкурсов и аукционов на получение государственных заказов среди предприятий, использующих труд инвалидов. В Федеральном законе N 94-ФЗ содержится статья 14 "Участие учреждений и предприятий уголовно-исполнительной системы, организаций инвалидов в размещении заказов", в соответствии с которой организациям инвалидов*(66) предоставляются преимущества при участии в размещении заказов.

В соответствии с Федеральным законом N 94-ФЗ Правительством РФ принято постановление от 17 марта 2008 года N 175 "О предоставлении преимуществ учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы и организациям инвалидов, участвующим в размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков", которым утвержден перечень товаров (работ, услуг), при размещении заказов на которые могут предоставляться преимущества организациям инвалидов. В случае если производство товаров (работ, услуг), предусмотренных перечнем, осуществляется организациями инвалидов, государственные и муниципальные заказчики, а также органы, уполномоченные на осуществление функций по размещению заказов для государственных или муниципальных заказчиков, вправе предоставлять преимущества таким учреждениям, предприятиям и организациям в отношении предлагаемой цены контракта в размере до 15% при размещении заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд путем проведения торгов.

Однако проведение специальных торгов среди предприятий, использующих труд инвалидов, с определенными ограничениями, например, в отношении размера лота, Федеральным законом N 94-ФЗ не предусмотрено. Для реализации данного предложения потребуется в соответствии с федеральным законодательством нормативным правовым актом города Москвы утвердить механизм проведения специальных торгов среди организаций, использующих труд инвалидов, а также утвердить перечень товаров (работ, услуг), при размещении заказов на которые могут предоставляться преимущества.

Особого внимания заслуживают проекты обеспечения занятости инвалидов по месту жительства путем активизации использования труда инвалидов в ЖКХ (предлагается распространить данное положение также на родителей, воспитывающих детей-инвалидов, членов семей инвалидов, покинувших группу экономически активных граждан по причине необходимости ухода за ними). В соответствии с Законом N 46 содействие занятости инвалидов в городе Москве обеспечивается путем реализации соответствующих мероприятий городских целевых программ. Дотации на частичную компенсацию работодателям затрат на заработную плату отдельных категорий граждан осуществляется из бюджета города Москвы.

Представляется целесообразным подготовить нормативный правовой акт города Москвы, которым бы регулировался механизм заинтересованности управляющих компаний, ТСЖ, ЖСК в использовании труда инвалидов, например, путем предоставления дотаций на частичную компенсацию им затрат на заработную плату.

В целях обеспечения дополнительной возможности для трудоустройства отдельных категорий граждан было принято постановление Правительства Москвы от 4 августа 2009 года N 727-ПП "Об утверждении Положения о порядке содействия самозанятости безработных и иных категорий граждан и предоставления из бюджета города Москвы субсидий безработным гражданам". Субсидии на полное или частичное возмещение затрат по организации самозанятости предоставлялись отдельным категориям безработных граждан, включая инвалидов, имеющих показания к труду; одиноким и многодетным родителям, воспитывающим детей-инвалидов и др. При этом к приоритетным видам деятельности для трудоустройства этих категорий граждан относится и жилищно-коммунальная сфера*(67). В 2012 году в рамках реализации государственной программы Департамент труда и занятости города Москвы подготовил проект, предусматривающий меры по содействию трудоустройству незанятых инвалидов, родителей, воспитывающих детей-инвалидов, которые также могли быть реализованы в жилищно-коммунальной сфере. Представляется целесообразным реализовать данный проект путем принятия соответствующего нормативного правового акта.

Эта мера представляется своевременной и в связи с присоединением новых территорий к городу Москве, на которых до 1 июля 2012 года действовало постановление Правительства Московской области от 31 января 2012 года N 120/3 "Об утверждении Программы дополнительных мероприятий по содействию в трудоустройстве незанятых инвалидов, многодетных родителей, родителей, воспитывающих детей-инвалидов, на оборудованные (оснащенные) для них рабочие места в Московской области на 2012 год". Тем самым сохраняется гарантия трудоустройства для данной категории лиц.

3.2. Состояние законодательства в сфере религиозных отношений

В связи с обращением Патриарха Московского и всея Руси Кирилла о размещении в городе Москве 200 православных храмовых комплексов Правительством Москвы было выпущено распоряжение от 20 октября 2010 года N 2367-РП "Об обеспечении мероприятий по выбору земельных участков для проектирования и строительства православных храмовых комплексов на территории города Москвы". Москомархитектурой и префектурами административных округов города Москвы совместно с ДЗР было подобрано около 200 земельных участков в шаговой доступности для жителей соответствующих районов (максимальный расчетный радиус - 1 километр).

При проведении общественных слушаний выявлена недостаточная проработка норм Градостроительного кодекса города Москвы.

В связи с отсутствием единообразного толкования и применения статьи 68 ГрК Москвы и постановления Правительства Москвы от 30 декабря 2008 года N 1258-ПП "О порядке организации и проведения публичных слушаний при осуществлении градостроительной деятельности в городе Москве" в разных округах города Москвы (и даже в разных районах города в пределах одного административного округа) организаторами публичных слушаний выдвигаются различные требования к их проведению. При проведении публичных слушаний по вопросу размещения православных храмов по программе строительства 200 храмов возникли следующие вопросы и проблемы:

- при планировании строительства объекта на дворовой территории либо в пределах жилой застройки в большей степени затрагиваются права жителей этих дворов, микрорайонов (максимум кварталов). Обычно это не более 3-4 домов, число жителей которых составляет меньше 1-2% жителей всего района, имеющих право высказаться на публичных слушаниях. Таким образом, наиболее заинтересованные граждане оказываются в меньшинстве и их мнение не является решающим при принятии окончательного решения;

- процедура публичных слушаний состоит из 3 этапов: экспозиция, собрание и подача замечаний и предложений в недельный срок после проведения собрания. Получается, что один человек имеет возможность высказать свое мнение трижды, что зачастую в итоговом протоколе выдается как три мнения;

- нет определенности в вопросе о том, кто имеет право подавать замечания и предложения в семидневный срок после проведения собрания и имеет ли значение факт регистрации участников слушаний во время экспозиции или собрания. Позиция судов по соответствующим делам следующая: право принадлежит ранее зарегистрированным участникам слушаний. Данный вопрос имеет принципиальное значение, поскольку сотни подписей жителей, поданных в течение 7 дней после проведения собраний, не принимаются во внимание и не учитываются.

ГрК Москвы установлено, что участниками публичных слушаний являются:

1) жители города Москвы, имеющие место жительства или место работы на территории, в границах которой проводятся публичные слушания, и представители их объединений;

2) правообладатели земельных участков, объектов капитального строительства, жилых и нежилых помещений на территории, в границах которой проводятся публичные слушания;

3) депутаты муниципальных собраний муниципальных образований, на территории которых проводятся публичные слушания;

4) депутаты Думы.

При этом не закреплена обязанность подтверждения факта проживания или работы на данной территории, правообладания недвижимостью на ней. Это выливается в практику участия в публичных слушаниях жителей других районов, выдающих себя за надлежащих участников слушаний, без предъявления паспорта, трудового договора или свидетельства о праве собственности на недвижимое имущество, "профессиональные участники слушаний по храмам" кочуют из района в район, где проходят соответствующие слушания.

ГрК Москвы установлено, что "проекты, подлежащие обсуждению на публичных слушаниях, должны быть представлены на публичные слушания в полном объеме, за исключением материалов, содержащих сведения, отнесенные федеральным законодательством к категории ограниченного доступа". На практике встречаются случаи, когда у жителей помимо наименования планируемого к размещению объекта иной информации нет (площадь, этажность, наличие подземных этажей, парковок и пр.) и предлагаются примерные ориентиры и параметры.

В связи с изложенным представляется целесообразным уточнить соответствующие положения ГрК Москвы и постановления Правительства Москвы в части:

1) права участия в публичных слушаниях, которое должно быть у жителей территории, где планируется строительство объекта (локального порядка - микрорайон, квартал);

2) подсчета мнений только "уникальных" участников общественных слушаний по принципу "один участник - одно мнение" (это не относится к предложениям по проекту, выносящемуся на слушания);

3) документальной проверки обоснованности участия гражданина в публичных слушаниях;

4) уточнения права на подачу мнений, замечаний и предложений в семидневный срок после проведения собрания;

5) возможности проведения публичных слушаний исключительно при наличии всей необходимой для представления на экспозиции документации.

Возможно, часть указанных проблем сможет решить вступивший в силу 1 августа 2012 года Закон города Москвы от 11 июля 2012 года N 39 "О наделении органов местного самоуправления муниципальных округов в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы", согласно которому органы местного самоуправления наделяются среди прочих такими полномочиями в сфере размещения объектов капитального строительства, как согласование проекта правового акта префектуры административного округа города Москвы об утверждении акта о выборе земельного участка в целях размещения объектов религиозного назначения, согласование проекта градостроительного плана земельного участка для размещения объектов капитального строительства общей площадью до 1500 кв. метров, строительство которых осуществляется за счет средств частных лиц, а также иных объектов, определяемых Правительством Москвы.

3.3. Состояние законодательства в сфере развития институтов гражданского общества и взаимодействия с ними

27 февраля 2012 года вступил в силу Закон города Москвы от 25 января 2012 года N 4 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 12 июля 2006 года N 38 "О взаимодействии органов государственной власти города Москвы с негосударственными некоммерческими организациями", в котором закреплены новые формы поддержки некоммерческих организаций, введено понятие "социально ориентированные некоммерческие организации", установлена обязанность ведения Реестра социально ориентированных некоммерческих организаций - получателей поддержки.

Так, к социально ориентированным некоммерческим организациям были отнесены некоммерческие организации, созданные в организационно-правовых формах, предусмотренных Федеральным законом от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", и осуществляющие деятельность, направленную на решение социальных проблем, развитие гражданского общества. Также были определены виды деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций, при осуществлении которых органами государственной власти в приоритетном порядке оказывается поддержка данным некоммерческим организациям. Введены положения, определяющие основы взаимодействия органов местного самоуправления и социально ориентированных некоммерческих организаций.

Внесенные изменения позволяют законодательно закрепить формы гражданского участия в решении социально-экономических задач, установить формы государственной поддержки негосударственных некоммерческих организаций, в том числе социально ориентированных.

Одной из наиболее актуальных задач формирования и развития современного гражданского общества и партнерского взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с институтами гражданского общества является вовлечение граждан и их объединений в процессы выработки и реализации социально значимых решений, их участие в осуществлении общественного контроля.

В этих целях был разработан и принят Закон города Москвы от 4 июля 2012 года N 34 "Об Общественной палате города Москвы".

При разработке проекта был учтен не только зарубежный опыт, но и наработки законодателей из других субъектов РФ, в которых созданы и функционируют общественные палаты, а также практика города Москвы, где общественные советы стали появляться задолго до принятия в 2005 году Федерального закона от 4 апреля 2005 года N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации".

Основной идеей указанного Закона города Москвы является формирование Общественной палаты города Москвы, осуществляющей содействие обеспечению устойчивого социального развития столицы на основе участия граждан и их объединений в процессе формирования и осуществления государственной и муниципальной политики в городе Москве.

Закон направлен на решение следующих задач:

1) содействие развитию институтов гражданского общества в городе Москве;

2) привлечение граждан, общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций к открытому и гласному обсуждению вопросов развития города Москвы;

3) выдвижение, поддержка и реализация гражданских инициатив;

4) взаимодействие с органами государственной власти и органами местного самоуправления;

5) содействие защите прав граждан и их объединений, развитию демократических институтов в городе Москве;

6) участие в формировании социально-экономической политики города Москвы;

7) взаимодействие с Общественной палатой Российской Федерации, общественными палатами субъектов РФ.

3.4. Состояние законодательства в сфере физической культуры и спорта

Правовые акты города Москвы в сфере физической культуры и спорта - комплексная по своему характеру и значительная по объему часть законодательства города Москвы, включающая нормы конституционного, гражданского, трудового и других отраслей права.

Деятельность органов исполнительной власти города Москвы в области физической культуры и спорта направлена на развитие всех видов и составных частей спорта, в том числе спорта высших достижений, профессионального, массового, детско-юношеского, школьного, студенческого и молодежного спорта.

Развитию физической культуры и спорта, а также их популяризации среди населения города Москвы и особенно молодежи способствует, прежде всего, работа органов государственной власти города, направленная на совершенствование и постоянную актуализацию законодательства в сфере физической культуры и спорта.

На сегодняшний день базовый закон, регулирующий отношения в сфере физической культуры и спорта в городе Москве, - Закон города Москвы от 15 июля 2009 года N 27 "О физической культуре и спорте в городе Москве".

В 2012 году Законом города Москвы от 11 января 2012 года N 1 "О внесении изменений в статью 30 Закона города Москвы от 15 июля 2009 года N 27 "О физической культуре и спорте в городе Москве" определены дополнительные категории спортсменов, которым устанавливаются поощрительные денежные выплаты в размерах и порядке, определенных Правительством Москвы.

В частности, в перечень спортсменов, имеющих право на получение поощрительных денежных выплат, включены спортсмены, выступавшие в составе спортивных сборных команд города Москвы и завоевавшие звания призеров или чемпионов на чемпионатах и первенствах России, финальных соревнованиях Спартакиады России, Спартакиады учащихся России, Спартакиады молодежи России, Спартакиады инвалидов России по видам спорта, входящим в программу Олимпийских игр, Паралимпийских игр, Сурдлимпийских игр.

26 декабря 2012 года принят Закон города Москвы N 71 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 15 июля 2009 года N 27 "О физической культуре и спорте в городе Москве" (далее - Закон N 71), которым были уточнены направления организации физкультурно-спортивной работы на территориях, включенных в состав территории города Москвы, в соответствии с отдельными положениями Закона города Москвы от 6 ноября 2002 года N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" и нормами федерального законодательства.

Указанным законом установлены особенности системы спортивной подготовки в городе Москве, в том числе определены физкультурно-спортивные организации ее осуществляющие, а также установлено, что спортивная подготовка в государственных и муниципальных физкультурно-спортивных организациях города Москвы осуществляется бесплатно на основании государственного или муниципального задания.

Законом N 71 Департаменту физической культуры и спорта города Москвы, как уполномоченному органу исполнительной власти города Москвы в области физической культуры и спорта, предоставлены полномочия по определению правил приема лиц в подведомственные физкультурно-спортивные организации, осуществляющие спортивную подготовку, и норм обеспечения данных организаций спортивной экипировкой, спортивным инвентарем и оборудованием.

Учитывая, что Федеральным законом от 3 декабря 2011 года N 384-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О физической культуре и спорте в Российской Федерации и статью 16 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" введены новые понятия, Законом N 71 понятийный аппарат Закона города Москвы от 15 июля 2009 года N 27 "О физической культуре и спорте в городе Москве" приведен в соответствие с нормами федерального законодательства.

Указанными изменениями установлен правовой статус городских спортивных федераций и впервые в Москве законодательно введены нормы, определяющие права городских спортивных федераций по организации и проведению чемпионатов, первенств и кубков города Москвы по видам спорта, по разработке и утверждению положений (регламентов) о соревнованиях, по наделению статусом чемпионов, победителей первенств, обладателей кубков города Москвы, по формированию и подготовке спортивных сборных команд города Москвы по соответствующим видам спорта, по формированию Единого календарного плана физкультурных и спортивных мероприятий города Москвы, по содействию развитию детско-юношеского спорта, школьного спорта и студенческого спорта в городе Москве, по оказанию материальной поддержки ветеранам спорта, проживающим в городе Москве, по получению финансовой и иной поддержки, предоставленной для развития соответствующих видов спорта, из различных не запрещенных федеральным законодательством источников, по осуществлению общественного контроля за соблюдением организациями, осуществляющими спортивную подготовку в городе Москве, федеральных стандартов спортивной подготовки по соответствующим видам спорта

Одновременно на городские спортивные федерации возложены обязанности по обеспечению развития соответствующих видов спорта в городе Москве, разработке и представлению в уполномоченный орган программ развития соответствующих видов спорта.

Законом N 71 упорядочены положения Закона города Москвы "О физической культуре и спорте" в части организации и проведения физкультурных и спортивных мероприятий, а также усовершенствованы нормы, определяющие правовое положение спортивных сборных команд города Москвы, путем введения регламентирующего документа - Положения о спортивных сборных командах города Москвы, содержащего основные права, обязанности и ответственность членов спортивных сборных команд, а также основания исключения из состава спортивных сборных команд города Москвы.

С учетом изменений федерального законодательства усовершенствованы правоотношения по предотвращению допинга в спорте и борьбе с ним в городе Москве и, в частности, консолидированы усилия уполномоченного органа исполнительной власти города Москвы в области физической культуры и спорта, городских спортивных федераций и физкультурно-спортивных организаций города Москвы в реализации мер по предотвращению использования или попытки использования спортсменами, тренерами, иными специалистами в области физической культуры и спорта, в том числе лицами, проходящими спортивную подготовку, субстанций и (или) методов, запрещенных для использования в спорте.

Расширен круг основных задач по развитию физической культуры и спорта в городе Москве, в число которых включены задачи: создания благоприятных условий для деятельности в городе Москве всех субъектов физической культуры и спорта; содействия развитию всех видов и составных частей спорта, в том числе спорта высших достижений, профессионального спорта, массового спорта, детско-юношеского спорта, школьного спорта и студенческого спорта; развития международного и межрегионального сотрудничества в области физической культуры и спорта.

В соответствии с внесенными в законодательство города Москвы изменениями уполномоченный орган исполнительной власти города Москвы в области физической культуры и спорта был наделен полномочиями по утверждению нормативов затрат средств бюджета города Москвы на проведение официальных физкультурных и спортивных мероприятий города Москвы, а также официальных значимых физкультурных, спортивных и массовых спортивно-зрелищных мероприятий, проводимых в городе Москве, включенных в Единый календарный план физкультурных и спортивных мероприятий города Москвы.

Законом N 71 введена норма, согласно которой органы местного самоуправления городских округов и поселений должны обеспечивать условия для развития на территории соответствующего муниципального образования физической культуры и массового спорта, организовывать проведение официальных физкультурных и спортивных мероприятий соответствующего муниципального образования.

Таким образом, проведенная в 2012 году работа по совершенствованию законодательства в области физической культуры и спорта города Москвы была направлена на достижение наивысших результатов московскими спортсменами и обеспечение эффективности реализации государственной политики в области физической культуры и спорта в городе Москве.

3.5. Состояние законодательства и правоприменительной практики в сфере молодежной политики, отдыха и оздоровления детей, опеки и попечительства несовершеннолетних

В сфере молодежной политики

Осуществление государственной молодежной политики города Москвы регулируется Законом города Москвы от 30 сентября 2009 года N 39 "О молодежи".

В рамках работы, проводимой по совершенствованию нормативно-правовой базы города Москвы в 2011 году, возникла необходимость внесения в него изменений*(68). Основные поправки были связаны с отсутствием целесообразности выпуска отдельных правовых актов для реализации норм данного Закона ввиду действия федеральных законов, законов и иных правовых актов города Москвы, регламентирующих эти нормы.

Правоприменительная практика Закона города Москвы "О молодежи" в 2012 году реализуется ДСиМП совместно с подведомственными государственными учреждениями, иными отраслевыми органами исполнительной власти города Москвы в пределах своей компетенции.

В связи с этим ДСиМП были изданы в частности приказы от 29 мая 2012 года N 366 "Об утверждении Положения о порядке формирования и ведения реестра молодежных объединений и организаций, участвующих в реализации государственной молодежной политики города Москвы" и от 4 июня 2012 года N 386 "О предоставлении социальных гарантий молодым специалистам системы Департамента семейной и молодежной политики города Москвы".

В соответствии с изменениями, внесенными в статью 13 Закона города Москвы "О молодежи", организация и проведение пятого Форума молодежи города Москвы осуществлялись ДСиМП на основании приказа Департамента и контракта, заключенного по итогам проведения конкурса на выполнение государственного заказа.

В соответствии со статьей 32 данного Закона поддержка общественных инициатив и общественных объединений, оказывающих содействие молодежи, осуществляется, в частности, путем предоставления субсидий молодежным объединениям на реализацию инициативных проектов. В 2012 году по итогам конкурса социально значимых проектов в области семейной и молодежной политики, проведенного ДСиМП, поддержан 51 проект, из них 25 - в сфере молодежной политики. Общая сумма субсидий на поддержку этих проектов составила 25469 тыс. рублей.

В целях расширения инфраструктуры государственной молодежной политики, предусмотренной статьей 42 Закона города Москвы "О молодежи", в 2012 году была закончена реконструкция двух зданий, переданных для осуществления деятельности государственным бюджетным учреждениям города Москвы - многофункциональным молодежным центрам.

В Северо-Восточном административном округе столицы по адресу Ярославское ш., д. 124 был открыт многофункциональный молодежный культурно-деловой центр СВАО, созданный для вовлечения молодежи в инновационную, научно-техническую и предпринимательскую деятельность в целях обеспечения необходимых условий для формирования социального потенциала, культурно-деловой активности молодых москвичей.

В Юго-Западном административном округе Москвы по адресу ул. Каховка, д. 21 открыт многофункциональный центр для молодежи - "Центр молодежного парламентаризма". Его деятельность направлена на развитие молодежного парламентаризма, творческой и общественной активности, толерантности, патриотического воспитания молодежи. Здание имеет оригинальную планировку и техническое оснащение, в его стенах предусмотрены: молодежное интернет-кафе, залы-трансформеры, кинозал на 350 мест, электронная библиотека, учебные классы. В здании центра возможно не только проведение широкого круга досуговых, информационно-познавательных, спортивных и социальных мероприятий по направлениям работы центра, но и организация разнообразных мероприятий городского и межрегионального уровня. Деятельность "Центра молодежного парламентаризма" поможет развитию активной гражданской позиции молодых москвичей, повышению их правовой и политической культуры, станет городской площадкой для непосредственного и неформального общения молодежи и московских властей.

Закон города Москвы "О молодежи" регулирует отношения, связанные с осуществлением государственной молодежной политики города Москвы, направленной на создание правовых, экономических и социальных условий, гарантий и стимулов для реализации молодежью своих конституционных прав с учетом особенностей, присущих ее возрасту, а также для интеграции молодежи в систему общественных отношений в целях наиболее полной самореализации в интересах всего общества.

Закон не содержит отдельных норм, посвященных молодежному добровольчеству (волонтерству). В то же время в ряде нормативных правовых актов РФ содействие развитию и распространению добровольческой (волонтерской) деятельности отнесено к числу приоритетных направлений государственной молодежной и социальной политики. В качестве примера можно привести Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденную распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 года N 1662-р.

В настоящее время в Комитете Совета Федерации по социальной политике создана рабочая группа по разработке проекта федерального закона "О волонтерстве". Данный законопроект направлен на совершенствование законодательства в области правового регулирования добровольческой деятельности граждан, поддержку и распространение волонтерского движения в Российской Федерации.

Волонтеры активно привлекаются к работе на международных форумах, в том числе к организации проведения Олимпиады в Сочи и других крупных международных мероприятий.

Подтвердила также потребность общества в волонтерах трагедия, произошедшая в этом году в Крымске. Несмотря на предостережения местных властей об опасности, волонтеры со всей страны стали приезжать в Крымск уже спустя несколько часов после случившейся чрезвычайной ситуации для оказания помощи нуждающимся.

Добровольческая (волонтерская) деятельность граждан является важнейшим фактором социального развития общества в таких сферах, как образование, наука, культура, искусство, здравоохранение, охрана окружающей среды.

Создание нормативной правовой основы для осуществления добровольческой (волонтерской) деятельности в городе Москве является одной из основных задач развития взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы с общественными и иными некоммерческими организациями.

Учитывая актуальность молодежного добровольчества (волонтерства) для успешной реализации государственной молодежной политики города Москвы, было бы целесообразно дополнить Закон N 39 понятиями "молодые добровольцы (волонтеры)", "молодежное добровольчество (волонтерство)", "молодежный добровольческий (волонтерский) центр", а также нормами о содействии развитию добровольческой (волонтерской) деятельности в молодежной среде.

Принятие данных изменений позволит создать в городе Москве благоприятные условия для социального воспитания молодежи и развития добровольчества (волонтерства) в молодежной сфере.

Об организации работы в сфере молодежной политики на присоединенных к Москве территориях

С 1 июля 2012 года работа в сфере молодежной политики на территориях Троицкого и Новомосковского административных округов строится посредством реализации совместных мероприятий, семинаров, "круглых столов", выездных встреч, проводимых ДСиМП и общественными организациями Новой Москвы.

Вместе с тем прорабатывается вопрос о создании двух многофункциональных молодежных центров на присоединенных территориях: многофункционального молодежного центра на базе муниципального бюджетного учреждения культуры "Культурный центр "Киевский" Наро-Фоминского района и многофункционального молодежного центра на территории города Троицка.

В сфере организации отдыха и оздоровления детей

Организация работы в данном направлении осуществляется в городе Москве в соответствии с постановлением Правительства Москвы от 15 февраля 2011 года N 29-ПП "Об организации отдыха и оздоровления детей города Москвы в 2011 году и последующие годы".

С апреля 2012 года в столице на портале государственных услуг города Москвы (http://www.pgu.mos.ru) работает система электронной записи детей на отдых, позволяющая исключить дублирование предоставления государственной услуги по организации отдыха. С 2013 года услуга будет предоставляться через многофункциональные центры обслуживания населения.

Принятие Государственной программы "Социальная поддержка жителей города Москвы на 2012-2016 годы" сделало возможным определить средства бюджета на данное направление в перспективе до 2016 года.

На организацию отдыха и оздоровления детей Москвы в 2012 году выделены денежные средства в объеме 4692823,2 тыс. рублей, что почти на 15% превышает уровень прошлого года. Это позволило приобрести более 400 тыс. путевок для детей из семей различных льготных категорий. Таким образом, отдыхом, оплаченным с участием средств бюджета города Москвы, охвачено 52% детей льготных категорий.

Для детей, проживающих на присоединенных к столице территориях, в 2012 году было зарезервировано 235 путевок в загородные лагеря, 154 путевки в выездные профильные лагеря, в том числе 21 путевка для подростков группы риска.

В сфере опеки и попечительства несовершеннолетних

Деятельность в сфере опеки и попечительства осуществляется в рамках законов города Москвы от 14 апреля 2010 года N 12 "Об организации опеки, попечительства и патронажа в городе Москве" и от 26 декабря 2007 года N 51 "О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы в сфере опеки, попечительства и патронажа".

В соответствии с постановлением Правительства Москвы "Об утверждении Положения о Департаменте социальной защиты населения города Москвы" в 2012 году полномочия в сфере опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних переданы от ДСиМП в ДСЗН.

ДСЗН осуществляет государственный контроль за исполнением органами местного самоуправления муниципальных округов в городе Москве отдельных переданных им полномочий города Москвы в сфере опеки, попечительства и патронажа в отношении несовершеннолетних, а также совершеннолетних дееспособных лиц, которые по состоянию здоровья не способны самостоятельно осуществлять и защищать свои права и исполнять свои обязанности. ДСЗН является органом в сфере опеки, попечительства и патронажа также и на территориях, присоединенных к городу Москве.

В 2012 году в Москве было выявлено и учтено 2247 детей, оставшихся без попечения родителей. Переданы на все формы семейного воспитания 1610 детей, из них под опеку - 1273 ребенка (на безвозмездную форму - 1069 детей, на возмездную форму - 204 ребенка (203 - в приемные семьи, 1 - патронатная семья); усыновлены 337 детей (гражданами Российской Федерации - 197 детей, иностранцами - 140 детей). За 9 месяцев 2012 года муниципалитетами заключено 198 договоров о назначении социального патроната в отношении ребенка, нуждающегося в помощи государства.

В процессе правоприменительной практики Департаментом социальной защиты населения выявлен ряд проблем, требующих решения путем внесения соответствующих изменений в закон города Москвы от 14 апреля 2010 года N 12 "Об организации опеки, попечительства и патронажа в городе Москве".

Так, Закон N 12 целесообразно дополнить следующими нормами:

- о наделении Правительства Москвы полномочием по утверждению порядка финансирования уполномоченных организаций, участвующих в осуществлении полномочий в сфере опеки и попечительства;

- о порядке выплаты денежного вознаграждения постинтернатными воспитателями.

Необходимо также рассмотреть вопрос о внесении изменений в часть 1 статьи 4 Закона N 12 для систематизации и приведения полномочий уполномоченных органов в сфере опеки, попечительства и патронажа в городе Москве в соответствие с действующим федеральным законодательством, в том числе для дополнения полномочиями по:

осуществлению профилактики социального сиротства в соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1999 года N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних";

организации подготовки лиц, желающих принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей, в соответствии с Федеральным законом от 30 ноября 2011 года N 351-ФЗ "О внесении изменений в статьи 127 и 146 Семейного кодекса Российской Федерации и статью 271 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации".

Федеральным законом от 29 февраля 2012 года N 15-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (далее - Федеральный закон N 15-ФЗ) в целях совершенствования законодательства по обеспечению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа (далее - дети-сироты) жилыми помещениями внесены изменения в статью 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей".

Данные изменения предусматривают, что благоустроенные жилые помещения предоставляются органами исполнительной власти субъектов РФ однократно по договору найма специализированного жилого помещения детям-сиротам, не являющимся нанимателями, членами семьи нанимателя жилого помещения по договору найма либо собственниками жилого помещения, а также детям-сиротам в случае, если их вселение в ранее занимаемые ими жилые помещения невозможно, в порядке, установленном законодательством субъектов РФ.

Устанавливается пятилетний срок действия договора найма жилого помещения, который может быть продлен не более одного раза в случаях выявления обстоятельств, свидетельствующих о необходимости оказания детям-сиротам содействия в преодолении трудной жизненной ситуации. Порядок выявления этих обстоятельств устанавливается законодательством субъекта РФ.

Федеральным законом N 15-ФЗ определен подробный перечень обстоятельств, при которых вселение детей-сирот в ранее занимаемые ими жилые помещения невозможно. Вместе с тем субъектам РФ предоставляется право определить дополнительный перечень указанных обстоятельств.

В соответствии требованиями Федерального закона N 15-ФЗ законом субъекта РФ устанавливается порядок формирования органом исполнительной власти субъекта РФ списка детей-сирот, подлежащих обеспечению жилыми помещениями.

Стоит отметить, что законодательством города Москвы урегулированы вопросы реализации права детей-сирот на предоставление жилого помещения и обеспечения сохранности жилья, принадлежащего детям-сиротам. Однако с учетом требований Федерального закона N 15-ФЗ потребуется внесение изменений в законы города Москвы от 30 ноября 2005 года N 61 "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в городе Москве" и от 14 июня 2006 года N 29 "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения".

Необходимо также уточнить компетенцию уполномоченных организаций, которые в соответствии с федеральным законодательством (часть 4 статьи 6 Федерального закона от 24.04.2008 года N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве") могут осуществлять отдельные полномочия в сфере опеки и попечительства по выявлению лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, а также по подбору и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах.

В конце 2012 года в федеральном законодательстве произошли серьезные изменения. В соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2012 года N 272-ФЗ "О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации" с 1 января 2013 года запрещается передача детей, являющихся гражданами Российской Федерации, на усыновление (удочерение) гражданам Соединенных Штатов Америки, а также осуществление на территории Российской Федерации деятельности органов и организаций в целях подбора и передачи детей, являющихся гражданами Российской Федерации, на усыновление (удочерение) гражданам Соединенных Штатов Америки, желающим усыновить (удочерить) указанных детей.

Кроме того, в целях совершенствования государственной политики в сфере защиты детей-сирот издан Указ Президента РФ от 28 декабря 2012 года N 1688 "О некоторых мерах по реализации государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", в котором дается ряд поручений, предполагающих внесение изменений в федеральное законодательство в данной сфере.

Правительству РФ даны поручения принять решения, обеспечивающие упрощение процедур передачи на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство, патронат) детей-сирот, а также внести в Государственную Думу законопроекты, обеспечивающие предоставление налоговых льгот родителям, усыновившим (удочерившим) ребенка, оставшегося без попечения родителей, а также родителям, усыновившим (удочерившим) второго и последующих детей, увеличение размера социальной пенсии детям-инвалидам и инвалидам с детства I группы, размера единовременного пособия при передаче ребенка на воспитание в семью.

Кроме того, субъектам РФ поручено обеспечить подготовку квалифицированных кадров для привлечения их в сферу опеки и попечительства, а также развитие системы дополнительного образования, реализацию программ повышения квалификации, профессиональной переподготовки и переобучения работников указанной сферы.

3.6. Состояние законодательства в сфере здравоохранения и охраны общественного здоровья

Финансирование расходов на здравоохранение и охрану общественного здоровья на 2013 год предусмотрено Законом города Москвы "О бюджете Московского городского фонда обязательного медицинского страхования на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов".

В 2013 году планируемый объем доходов бюджета ФОМС будет составлять 120467443,3 тыс. рублей, в 2014 году - 134532560,0 тыс. рублей, в 2015 году - 165361521,5 тыс. рублей.

Планируемые поступления субвенций из Федерального фонда обязательного медицинского страхования в бюджет ФОМС на осуществление переданных органам государственной власти субъектов РФ полномочий Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования на 2013 год составят 96393915,8 тыс. рублей, на 2014 год - 109237786,7 тыс. рублей, на 2015 год - 137850193,7 тыс. рублей.

Плановые поступления межбюджетных трансфертов из бюджета города Москвы на дополнительное финансовое обеспечение реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования в части базовой программы обязательного медицинского страхования предоставляются в объеме, установленном законом о бюджете города Москвы и составят на 2013 год 21300000,0 тыс. рублей, на 2014 год - 22230000,0 тыс. рублей, на 2015 год - 24140000,0 тыс. рублей.

Финансирование реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования рассчитано с учетом планируемых поступлений бюджетных ассигнований и составит в 2013 году - 118534557,1 тыс. рублей, в 2014 году - 132567441,3 тыс. рублей, в 2015 году - 163389334,5 тыс. рублей.

26 мая 2010 года был принят Закон города Москвы N 21 "О предупреждении распространения на территории города Москвы заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)".

Среди основных положений указанного Закона города Москвы - профилактика ВИЧ-инфекции с использованием наружной рекламы, социальной рекламы в средствах массовой информации, выпуск книг, брошюр, буклетов и иных непериодических печатных изданий, содержащих информацию о социально безопасной модели поведения и вопросах профилактики ВИЧ-инфекции.

Кроме того, предусмотрено проведение для старшеклассников школ и учащихся других образовательных учреждений Москвы междисциплинарных специальных уроков, посвященных профилактике ВИЧ-инфекции. Проведением уроков занимаются специалисты окружных управлений образования, прошедшие подготовку на обучающих семинарах.

Учитывая, что в городе ВИЧ-инфекция распространяется в основном половым путем, была разработана концепция ответственного поведения, нравственных и семейных ценностей.

За последние 13 лет темп роста заболеваемости ВИЧ-инфекцией среди молодежи в возрасте от 15 до 20 лет уменьшился в 20 раз.

На заседании комиссии по здравоохранению и охране общественного здоровья были заслушаны представители всех округов города Москвы с отчетами о проведении уроков и о других формах информирования молодежи: брейн-рингах, фестивалях. В ходе обсуждения проблемы стала очевидной необходимость подготовки методических материалов по работе с родителями по профилактике ВИЧ-инфекции.

В связи с влиянием мигрантов на эпидемиологическую ситуацию принято решение выступить с законодательной инициативой о запрете на въезд в Москву ВИЧ-инфицированных мигрантов.

13 февраля 2013 года принят Закон города Москвы N 9 "О внесении изменения в статью 17 Закона города Москвы от 28 февраля 2007 года N 6 "О профилактике наркомании и незаконного потребления наркотических средств, психотропных веществ в городе Москве", в котором устанавливаются правовые основания проведения мероприятий по раннему выявлению в образовательных учреждениях обучающихся, незаконно потребляющих наркотические средства, психотропные вещества.

Законом предусматривается, что порядок и сроки проведения диагностического тестирования устанавливаются исполнительным органом государственной власти города Москвы в соответствии с требованиями федерального законодательства.

В настоящий момент проводится работа по подготовке новой редакции Закона города Москвы "Об охране здоровья граждан в городе Москве" в связи с принятием Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации".