Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 ноября 2013 г. N 48-АПГ13-13 Об оспаривании отдельных положений Административного регламента предоставления государственной услуги по выдаче разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию в случае, если строительство объекта капитального строительства осуществлялось на территориях двух и более муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов), и в случае реконструкции объекта капитального строительства, расположенного на территориях двух и более муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов), утверждённого постановлением Правительства Челябинской области от 20 июня 2012 г. N 348-п

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 ноября 2013 г. N 48-АПГ13-13

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Ксенофонтовой О.А.

при секретаре Паршиной М.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Челябинской области об оспаривании отдельных положений Административного регламента предоставления государственной услуги по выдаче разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию в случае, если строительство объекта капитального строительства осуществлялось на территориях двух и более муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов), и в случае реконструкции объекта капитального строительства, расположенного на территориях двух и более муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов), утверждённого постановлением Правительства Челябинской области от 20 июня 2012 г. N 348-п, по апелляционной жалобе Правительства Челябинской области на решение Челябинского областного суда от 9 августа 2013 г., которым заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя Правительства Челябинской области по доверенности Атаманюк С.Г., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей необходимым решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Правительства Челябинской области от 20 июня 2012 г. N 348-п, опубликованным 28 июля 2012 г. в издании "Южноуральская панорама", N 112 (спецвыпуск N 27), утверждён Административный регламент предоставления государственной услуги по выдаче разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию в случае, если строительство объекта капитального строительства осуществлялось на территориях двух и более муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов), и в случае реконструкции объекта капитального строительства, расположенного на территориях двух и более муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов) (далее - Административный регламент).

В пункте 13 Административного регламента установлен перечень документов, необходимых для предоставления государственной услуги.

Из содержания пункта 14 названного нормативного правового акта следует, что, если заявитель не представил документы, указанные в подпунктах 2, 3, 4 и 10 (правоустанавливающие документы на земельный участок, градостроительный план на него или проект планировки территории и проект межевания территории в случае строительства, реконструкции линейного объекта, разрешение на строительство, заключение о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства установленным требованиям) пункта 13 Административного регламента, соответствующая информация запрашивается Министерством строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства Челябинской области в порядке межведомственного взаимодействия в Управлении Росреестра по Челябинской области и (или) в органах местного самоуправления муниципальных образований Челябинской области.

Прокурор обратился в суд с заявлением о признании недействующими приведённых положений, ссылаясь в обоснование заявленных требований на их противоречие статье 14 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", поскольку перечень документов, содержащихся в пункте 13 Административного регламента, не разделён на документы, которые заявитель обязан предоставить самостоятельно, и документы, которые заявитель вправе представить по собственной инициативе, так как они подлежат представлению в рамках межведомственного информационного взаимодействия. Полагал, что пункт 14 Административного регламента устанавливает для заявителя неопределённые требования, содержит коррупциогенные факторы.

Кроме того, прокурор Челябинской области просил признать недействующими пункты 16, 27, 28 Административного регламента, но в судебном заседании от заявленных требований в этой части отказался, в связи с чем производство по делу по названным требованиям прекращено.

Решением Челябинского областного суда от 9 августа 2013 г. заявление прокурора удовлетворено.

В апелляционной жалобе Правительство Челябинской области просит решение суда первой инстанции отменить, как постановленное с нарушением норм материального права.

Относительно апелляционной жалобы прокурором, участвующим в деле, поданы возражения о необоснованности её доводов и законности судебного постановления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, пришёл к правильному выводу о противоречии оспариваемых норм требованиям федерального законодательства.

Согласно пункту "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия, регулируются Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

Административный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги (пункт 4 статьи 2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг").

Статьёй 13 приведённого Федерального закона установлено, что разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу, или орган, предоставляющий муниципальную услугу; порядок разработки и утверждения административных регламентов федеральными органами исполнительной власти устанавливается Правительством Российской Федерации; порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. N 373 утверждены Правила разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг.

Пунктом 6 статьи 14 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" определено, что стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги предусматривает исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с законодательными или иными нормативными правовыми актами для предоставления государственной или муниципальной услуги, с разделением на документы и информацию, которые заявитель должен представить самостоятельно, и документы, которые заявитель вправе представить по собственной инициативе, так как они подлежат представлению в рамках межведомственного информационного взаимодействия.

Конкретизируя положения нормы федерального закона в подпунктах "е", "ж" пункта 14 приведённых выше Правил, Правительство Российской Федерации предписало включать в содержание стандарта предоставления государственной услуги отдельно исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с нормативными правовыми актами для предоставления государственной услуги и услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственной услуги, подлежащих представлению заявителем, а также исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с нормативными правовыми актами для предоставления государственной услуги, которые находятся в распоряжении государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, и которые заявитель вправе представить.

Из анализа приведённых правовых норм следует, что соответствующий исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации при составлении административного регламента предоставления государственной услуги обязан в исчерпывающем перечне документов, необходимых для получения названной услуги, предусмотреть, какие конкретно документы и информацию должен представить заявитель самостоятельно, а какие документы подлежат представлению в рамках межведомственного информационного взаимодействия, то есть заявитель не обязан их представлять.

Сопоставив содержание оспариваемых норм с требованиями федерального законодательства, суд первой инстанции пришёл к правильному заключению, что пункт 13 Административного регламента, предусматривающий единый перечень документов, необходимых для предоставления государственной услуги, не соответствует требованиям приведённых нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.

При этом суд правильно признал несостоятельной ссылку представителя Правительства Челябинской области на положения статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку названная правовая норма не содержит требований к административному регламенту.

Судебная коллегия по административным делам не находит оснований не согласиться с выводом суда о том, что пункты 13 и 14 Административного регламента во взаимосвязи между собой не отвечают общеправовым критериям определённости, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, поскольку не позволяют сделать однозначный вывод о том, какие документы, перечисленные в пункте 13 Административного регламента, заявитель обязан предоставить для получения государственной услуги, а какие вправе не предоставлять, то есть допускают возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения.

Такой вывод полностью согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 г. N 3-П, от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 11 ноября 2003 г. N 16-П и от 21 января 2010 г. N 1-П, о том, что правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определённости, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, её единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределённость правовой нормы ведёт к её неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности её произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

В соответствии с пунктом 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путём обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Таким образом, суд первой инстанции законно и обоснованно удовлетворил заявленные требования.

Ссылка в апелляционной жалобе на то обстоятельство, что пункт 14 Административного регламента воспроизводит положения части 3.3 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации, регламентирующей вопросы выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, является несостоятельной и не имеет правового значения, потому что, во-первых, не исключает его несоответствие требованиям Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", во-вторых, названная норма регионального нормативного правового акта признана недействующей ввиду неопределенности её содержания во взаимосвязи с пунктом 13 Административного регламента.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не могут служить основанием для отмены постановленного решения суда, поскольку основаны на ошибочном толковании норм действующего законодательства и неправильной оценке обстоятельств, выводов суда не опровергают.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила:

решение Челябинского областного суда от 9 августа 2013 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Челябинской области - без удовлетворения.

Председательствующий

В.Н. Пирожков

Судьи

Е.В. Горчакова

О.А. Ксенофонтова