Постановление Парламентского Собрания Союза Беларуси и России от 18 декабря 2013 г. N XLV-3 "Об отчете Совета Министров Союзного государства об исполнении бюджета Союзного государства за 2012 год"

Парламентское Собрание постановляет:

1. Рекомендовать Высшему Государственному Совету Союзного государства утвердить отчет Совета Министров Союзного государства об исполнении бюджета Союзного государства за 2012 год (приложение 1).

2. Одобрить заключение Комиссии Парламентского Собрания по бюджету и финансам по отчету Совета Министров Союзного государства об исполнении бюджета Союзного государства за 2012 год (приложение 2) и направить настоящее Постановление в Высший Государственный Совет Союзного государства для сведения и принятия мер по устранению отмеченных в заключении недостатков в организации бюджетного процесса.

Председатель Парламентского Собрания

С.Е. Нарышкин

г. Москва

18 декабря 2013 года

N XLV-3

Приложение 2
к Постановлению Парламентского Собрания
Союза Беларуси и России
от 18 декабря 2013 г. N XLV - 3

Заключение
Комиссии Парламентского Собрания по бюджету и финансам по отчету Совета Министров Союзного государства об исполнении бюджета Союзного государства за 2012 год

Бюджет Союзного государства на 2012 год принят Постановлением Парламентского Собрания Союза Беларуси и России от 21 ноября 2011 года N XL - 6 и утвержден Декретом Высшего Государственного Совета Союзного государства от 25 ноября 2011 года N 2 по доходам и расходам в сумме 4 872 000,0 тыс. рублей.

Сводная бюджетная роспись доходов и расходов на 2012 год была утверждена Государственным секретарем Союзного государства 26 декабря 2011 года.

В соответствии со статьями 33 и 35 Договора о создании Союзного государства, статьей 61 Порядка формирования и исполнения бюджета Союзного государства, на основании соответствующих постановлений Совета Министров Союзного государства и Парламентского Собрания Союза Беларуси и России был принят Декрет Высшего Государственного Совета Союзного государства "О внесении изменений и дополнений в Декрет Высшего Государственного Совета Союзного государства "О бюджете Союзного государства на 2012 год" от 15 марта 2013 года N 3. В результате доходная и расходная части бюджета были увеличены до 4 938 856,7 тыс. рублей, то есть были внесены изменения в основные характеристики бюджета Союзного государства на 2012 год, а также в распределение доходов и расходов бюджета по разделам функциональной и ведомственной классификаций расходов бюджета Союзного государства, связанные с использованием целевых остатков средств бюджета, а также с финансированием новых программ и мероприятий.

Отчет Совета Министров Союзного государства об исполнении бюджета Союзного государства за 2012 год поступил в Парламентское Собрание Союза Беларуси и России 26 июня 2013 года и в соответствии со статьей 79 Порядка формирования и исполнения бюджета Союзного государства был направлен для осуществления внешней проверки в Счетную палату Российской Федерации и Комитет государственного контроля Республики Беларусь.

По результатам проверки контрольные органы подготовили заключение по отчету и утвердили его решениями коллегии Счетной палаты Российской Федерации и коллегии Комитета государственного контроля Республики Беларусь 28 октября 2013 года.

Комиссия считает важным обратить внимание на следующие итоги исполнения бюджета Союзного государства в 2012 году:

Доходная часть бюджета Союзного государства в 2012 году формировалась в основном за счет взносов государств-участников, которые составили 4 872 000 тыс. рублей (Российская Федерация - 3 167 000 тыс. рублей, Республика Беларусь - 1 705 000 тыс. рублей).

Доходная часть бюджета была сформирована также за счет неналоговых доходов в сумме 90 508,8 тыс. рублей, из них:

18 706,1 тыс. рублей - проценты, полученные от размещения в банках временно свободных средств;

7 761,4 - доходы, полученные ТРО Союза и Минкультуры Республики Беларусь;

1 741,4 - возврат бюджетных средств, полученных и не использованных в 2011 году исполнителями программ;

61 423,5 тыс. рублей - прочие неналоговые доходы, включая остатки средств бюджета Союзного государства прошлых лет;

876,4 тыс. рублей - средства, поступившие в виде штрафных санкций и в возмещение ущерба.

В связи с отсутствием нормативных правовых документов, регулирующих отношения собственности Союзного государства, доходная часть бюджета в 2012 году (как и в предыдущие годы) не пополнялась за счет использования активов, созданных и приобретенных в ходе реализации программ Союзного государства в предшествующие годы.

В целом бюджет Союзного государства в 2012 году по доходам исполнен в сумме 4 962 508,8 тыс. рублей (100,5 процента уточненных бюджетных назначений).

Расходы бюджета Союзного государства по произведенному финансированию в 2012 году составили 4 561 018,1 тыс. рублей (92,3 процента от объема расходов, утвержденных бюджетной росписью на 2012 год).

Кассовые расходы главных распорядителей в 2012 году составили 4 293 314,0 тыс. рублей (86,9 процента от объема расходов, утвержденных бюджетной росписью на 2012 год).

Исполнение расходов бюджета Союзного государства в 2012 году осуществляли 29 главных распорядителей (получателей) средств бюджета (на территории Республики Беларусь - 13 главных распорядителей, на территории Российской Федерации - 16). Анализ исполнения расходов бюджета Союзного государства показал, что по семи главным распорядителям (получателям) средств бюджета расходы исполнены в полном объеме; по 16 главным распорядителям - в объеме более 90 процентов бюджетных назначений и по трем - в объеме от 74,2 до 87,7 процентов.

В целом в 2012 году наблюдается небольшое снижение показателя кассового исполнения бюджета Союзного государства, который снизился на 6,4 процентного пункта по сравнению с уровнем 2011 года. В частности, низкий процент кассового исполнения расходов бюджета (19,8%) сложился по разделу 05 "Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности Союзного государства".

Наибольший объем неосвоенных средств бюджета, предусмотренных уточненной сводной бюджетной росписью, приходится на трех главных распорядителей (получателей) средств, а именно: ФСБ России - 12,7 процента, Госпогранкомитет Республики Беларусь - 20,5 процента, концерн "Белнефтехим" - 25,8 процента.

На 1 января 2013 года остатки средств бюджета Союзного государства составили 1 163 564,0 тыс. рублей и увеличились с начала года на 587 206,5 тыс. рублей.

Основными причинами существенного роста остатков бюджета являются позднее утверждение двух новых программ и начало их финансирования лишь в декабре 2012 года. Отчасти росту остатков способствовала также эффективная организация проведения государственными заказчиками программ и мероприятий конкурсов на выполнение работ и закупку оборудования, что привело к значительной экономии средств.

В 2012 году изменения в сводную бюджетную роспись были внесены лишь по шести из 15 разделов классификации расходов бюджета Союзного государства на сумму 622 227,5 тыс. рублей (перераспределение средств по кодам экономической классификации расходов бюджета), что свидетельствует об улучшении планирования исполнения бюджета.

Анализ поквартального исполнения расходов в 2012 году показал более равномерное по сравнению с предыдущими годами использование бюджетных средств. Так, поквартальное кассовое исполнение в 2012 году составило в первом квартале - 19,2 процента (от бюджетных назначений), во втором квартале - 17,4 процента, в третьем квартале - 18,6 процента, в четвертом квартале - 31,7 процента (в 2011 году в четвертом квартале - 42,9 процента, в 2010 году - 51,6 процента, в 2009 году - 52,4 процента).

Вместе с тем следует отметить следующие особенности и недостатки:

1. В организации исполнения бюджета Союзного государства Постоянным Комитетом Союзного государства и финансовыми органами государств-участников:

Обобщенный анализ хода и итогов исполнения бюджета в 2012 году свидетельствует о том, что применение основных механизмов исполнения бюджета, доказавших свою эффективность на протяжении последних лет, без разработки и своевременного усовершенствования нормативных правовых актов, регламентирующих отдельные аспекты реализации бюджетного процесса, порождает возможность проявления отдельных недостатков при исполнении бюджета и снижения эффективности использования бюджетных средств.

Прежде всего крайне негативно на исполнении бюджета и эффективности использования бюджетных средств сказываются существенные недостатки Порядка разработки и реализации программ Союзного государства, порождающие поздние сроки утверждения программ в течение финансового года и слабый контроль за их осуществлением со стороны государственных заказчиков. Так, как уже отмечалось выше, основной причиной роста остатков средств бюджета в 2012 году является недоосвоение бюджетных средств в сумме 365 млн. рублей по двум программам, утвержденным лишь в декабре 2012 года.

Другими негативными последствиями несовершенства указанного акта являются тенденция ежегодного сокращения союзных программ, отсутствие контроля со стороны государственных заказчиков за использованием полученных при их выполнении результатов в интересах развития соответствующих отраслей, а также недостаточная определенность полномочий Постоянного Комитета Союзного государства в этой сфере.

Большинство отмечаемых контрольными органами недостатков также связано с отсутствием или с несовершенством нормативных правовых актов, связанных с осуществлением бюджетного процесса, регламентирующих, в частности, порядок проведения конкурсов на выполнение работ и услуг за счет бюджетных средств для нужд органов и учреждений Союзного государства, отдельные вопросы бюджетных правоотношений и социальных гарантий должностных лиц аппаратов органов Союзного государства, а также порядок обеспечения деятельности ТРО Союза и порядок зачисления в доход бюджета Союзного государства полученных данным учреждением доходов от предпринимательской деятельности.

Совершенствованию бюджетного процесса и повышению эффективности использования бюджетных средств, направленных на реализацию союзных программ, существенно препятствует отсутствие нормативно-правовой базы, связанной с зачетом и коммерческим применением созданных при выполнении программ активов, в том числе интеллектуальных, для пополнения доходной части бюджета.

По заключению контрольных органов требуются также актуализация нормативных правовых актов, регламентирующих исполнение бюджета Союзного государства через национальные казначейства, организацию учета и отчетности о его исполнении, а также уточнение Положения о бюджетной классификации, так как часть содержащихся в них норм отражает утратившие несколько лет назад силу положения соответствующих национальных актов и не учитывает новые реалии, что затрудняет и исполнение бюджета, и анализ отчетности о его исполнении.

Соответствующие предложения контрольных органов и Парламентского Собрания по разработке и совершенствованию указанных актов на протяжении последних лет содержатся и в поручениях Высшего Государственного Совета Союзного государства Совету Министров Союзного государства, однако отсутствие практически значимых результатов этой работы, свидетельствует о необходимости качественного улучшения ее организации.

Анализ исполнения бюджета в 2012 году свидетельствует также о систематическом неисполнении отдельных норм текстовых статей бюджета, что приводит к неэффективному использованию бюджетных средств и ослаблению контроля за их использованием. Это обстоятельство требует усиления контроля Совета Министров Союзного государства за организацией исполнения бюджета Постоянным Комитетом.

2. При реализации программ, подпрограмм, мероприятий и подготовке их к утверждению:

В 2012 году предусматривалось финансирование 15 программ и 29 мероприятий Союзного государства в сумме 4 171 582,4 тыс. рублей, или 84,5 процента утвержденных расходов бюджета. Фактическое финансирование составило 3 950 400,6 тыс. рублей, или 94,7 процента от предусмотренного бюджетом объема. Кассовое исполнение составило 3 700 256, 2 тыс. рублей, или 93,7 процента объема полученного финансирования, в том числе на территории Российской Федерации - 2 502 226,0 тыс. рублей, на территории Республики Беларусь - 1 198 030,2 тыс. рублей.

Контрольные органы отмечают ежегодное сокращение числа реализуемых программ и сохранение в 2012 году тех же основных недостатков при их реализации, что и в предшествующие годы. Основную их причину контрольные органы, как и Парламентское Собрание, связывают с концептуальными недостатками действующего Порядка разработки и реализации программ Союзного государства, которые приводят к неоправданно длительным срокам подготовки программ и началу их финансирования лишь в конце финансового года, обусловливают отсутствие своевременного и качественного контроля за ходом их реализации со стороны государственных заказчиков и неопределенность полномочий Постоянного Комитета по контролю за формированием и реализацией программ Союзного государства.

Особое внимание контрольных органов привлечено к отсутствию в действующем акте положений, предусматривающих наличие в итоговых отчетах о реализации программ информации о постановке на учет, государственной регистрации и целесообразности правовой охраны созданных и приобретенных объектов собственности (включая интеллектуальную), результатов их оценки и предложений по их использованию в интересах развития отрасли.

В качестве характерного примера приводится информация об отсутствии решения государственного заказчика (Минсельхоз России) программы "Повышение эффективности пищевых производств за счет переработки их отходов на основе прогрессивных технологий и техники" (2010-2012 гг.) о дальнейшем использовании 11 опытных образцов, созданных при ее реализации.

В последние годы Парламентское Собрание и контрольные органы вносили конкретные предложения по совершенствованию действующего Порядка, которые, однако, до настоящего времени не нашли в нем должного отражения.

Контрольными органами подтверждаются данные отчета о предоставленных Постоянным Комитетом бюджетных кредитах и их погашении и констатируется, что просроченная задолженность на 1 января 2013 года составила сумму 1 403 694,23 тыс. рублей. В 2012 году возврат кредитов в бюджет Союзного государства не производился и меры по их возврату Постоянным Комитетом не принимались.

Вместе с тем в заключении контрольных органов отмечается, что в 2013 году Постоянный Комитет подал два исковых требования к ОАО "Центральная компания МФПГ "Электронные технологии" и к ЗАО "Центральная компания Межгосударственной финансово-промышленной группы "БелРусАвто" в Арбитражный суд г. Москвы о взыскании задолженности по кредитным договорам на сумму 776 836,3 тыс. рублей и сумму 625 832,5 тыс. рублей соответственно.

Исковые требования удовлетворены в полном объеме только по иску к ОАО "Центральная компания МФПГ "Электронные технологии".

По второму иску Арбитражный суд г. Москвы отказал в удовлетворении исковых требований по причине истечения срока исковой давности. В настоящее время Постоянный Комитет подал апелляционную жалобу в вышестоящую инстанцию.

По программе "Развитие производства технических средств информационно-телекоммуникационных систем и систем безналичного расчета на предприятиях Союза Беларуси и России" ("Электронная пластиковая карта") меры не принимаются по причине отсутствия оригиналов документов.

Среди недостатков при осуществлении мероприятий Союзного государства отмечаются отдельные факты превышения размера допустимых авансовых платежей.

3. В финансово-хозяйственной деятельности органов Союзного государства и Телерадиовещательной организации Союзного государства:

Проверка финансово-хозяйственной деятельности органов и учреждений Союзного государства в 2012 году выявила ряд таких же, как и в прошлые годы, нарушений и недостатков. Анализ заключения контрольных органов свидетельствует о том, что большинство из этих недостатков обусловлены двумя причинами: отсутствием регулирования нормативными правовыми актами Союзного государства процедуры по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для нужд органов и учреждений Союзного государства и недостаточной юридической определенностью отдельных вопросов, связанных со статусом и социальными гарантиями должностных лиц аппаратов органов Союзного государства.

В связи с тем, что на территории Российской Федерации Постоянный Комитет, Секретариат Парламентского Собрания и ТРО Союза руководствовались своими положениями по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, контрольные органы отмечают наличие в них многочисленных несоответствий нормам законодательства Российской Федерации.

К ним, в частности, относятся заключение в отдельных случаях договоров без проведения конкурсов, превышение предельных размеров расчетов наличными деньгами, заключение договоров без запросов котировок или при единственной котировочной заявке с единственным участником, подавшим заявку. Некоторые конкурсы проводились без наличия в соответствующей документации необходимых сведений или с включением в нее не предусмотренных законодательством сведений.

По второй причине остаются неурегулированными вопросы, касающиеся предоставления служебной жилплощади, командирования должностных лиц, медицинского обслуживания и пенсионного обеспечения определенной категории должностных лиц.

В ходе проверки выявлен факт финансирования в течение десяти лет деятельности комиссии по подготовке проекта Конституционного Акта Союзного государства за счет сметы расходов на содержание Постоянного Комитета. Установлено, что в этот период осуществлялись расходы на оплату труда, транспортных услуг и услуг связи, объем которых только в 2012 году, в котором заседания комиссии не проводились, составил около 1,7 млн. рублей. В результате проверки с января 2013 года Постоянный Комитет прекратил оплату труда по трудовым соглашениям, заключенным с работниками аппарата данной комиссии.

Выявлены и некоторые другие нарушения, связанные, в частности, с ведением бухгалтерского учета, и установлены факты нецелевого использования средств (Постоянный Комитет). По информации Постоянного Комитета (от 2 декабря 2013 года N СМ-247), сумма средств, использованных не по целевому назначению, возвращена в бюджет в полном объеме.

Анализ принятых мер по устранению нарушений и недостатков, отмеченных в принятом Парламентским Собранием заключении по отчету Совета Министров Союзного государства за 2011 год и в представлении Счетной палаты Российской Федерации по данному вопросу, показал следующее:

в отчет об исполнении бюджета Союзного государства за 2011 год внесены изменения в части уточнения остатков на конец отчетного периода (31 декабря 2011 года) на сумму 9,1 тыс. рублей;

возврат средств бюджета Союзного государства, использованных в 2010 -2011 годах не по целевому назначению или с нарушением нормативных правовых актов, осуществлен в полном объеме;

разработан и внесен на рассмотрение Совета Министров Союзного государства на очередном заседании проект новой редакции Порядка разработки и реализации программ Союзного государства, в которой часть отмечавшихся в нем недостатков устранены;

рабочей группой подготовлен проект новой редакции Порядка формирования и исполнения бюджета Союзного государства, который должен пройти необходимые процедуры согласования;

утвержден Порядок зачисления в доход бюджета Союзного государства доходов, полученных Телерадиовещательной организацией Союзного государства от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход. Комплексная программа по совершенствованию деятельности ТРО Союза на 2012 - 2015 годы не рассматривалась;

разработка нормативных правовых актов, связанных с учетом, оценкой собственности Союзного государства и управлением ею, не завершена. Федеральным агентством по управлению государственным имуществом и Государственным комитетом по имуществу Республики Беларусь совместно с Постоянным Комитетом не выполнено протокольное решение Группы высокого уровня Совета Министров Союзного государства от 24 июля 2013 года о доработке проектов документов по вопросам собственности Союзного государства, об их согласовании и о внесении на рассмотрение очередного заседания Совета Министров Союзного государства;

разработка нормативного акта Союзного государства о правовом статусе и социальных гарантиях должностных лиц органов Союзного государства и их аппаратов не завершена;

проекты порядка предоставления служебной жилплощади и проведения процедур размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для нужд органов и учреждений Союзного государства не разработаны;

урегулирование просроченной задолженности по предоставленным бюджетным кредитам осуществляется в судебном порядке и в полной мере не выполнено.

Комиссия предлагает Парламентскому Собранию согласиться в основном с выводами, изложенными в заключении контрольных органов по итогам проверки исполнения бюджета за 2012 год, и с учетом подтверждения контрольными органами данных отчета Совета Министров Союзного государства об исполнении бюджета Союзного государства за 2012 год рекомендовать Высшему Государственному Совету Союзного государства:

утвердить отчет Совета Министров об исполнении бюджета Союзного государства за 2012 год;

поручить Совету Министров Союзного государства:

1. Заслушать в перовом полугодии 2014 года вопрос о ходе устранения недостатков в организации бюджетного процесса в Союзном государстве.

2. Активизировать работу по разработке и реализации комплекса дополнительных мер, направленных на развитие доходного потенциала бюджета Союзного государства от управления и распоряжения собственностью Союзного государства.

Ускорить принятие нормативных правовых документов по учету, оценке собственности Союзного государства и управлению ею.

3. Рассмотреть вопрос о внесении изменений в следующие акты:

Порядок исполнения бюджета через органы казначейств, утвержденный постановлением Совета Министров Союзного государства от 21 декабря 2000 г. N 24 - в части приведения в соответствие с нормативными правовыми актами Российской Федерации норм по организации учета и отчетности, открытия и ведения лицевых счетов распорядителей и получателей средств бюджета Союзного государства на территории Российской Федерации, конкретизации контрольных функций Постоянного Комитета;

Порядок разработки и реализации программ Союзного государства - в части закрепления за Постоянным Комитетом полномочий по контролю за формированием и реализацией программ Союзного государства.

4. Принять меры в целях:

усиления дисциплины государственных заказчиков по своевременной разработке, согласованию и выполнению программ Союзного государства;

повышения качества планирования и исполнения бюджета Союзного государства.

5. Утвердить в 2014 году Положение о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для нужд органов и учреждений Союзного государства с установлением ответственности должностных лиц, виновных в нарушении его требований.

6. Поручить Постоянному Комитету:

разработать Порядок размещения средств бюджета Союзного государства на банковских депозитах;

провести работу по совершенствованию форм отчетности, а также разработать методические указания по их заполнению в целях обеспечения единства форм бюджетной документации;

завершить разработку проекта новой редакции Порядка формирования и исполнения бюджета Союзного государства в форме проекта Декрета Высшего Государственного Совета Союзного государства;

активизировать работу по разработке нормативного акта Союзного государства о правовом статусе и социальных гарантиях должностных лиц органов Союзного государства.

7. Информировать в 2014 году Парламентское Собрание Союза Беларуси и России о ходе работы по устранению отмеченных в настоящем заключении недостатков.

Председатель комиссии

В.М. Резник