Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 5 февраля 2014 г. N 74-АПГ13-37 Об отказе в признании недействующими отдельных норм Закона Республики Саха (Якутия) от 10 ноября 2010 г. 865-3 N 631-IV "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Саха (Якутия)"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 5 февраля 2014 г. N 74-АПГ13-37

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Борисовой Л.B., Ерёменко Т.И.,

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) о признании недействующими отдельных норм Закона Республики Саха (Якутия) от 10 ноября 2010 г. 865-3 N 631-IV "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Саха (Якутия)" по апелляционной жалобе Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) на решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 4 октября 2013 г., которым заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Борисовой Л.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда подлежащим отмене в части, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

заместитель прокурора Республики Саха (Якутия) обратился в суд с заявлением о признании недействующими п. 4 ч. 1 ст. 1 и п. 1 ст. 3 в части гарантий по обязательному государственному страхованию на случай причинения вреда здоровью и имуществу, п.п. 2, 5, 6, 7 ч. 1 ст. 1 полностью, п.п. 2, 3 ч. 2 ст. 1 полностью, ч. 1 ст. 4 полностью, п. 1 ч. 1 ст. 2 в части продолжительности ежегодного оплачиваемого отпуска, п.п. 2 и 3 ч. 1, ч. 2 ст. 2 полностью, ч. 2 ст. 4 полностью, ст. 5 полностью, ст. 11 полностью Закона Республики Саха (Якутия) от 10 ноября 2010 г. 865-3 N 631-IV "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Саха (Якутия)", сославшись на то, что в оспариваемой части региональный акт противоречат федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Верховным Судом Республики Саха (Якутия) постановлено приведённое выше решение, об отмене которого, как незаконного, и о принятии нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявления просит в апелляционной жалобе Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу, что решение подлежит отмене в следующей части.

Установлено, что 10 ноября 2010 г. Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) принят Закон Республики Саха (Якутия) 865-3 N 631-IV "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Саха (Якутия)" (далее - Закон Республики Саха (Якутия), опубликованный в изданиях "Якутские ведомости", 2010, 24 ноября, N 74, "Ил Тумэн", 2010, 26 ноября, N 45.

Частью 1 ст. 1 этого акта в качестве гарантий указанным категориям лиц, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, названы:

право на своевременное и в полном объёме получение денежного вознаграждения, определённого с учётом должностных окладов, надбавок и других выплат, и ежемесячного денежного поощрения (п. 2);

пособия и компенсации при прекращении полномочий (п. 5);

обязательное государственное страхование (п. 4);

пенсионное обеспечение за выслугу лет (п. 6);

возмещение расходов, связанных со служебной командировкой, а также с повышением квалификации (п. 7).

Статьёй 2 предусмотрено предоставление ежегодного оплачиваемого отпуска (п. 1 ч. 1), ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за ненормированный рабочий день и за работу в условиях Крайнего Севера (п.п. 2 и 3 ч. 1). Частью 2 этой же статьи закреплено, что ежегодный дополнительный отпуск, продолжительность которого устанавливается муниципальным правовым актом, предоставляется сверх ежегодного оплачиваемого отпуска и суммируется с ним.

В соответствии с ч. 1 ст. 4 выплачивается компенсация в размере назначенного денежного вознаграждения и ежемесячного денежного поощрения до устройства на новое место работы (но не более четырёх месяцев со дня прекращения полномочий) в случаях:

окончания срока полномочий (п. 1);

неизбрания на новый срок соответственно депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления (п. 2);

досрочного прекращения полномочий (п. 3).

Статьёй 5 установлено право на пенсионное обеспечение за выслугу лет за счёт средств местного бюджета. При этом отмечено, что порядок установления, перерасчета и выплаты пенсии за выслугу лет определяется муниципальными правовыми актами.

Кроме того, Законом Республики Саха (Якутия) определены гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, исполняющим свои полномочия на непрофессиональной основе.

Так, ч. 2 ст. 1 гарантированы:

компенсация транспортных расходов, почтовых и телеграфных отправлений, связанных с осуществлением полномочий, в порядке и на условиях, определяемых муниципальными правовыми актами (п. 2);

возмещение расходов, связанных со служебной командировкой, а также с повышением квалификации (п. 3).

В соответствии со ст. 11 Закона депутат, осуществляющий полномочия на непостоянной основе, освобождается от выполнения производственных или служебных обязанностей на время проведения заседания представительного органа муниципального образования, заседания комиссии (комитета) представительного органа муниципального образования, а также на срок не более трёх дней в месяц для работы с избирателями. Освобождение от выполнения производственных или служебных обязанностей производится по инициативе депутата на основании его письменного заявления и официального уведомления из соответствующего представительного органа муниципального образования. Уставом муниципального образования может быть установлено, что за время освобождения от выполнения производственных или служебных обязанностей в связи с осуществлением депутатской деятельности депутату, осуществляющему полномочия на непостоянной основе, за счёт средств местного бюджета выплачивается компенсация в размере, определяемом решением представительного органа муниципального образования.

Удовлетворяя заявление о признании недействующими п.п. 2, 4, 5, 6, 7 ч. 1 ст. 1, п.п. 2 и 3 ч. 2 ст. 1, п.п. 1, 2 и 3 ч. 1 ст. 2, ч. 2 ст. 2, ч. 1 ст. 4, ст. 5 и 11 Закона Республики Саха (Якутия), суд исходил из вывода о том, что оспариваемое нормативное правовое регулирование принято с превышением полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации.

Сославшись на ч.ч. 1 и 2 ст. 53 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ), абзац четвёртый п. 1 ст. 9, п.п. 1 и 2 ст. 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), суд указал, что субъект Российской Федерации не вправе определять размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, устанавливать гарантии осуществления их деятельности, поскольку данные полномочия принадлежат органам местного самоуправления и осуществляются ими самостоятельно за счёт средств местного бюджета. Субъект Российской Федерации вправе определять порядок установления и исполнения лишь тех расходных обязательств муниципальных образований, которые подлежат исполнению за счёт субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации (абзац шестой ч. 1 ст. 8 БК РФ).

Руководствуясь частью второй ст. 6 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ), суд отметил возможность принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, лишь по вопросам, не отнесённым частью первой ст. 6 ТК РФ к компетенции федеральных органов государственной власти. Суд счёл, что вопросы, связанные с продолжительностью ежегодных основных и дополнительных отпусков, а также с предоставлением гарантий и компенсаций, о которых возник спор, составляют предмет ведения федеральных органов государственной власти и иным образом урегулированы ст. 115, 119, 321, 170 названного Кодекса.

Судебная коллегия считает, что выводы суда, изложенные в решении, являются ошибочными, основанными на неправильном применении норм материального права.

В соответствии с п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Статьёй 6 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных этим законом.

В силу ст. 40 этого же Федерального закона депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий (ч. 1). Гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ч. 5.1).

Таким образом, субъектам Российской Федерации не только не запрещается, но и предписывается осуществление правового регулирования в указанной выше сфере, в соответствии с которым соответствующее регулирование путём принятия уставов надлежит установить органам местного самоуправления.

Данный вывод согласуется и с содержанием ст. 4 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, согласно которой правовую основу местного самоуправления составляют в том числе конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований и иные муниципальные правовые акты. Изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных данным законом, допускается не иначе как путём внесения изменений и дополнений в этот закон.

Статьёй 53 названного Федерального закона регламентировано, что расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с БК РФ. Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, устанавливают минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.

Аналогичные правовые предписания приведены в п. 4 ст. 86 БК РФ.

В п.п. 1 и 2 этой же статьи БК РФ отражено, что расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. Указанные расходные обязательства муниципального образования устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счёт собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

Из изложенного следует, что установление законом субъекта Российской Федерации правового регулирования, предусмотренного ст. 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, не отменяет порядка самостоятельного расходования муниципальными образованиями средств местного бюджета.

Законом Республики Саха (Якутия) не названы конкретные размеры оплаты и условия труда депутатов и иных выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной профессиональной основе, а определены лишь общие принципы местного самоуправления в Республике.

В ч. 3 ст. 1 оспариваемого акта прямо указано на то, что финансирование расходов, связанных с предоставлением гарантий депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления и установленных уставом муниципального образования, осуществляется за счёт средств местного бюджета.

В связи с этим, расходные обязательства муниципального образования по рассматриваемому вопросу возникают лишь в результате принятия органом местного самоуправления соответствующего муниципального акта. При отсутствии указанного акта расходное обязательство муниципального образования не возникает и не исполняется.

Таким образом, оспариваемое регулирование не нарушает полномочия органов местного самоуправления на закрепление своими уставами размеров и условий оплаты труда, а также гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и не противоречит взаимосвязанным установлениям Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ и БК РФ.

Что касается упомянутых судом положений ТК РФ, то они направлены на регулирование иных отношений и не распространяются на выборных должностных лиц местного самоуправления, имеющих особый публично-правовой статус.

Согласно ст. 1 ТК РФ целями трудового законодательства являются установление государственных гарантий трудовых прав и свобод граждан, создание благоприятных условий труда, защита прав и интересов работников и работодателей.

В ст. 172 ТК РФ содержится предписание о том, что гарантии работникам, освобождённым вследствие избрания их на выборные должности в государственных органах, органах местного самоуправления, устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, регулирующими статус и порядок деятельности этих лиц.

Вышеуказанный вывод согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в его постановлении от 27 июня 2013 г. N 15-П по делу о проверке конституционности положений ч.ч. 3 и 10 ст. 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ и п. 3 ч. 1 ст. 83 ТК РФ.

В названном судебном акте обращено внимание на то, что реализация полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления основана на мандате, полученном в установленном законом порядке. Выборные должностные лица местного самоуправления имеют публично-правовой статус, правовая природа которого обусловлена осуществлением народом своей власти через органы местного самоуправления и который обеспечивает лицу, наделённому этим статусом, участие в управлении делами местного самоуправления посредством замещения соответствующей должности. Следовательно, отношения, возникающие в связи с избранием лица на муниципальную должность, по своему характеру отличаются от трудовых отношений, которые складываются, как правило, в сфере наёмного труда на основании трудового договора, заключаемого с работодателем.

К числу материально-финансовых гарантий осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления на профессиональной постоянной основе относятся ежемесячное денежное вознаграждение, денежные поощрения и иные выплаты, ежегодный оплачиваемый отпуск и другие гарантии, предоставляемые депутатам в течение срока их полномочий.

Право лиц, работающим в северных районах России, к числу которых относится и Республика Саха (Якутия), на дополнительный отпуск и продолжительность такого отпуска закреплены Законом Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. N 4520-I "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях".

Законодательство Российской Федерации не исключает возможности установления иных, дополнительных гарантий депутатам, предоставление которых связано с прекращением, в том числе досрочным, депутатских полномочий, не связанным с виновным поведением.

Как указано в другом постановлении Конституционного Суда Российской Федерации - от 5 апреля 2013 г. N 7-П, при всех различиях в полномочиях, правах и обязанностях депутатов различных уровней предоставление депутатам, осуществляющим свою деятельность на профессиональной постоянной основе, при прекращении их полномочий такой гарантии, как единовременная денежная выплата, направлено на обеспечение им дополнительных возможностей для адаптации к изменившимся в связи с прекращением депутатских полномочий жизненным обстоятельствам. В своём назначении единовременная денежная выплата вполне соответствует природе депутатского мандата, характеру профессиональной депутатской деятельности и призвана гарантировать конституционное право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности, профессию, тем более учитывая, что депутатам, осуществляющим депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе, после прекращения их полномочий не гарантируется предоставление прежней работы (должности), а при её отсутствии другой равноценной должности (работы) по предыдущему месту работы или с их согласия в другой организации.

Действующее законодательство допускает возможность пенсионного обеспечения за выслугу лет в органах местного самоуправления. В соответствии с ч. 5 ст. 1 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" отношения, связанные с пенсионным обеспечением граждан за счёт средств бюджетов субъектов Российской Федерации, средств местных бюджетов, регулируются нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

При осуществлении депутатских полномочий как в органе местного самоуправления, так и вне его (например, во взаимоотношениях с избирателями) все депутаты обладают равными правами и несут равные обязанности. Таким образом, условия осуществления депутатами депутатской деятельности (на постоянной основе или без отрыва от основной деятельности) не имеют правового значения для решения вопроса о предоставлении гарантий на возмещение расходов, связанных со служебной командировкой, повышением квалификации, компенсацией транспортных, почтовых и иных расходов, связанных с осуществлением указанными лицами своих полномочий на непостоянной основе.

Конституцией Республики Саха (Якутия) закреплены положения о том, что в названной Республике признаётся и гарантируется местное самоуправление как самостоятельная деятельность населения по решению вопросов местного значения. Местное самоуправление осуществляется населением в том числе через представительные органы и выборных должностных лиц местного самоуправления. Порядок формирования выборных органов местного самоуправления определяется их уставами (ст. 97.1). Местное самоуправление осуществляется на принципах самостоятельности, соразмерности материальных и финансовых ресурсов полномочиям органов местного самоуправления (ст. 98). К компетенции органов местного самоуправления относятся местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, решение других финансовых вопросов местного значения (ст. 100). Местное самоуправление в Республике Саха (Якутия) гарантируется правом на судебную защиту (ст. 101.1).

Сравнительный анализ вышеприведённых положений Закона Республики Саха (Якутия) с актами большей юридической силы приводит к выводу о том, что рассматриваемое регулирование осуществлено в системе действующего правового регулирования с соблюдением полномочий, предоставленных субъектам Российской Федерации в сфере установления общих принципов организации местного самоуправления.

В связи с этим, суд не имел оснований для удовлетворения заявления прокурора в указанной выше части.

В соответствии с ч. 1 ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Поскольку при разрешении данного дела судом допущено нарушение норм материального права и это привело к вынесению неправильного решения, обжалуемое решение подлежит отмене (п. 4 ч. 1 ст. 330 ГПК РФ) с вынесением нового постановления об отказе в удовлетворении заявления в указанной выше части.

Что касается судебного акта в остальной его части, то оснований для его отмены по доводам Государственного Собрания (Ил Тумэна) Республики Саха (Якутия) не имеется.

Ссылка в апелляционной жалобе названного государственного органа на возможность применения к спорным правоотношениям положений Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", допускающего, по мнению заявителя жалобы, оспариваемое регулирование, несостоятельна.

В ч. 2 ст. 1 упомянутого документа прямо и непосредственно указано на то, что данным актом не определяется статус депутатов, членов выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, действующих на постоянной основе.

С учётом изложенного, руководствуясь ст. 328 ГПК РФ, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 4 октября 2013 г. о признании недействующими п.п. 2, 4, 5, 6, 7 ч. 1 ст. 1; п.п. 2 и 3 ч. 2 ст. 1; п.п. 1, 2 и 3 ч. 1 ст. 2; ч. 2 ст. 2; ч. 1 ст. 4; ст. 5 и 11 Закона Республики Саха (Якутия) от 10 ноября 2010 г. 865-3 N 631-IV "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Саха (Якутия)" отменить и принять в этой части новое решение об отказе заместителю прокурора Республики Саха (Якутия) в удовлетворении заявления.

В остальной части решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) - без удовлетворения.

Председательствующий

Пирожков В.Н.

Судьи

Борисова Л.B.

Ерёменко Т.И.