Рекомендации по использованию показателей мониторинга правоприменения в сфере государственной гражданской службы

При проведении мониторинга правоприменения в сфере государственной гражданской службы обобщение, анализ и оценка информации о практике применения нормативных правовых актов в указанной сфере осуществляется по показателям, установленным в пунктах 8-10 Методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 19.08.2011 N 694 (далее - Методика).

Анализируя практику применения нормативных правовых актов в сфере государственной гражданской службы, рекомендуется максимально широко использовать виды информации, указанные в пунктах 6 и 7 Методики.

В целях изучения правоприменительной практики в указанной сфере используются в первую очередь материалы деятельности кадровых служб федерального органа исполнительной власти и его территориальных органов в субъектах Российской Федерации (при их наличии), в том числе сведения, полученные по результатам проведенных служебных проверок (плановых и внеплановых).

Немаловажным является рассмотрение информации о практике применения законодательства, сформированной Минтрудом России, осуществляющим реализацию государственной политики и нормативно-правовое регулирование в данной области правоотношений.

В качестве источника получения информации следует рассматривать также материалы Росстата России и Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.

При изучении судебной практики осуществляется анализ судебных решений, принятых судами после 1 февраля 2005 г.

В ходе мониторинга рекомендуется изучить факты, свидетельствующие о соблюдении или несоблюдении на практике федерального органа исполнительной власти основных принципов гражданской службы: приоритет прав и свобод человека и гражданина и равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего, установленных Федеральным законом от 27.07.2004 N  79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Целесообразно при обнаружении случаев несоблюдения этих принципов устанавливать их причины, послужившие их наличию в правоприменительной практике.

При оценке состояния правового регулирования в рассматриваемой сфере устанавливается факт наличия или отсутствия нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных нормативных правовых актов, необходимость принятия (издания) которых предусмотрена актами большей юридической силы.

При проведении анализа по данному показателю необходимо определить перечень актов, регулирующих рассматриваемую сферу общественных отношений, место рассматриваемого правового акта среди других правовых актов, действующих в указанной сфере, и их соотношение, а также  достаточность правового регулирования общественных отношений в сфере государственной гражданской службы.

Отсутствие необходимых подзаконных актов затрудняет применение федеральных законов и позволяет правоприменительным органам произвольно трактовать и применять их положения. В качестве вывода формируется перечень подзаконных актов, которые необходимо принять законодателю.

В процессе мониторинга на основании правоприменительной практики может быть выявлена необходимость урегулирования каких-либо правоотношений, которые не регламентированы на момент проведения мониторинга в действующем законодательстве в данной сфере (неполнота в правовом регулировании общественных отношений). В связи с этим федеральными органами исполнительной власти может быть сформирована различная правоприменительная практика по одному и тому же неурегулированному вопросу.

Коллизии норм права рассматриваются как расхождения между двумя или несколькими нормами права, регулирующими одни и те же правоотношения, либо между содержанием общеправовых принципов, выраженных в системе норм права, и положениями конкретных норм права.

Для выявления фактов несоблюдения пределов компетенции органа государственной власти, государственных органов и организаций при издании нормативного правового акта анализируется и оценивается компетенция органа государственной власти, государственных органов и организаций на принятие рассматриваемого акта (актов), установленная федеральным законодательством.

В ходе анализа устанавливается, во исполнение или в соответствии с каким нормативным правовым актом Российской Федерации принят правовой акт, соответствуют ли правовые основания, обусловившие его принятие, основаниям, указанным в Конституции Российской Федерации и законодательстве Российской Федерации о государственной гражданской службе.

Полномочия и компетенция федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере государственной гражданской службы установлены в федеральных законах от 27.05.2003 N 58-ФЗ "О системе государственной гражданской службы", от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", а также в иных нормативных правовых актах.

Принятие решений правоприменительными органами на основании правового акта, изданного вне компетенции органа, его издавшего, влечет их незаконность и ограничение прав государственных гражданских служащих.

В рамках мониторинга подлежит изучению правоприменительная практика на предмет наличия или отсутствия искажений смысла нормативных правовых актов, регулирующих вопросы государственной гражданской службы, при принятии акта, а также при реализации решений высших судов Российской Федерации.

Кроме того, рекомендуется установить, имеются ли факты искажения смысла положений нормативного правового акта о государственной гражданской службе при его применении, что означает наличие правоприменительной практики, идущей в разрез с положениями нормативного правового акта, смысл которого был изначально заложен законодателем при его принятии.

В ходе мониторинга рекомендуется устанавливать конкретные причины такого искажения смысла. В качестве них могут выступать в том числе несовершенство текста нормативного правового акта или его отдельных положений, либо намеренные действия или недостаточный уровень квалификации правоприменителей.

Рассматривая правоотношения в области государственной гражданской службы, необходимо оценивать нормативные правовые акты Российской Федерации на предмет их соответствия международным обязательствам Российской Федерации.

Согласно части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Аналогичные положения регламентированы также в пункте 2 статьи 5 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

При мониторинге правоприменения может проводиться антикоррупционная экспертиза нормативного правового акта, в ходе которой анализируется его текст на предмет выявления в нем коррупциогенных факторов.

Кроме того, целесообразно рассматривать имеющиеся заключения по результатам антикоррупционной экспертизы, поступившие в федеральный орган исполнительной власти от независимых экспертов, аккредитованных Министерством юстиции Российской Федерации в качестве таковых и уполномоченных на проведение антикоррупционной экспертизы  нормативных правовых актов и их проектов.

В ходе данной работы необходимо руководствоваться Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".

В ходе мониторинга правоприменения изучается текст нормативного правового акта на предмет:

простоты изложения идеи и нормативных правил;

краткости при формулировании нормативных правил;

категоричности при построении фраз;

ясности устанавливаемого правила поведения;

системности при установлении отдельных норм;

последовательности изложения общего текста.

В ходе мониторинга правоприменения для выявления противоречий между нормативными правовыми актами общего характера и нормативными правовыми актами специального характера, регулирующими однородные отношения, следует сопоставлять нормативные правовые акты общего и специального характера на предмет наличия противоречий между ними, существование которых вызывает трудности при их применении, негативно сказывается на эффективности правового регулирования.

Для проверки понятийно-терминологической системы в нормативных правовых актах исследуется текст нормативного правового акта или их группа на предмет единообразия использования в них единых понятий, терминов, определений и т.д.

При оценке юридических терминов рекомендуется проанализировать:

употребляется ли один и тот же термин в правовом акте в одном и том же значении;

имеют ли термины общепризнанное значение;

обеспечено ли единство понятий и терминологии с понятиями и терминологией, используемыми в федеральном законодательстве.

Оценивая нормативные правовые акты на наличие ошибок юридико-технического характера, возможно использование Методических рекомендаций по юридико-техническому оформлению законопроектов, подготовленных Главным государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации, правовыми управлениями аппаратов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также Министерством юстиции Российской Федерации.

В правовых актах часто воспроизводятся нормы правового акта, имеющего большую юридическую силу. Само по себе такое воспроизведение допустимо и не свидетельствует о наличии противоречий. Однако в данном случае следует учитывать, что наличие дублирующих норм права в нормативных правовых актах должно отражать однозначное воспроизведение отдельных положений одного нормативного правового акта в другом, либо норма, воспроизводимая в тексте нормативного правового акта, ранее должна быть установлена другим нормативным правовым актом.

Противоречия в нормативных правовых актах, регулирующих однородные отношения, принятых в разные периоды, рекомендуется выявлять путем сопоставления текстов таких нормативных правовых актов. Наличие противоречий создает возможность принятия правоприменительными органами различных вариантов решений или действий по одному и тому же вопросу на практике.

Важной составляющей, позволяющей оценить правоприменение в данной сфере правоотношений, является информация о неправомерности или необоснованности решений, действий (бездействия) должностных лиц при принятии решений, связанных с деятельностью в сфере государственной гражданской службы.

В ходе мониторинга устанавливается наличие (отсутствие) единообразной практики применения нормативных правовых актов. Рекомендуется сопоставлять практику применения законодательства в исследуемой сфере на территориях различных субъектов Российской Федерации (при наличии территориальных органов федеральных органов исполнительной власти), а также практику кадровых служб иного федерального органа. Вывод о наличии (отсутствии) единообразной практики может быть сделан по результатам данных, полученных в ходе служебных проверок (плановых/внеплановых) деятельности территориальных органов.

При рассмотрении правоприменительной практики устанавливается, поступали ли в федеральный орган исполнительной власти заявления граждан, организаций, органов государственной власти и федеральных государственных гражданских служащих с просьбой разъяснить содержание и вопрос применения нормативного правового акта в сфере государственной гражданской службы, а также их количество и содержание.

Рекомендуется также установить, имеются ли вступившие в законную силу судебные акты об удовлетворении (отказе в удовлетворении) требований заявителей в связи с нарушением законодательства в сфере государственной гражданской службы и основания их принятия. Указанные данные могут быть сформированы также с использованием Программного продукта "База данных судебных актов по спорам, вытекающим из правоотношений, связанных с прохождением государственной гражданской службы", внедренного в 2012 году в федеральных органах исполнительной власти.

Наличие большого количества заявлений о разъяснении положений нормативного правового акта, а также судебных актов свидетельствует о несовершенстве и нечеткости его положений для правоприменительных органов и граждан.

При осуществлении мониторинга изучается практика зафиксированных правонарушений в сфере действия нормативного правового акта, а также количество случаев привлечения виновных лиц к ответственности.

В настоящее время за совершение правонарушений на государственной гражданской службе предусматривается дисциплинарная, административная, гражданско-правовая, уголовная ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Следует учитывать, что согласно Федеральному закону от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" за совершение гражданским служащим дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение по его вине возложенных на него служебных обязанностей, к нему применяются дисциплинарные взыскания в виде замечания, выговора, предупреждения о неполном должностном соответствии, освобождения от замещаемой должности гражданской службы, а также увольнения с гражданской службы.

За несоблюдение гражданским служащим ограничений, запретов и требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции Федеральным законом от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", Федеральным законом от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами, на него налагаются взыскания в виде замечания, выговора и предупреждения о неполном должностном соответствии.

Кроме того, гражданский служащий может быть уволен с государственной гражданской службы в связи с утратой доверия в случае:

непринятия гражданским служащим мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является;

непредставления гражданским служащим сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений;

участия гражданского служащего на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом;

осуществления гражданским служащим предпринимательской деятельности;

вхождения гражданского служащего в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, подлежит увольнению в связи с утратой доверия также в случае непринятия им мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого является подчиненный ему гражданский служащий.

Уголовным кодексом Российской Федерации предусмотрены составы преступлений против государственной власти и интересов государственной службы: злоупотребление должностными полномочиями (статья 285), внесение в единые государственные реестры заведомо недостоверных сведений (статья 285.3.), превышение должностных полномочий (статья 286), присвоение полномочий должностного лица (статья 288), получение взятки (статья 290), дача взятки (статья 291), посредничество во взяточничестве (статья 291.1), служебный подлог (статья 292), халатность (статья 293) и др.

По результатам осуществления анализа информации о правоприменительной практике, полученной в ходе мониторинга, по показателям, установленным Методикой, являющихся индикаторами состояния правового регулирования и правоприменения в исследуемой сфере правоотношений, делается вывод об оптимальности законодательства Российской Федерации или правоприменительной практики, либо о необходимости их совершенствования. В последнем случае формируются конкретные предложения о принятии новых нормативных правовых актов Российской Федерации или внесении изменений в действующие акты Российской Федерации либо  указываются меры, которые необходимо принять для усовершенствования сложившейся правоприменительной практики.