Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 июня 2014 г. N 1-АПГ14-8 Об отказе в признании частично не действующей части 6 статьи 11.3 Закона Архангельской области от 3 июня 2003 г. N 172-22-ОЗ "Об административных правонарушениях"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 июня 2014 г. N 1-АПГ14-8

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Анишиной В.И. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению администрации муниципального образования "Онежский муниципальный район" о признании недействующими отдельных положений статьи 11.3 Закона Архангельской области от 3 июня 2003 г. N 172-22-ОЗ "Об административных правонарушениях" по апелляционной жалобе администрации муниципального образования "Онежский муниципальный район" на решение Архангельского областного суда от 28 февраля 2014 года, которым ей отказано в удовлетворении заявления.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Анишиной В.И., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшего решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

3 июня 2003 года Архангельским областным Собранием депутатов принят и подписан главой администрации области Закон Архангельской области N 172-22-ОЗ "Об административных правонарушениях" (далее - Закон), первоначальный текст которого опубликован в изданиях "Волна" 20 июня 2003 г., N 24; "Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов третьего созыва", N 22, 2003.

Абзацем первым пункта 6 статьи 11.3 указанного Закона установлено, что в пределах своей компетенции, в том числе по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и областными законами, в случае наделения органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований Архангельской области государственными полномочиями в сфере административных правонарушений, а также государственными полномочиями по созданию комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав должностные лица органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований Архангельской области составляют протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 2.1, 2.3.1, 2.4, 2.5, 2.11, 3.3, 3.9, 5.1, 6.6, 6.7, 6.10, 7.6, 7.10, 7.11, 8.8, 8.11 данного Закона.

Администрация муниципального образования "Онежский муниципальный район" обратилась в суд с заявлением о признании недействующим пункта 6 статьи 11.3 Закона в части наделения органов местного самоуправления правом составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 2.1, 2.3.1, 2.4, 2.5, 2.11 Закона Архангельской области от 3 июня 2003 г. N 172-22-ОЗ "Об административных правонарушениях", начиная с 14 декабря 2013 г., ссылаясь на несоответствие оспариваемых положений требованиям статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статьи 19 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

По мнению заявителя, наделение органов местного самоуправления полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях возможно лишь в случаях осуществления ими переданных в установленном порядке государственных полномочий по контролю (надзору), а также муниципального контроля. Между тем, полномочия по осуществлению контрольных функций в сфере общественных отношений, являющихся объектами административных правонарушений, предусмотренных главой II "Административные правонарушения, посягающие на личность, общественный порядок и общественную безопасность" оспариваемого Закона, в установленном действующим законодательством порядке органам местного самоуправления не переданы; осуществление полномочий по составлению протоколов о таких административных правонарушениях не обеспечено необходимыми финансовыми средствами. Несмотря на это, начиная с 14 декабря 2013 г., т.е. с момента вступления в силу закона Архангельской области от 22.11.2013 N 45-3-ОЗ "О внесении изменений и дополнений в областной закон "Об административных правонарушениях", должностные лица органов местного самоуправления являются единственными уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных оспариваемой нормой. Осуществление должностными лицами органов местного самоуправления муниципального образования "Онежское" полномочий, не связанных с решением вопросов местного значения и не переданных им Архангельской областью в установленном законом порядке, нарушает права названного муниципального образования, возлагает на местный бюджет бремя несения дополнительных расходов.

Решением Архангельского областного суда от 28 февраля 2014 года заявление администрации муниципального образования "Онежский муниципальный район" оставлено без удовлетворения.

В апелляционной жалобе администрация муниципального образования "Онежский муниципальный район" просит решение отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда и считает его правильным.

В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное, административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно частям 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В силу части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, законодательство об административных правонарушениях состоит из данного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду часть 1 статьи 1.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях

В силу пунктов 4-7 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится: создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав; создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации; определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации; регулирование законами субъектов Российской Федерации иных вопросов в соответствии с названным Кодексом.

Законами субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в пунктах 4-6 части 1 приведенной статьи, с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В случае наделения органа местного самоуправления указанными полномочиями его должностные лица вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 1.3.1 указанного Кодекса).

В случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, должностные лица органов местного самоуправления вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации, при осуществлении органами местного самоуправления полномочий по контролю (надзору), делегированных Российской Федерацией или субъектами Российской Федерации, а также при осуществлении муниципального контроля (часть 3 статьи 1.3.1 этого же Кодекса).

Подпунктом 24.1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов создания комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организации деятельности этих комиссий, создания административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации.

Законами субъекта Российской Федерации в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в пункте 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ (за исключением подпунктов 1, 2, 4, 6, 13, 22, 23, 32-36, 38-40, 42, 48, 52, 58 и подпункта 64 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ), с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов (часть 6 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ).

В соответствии с частями 1, 2, 5, и пунктом 6 части 6 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ) полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным данным Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать в том числе, порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль.

Частью 1 статьи 21 Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ установлено, что органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Из правового анализа указанного выше федерального законодательства следует, что органам местного самоуправления могут быть переданы на основании закона субъекта Российской Федерации государственные полномочия, при этом органы государственной власти обязаны осуществлять контроль за реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции правомерно сделал вывод, что оспариваемый нормативный правовой акт принят законодательным органом Архангельской области в пределах полномочий, абзац первый пункта 6 статьи 11.3 Закона законодательству, имеющему большую юридическую силу, не противоречит, права заявителя не нарушает.

Так, судом установлено, что в Архангельской области действует Закон Архангельской области от 20 сентября 2005 г. N 84-5-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области и муниципальных образований Ненецкого автономного округа отдельными государственными полномочиями", статьей 18 которого органы местного самоуправления муниципальных образований наделяются государственными полномочиями по: 1) созданию административных комиссий в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной областным законом от 3 июня 2003 г. N 172-22-ОЗ "Об административных правонарушениях"; 2) определению перечня должностных лиц органов местного самоуправления муниципальных образований, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных областным законом "Об административных правонарушениях", за исключением административных правонарушений, совершенных несовершеннолетними.

Оспариваемым Законом установлен круг должностных лиц, управомоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных этим законом. Отнесение положениями пункта 6 статьи 11.3 Закона к числу таких лиц должностных лиц органов местного самоуправления федеральному законодательству не противоречит, поскольку конструкция нормы в соответствии с федеральным законом допускает такие полномочия названных лиц только в случае наделения органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований Архангельской области государственными полномочиями в сфере административных правонарушений.

Однако специальных законодательных актов Архангельской области, которые бы наделяли органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 2.1, 2.3.1, 2.4, 2.5, 2.11 Закона Архангельской области от 3 июня 2003 г. N 172-22-ОЗ "Об административных правонарушениях", с предоставлением материальных ресурсов и финансовых средств, как это следует из материалов дела и действующего опубликованного законодательства, в данном субъекте Федерации не принято. Заявителем фактически ставится вопрос о применении оспариваемой нормы в рамках действующего нормативного правового регулирования, что в полномочия судов, рассматривающих споры в порядке главы 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации не входит.

Выводы суда о том, что спорные правоотношения регулируются различными нормативными правовыми актами Архангельской области, а по сему можно признать названные полномочия надлежаще переданными и финансово обеспеченными, не могут быть признаны правильными, поскольку передача государственных полномочий в сфере административного судопроизводства может осуществляться только специальным законом одновременно с передачей соответствующего финансового обеспечения.

Однако на правильность итогового вывода суда первой инстанции о том, что оспариваемая норма не противоречит федеральному законодательству и не подлежит отмене, это не влияет, так как абзац первый пункта 6 статьи 11.3 Закона сам по себе действующему федеральному законодательству не противоречит, поскольку не предполагает возложения на органы местного самоуправления и его должностных лиц полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 2.1, 2.3.1, 2.4, 2.5, 2.11 Закона Архангельской области от 3 июня 2003 г. N 172-22-ОЗ "Об административных правонарушениях", без наделения названных органов государственными полномочиями в установленном федеральном законодательством порядке. При этом вопросы применения названного законоположения в рамках действующего законодательства Архангельской области, а так же защиты прав местного самоуправления в процессе его применения разрешаются в иных досудебных и судебных процедурах.

При таких обстоятельствах Судебная коллегия не находит оснований для отмены судебного решения по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 327, 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Архангельского областного суда от 28 февраля 2014 года оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации муниципального образования к "Онежский муниципальный район" - без удовлетворения.

Председательствующий

Пирожков В.Н.

Судьи

Анишина В.И.

Горчакова Е.В.