Приложение. Концепция формирования системы стандартов, правил и требований в сфере оценочной деятельности с учетом международных стандартов оценки

I. Основные итоги и необходимость развития системы стандартизации, в том числе методологии, оценочной деятельности

Оценочная деятельность как вид профессиональной деятельности ее субъектов по определению рыночной, кадастровой и иных видов стоимости объектов оценки является неотъемлемым институтом рыночной экономики, и получила новое развитие с началом рыночных отношений в Российской Федерации.

Результаты оценочной деятельности широко используются в корпоративной практике (при выкупе акций у миноритарных акционеров, осуществлении сделок с финансовыми и нефинансовыми активами, подготовке финансовой отчетности), в процедурах банкротства, приватизации, изъятия земель путем выкупа для государственных и муниципальных нужд, при залоге имущества, а также в сфере налогообложения, в связи с чем их качество имеет высокую социальную и экономическую значимость. Все большее значение приобретают оценка активов российских организаций, расположенных в иностранных юрисдикциях, а также обеспечение объективной оценки российских активов для усиления инвестиционной активности, устранения ценового дисконта стоимости российских активов по сравнению с активами других развивающихся стран.

Базовым нормативным правовым актом Российской Федерации в указанной сфере является Федеральный закон от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон). В 2008 году в Федеральный закон были внесены изменения, направленные на закрепление принципа саморегулирования оценочной деятельности. К настоящему времени созданы институты, необходимые для существования профессии. Сформирована нормативная правовая база осуществления оценочной деятельности. Появилось значительное количество*(1) саморегулируемых организаций, которыми создано объединение, целями которого являются обеспечение общественных интересов, формирование единых подходов к осуществлению оценочной деятельности, выработка единой позиции оценщиков по вопросам регулирования их деятельности, координация деятельности саморегулируемых организаций оценщиков, а также взаимодействие саморегулируемых организаций оценщиков с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и потребителями услуг в области оценочной деятельности. Получил развитие рынок оценочных услуг. Указанные организации представляют собой органы негосударственного регулирования в области оценочной деятельности.

Вместе с тем, несмотря на имеющиеся положительные результаты, текущее состояние института независимой оценки характеризуется наличием проблем, обусловленных в том числе разнонаправленностью интересов заказчиков, потребителей оценочных услуг.

Особенностью оценочной деятельности является то, что ее субъектом выступает физическое лицо - оценщик*(2), выступающий носителем профессиональных знаний и выражающий свое профессиональное мнение в отношении стоимости объекта оценки с учетом подходов и методов оценки, выбранных им в соответствии с требованиями законодательства, а также стандартов и правил саморегулируемой организации, членом которой он является.

В связи с этим большое значение имеет развитие методологии оценки, формируемой на всех уровнях регулирования, обеспечение адекватного уровня квалификации оценщиков, а также соблюдение ими норм профессиональной этики.

На развитие методологии оценки оказывает влияние усиление интеграции России в международную экономику, в том числе в рамках присоединения России ко Всемирной торговой организации, взаимодействия с Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), участия в деятельности Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС), развития города Москвы как международного финансового центра.

В связи с этим осуществлен ряд шагов по усилению взаимодействия между российскими и зарубежными организациями в области оценочной деятельности. Так, ряд российских саморегулируемых организаций оценщиков является членами Международного совета по стандартам оценки*(3). Во исполнение распоряжения Правительства Российской Федерации от 7 сентября 2011 г. N 1558-р в деятельности указанной организации в качестве институционального члена с 2012 года участвует Минэкономразвития России.

Следует отметить, что международные стандарты оценки, разработанные Международным советом по стандартам оценки (далее - международные стандарты оценки), не являются нормативными правовыми актами, а их применение государствами - членами Совета по международным стандартам оценки основано на принципе добровольности. Международные стандарты оценки приняты в качестве внутренних (национальных) стандартов многих стран.

За период 2006 - 2013 годов с учетом международных стандартов оценки разработано 6 федеральных стандартов оценки, 4 из которых регулируют вопросы осуществления оценочной деятельности. Саморегулируемыми организациями оценщиков утверждено более 70 стандартов и правил в части методологии оценки и профессиональной этики. Однако их состав и качество, включая наличие норм, разработанных в развитие федеральных стандартов оценки, а не дублирующих их, степень актуализации с учетом изменений в том числе международной практики не в полной мере отвечают требованиям современного этапа развития оценочной деятельности.

Несовершенство результатов разработки и применения стандартов оценки во многом вызвано функциональными сбоями органов негосударственного регулирования при реализации переданных им в рамках административной реформы задач по стандартизации (установлению стандартов и правил), контролю (обеспечению соблюдения установленных правил), гарантированию ответственности своих членов перед третьими лицами, обеспечению комфортных условий для потребителей и сокращению транзакционных издержек в регулируемой сфере.

С учетом указанного основные проблемы, характеризующие сферу стандартизации оценочной деятельности, проявляются в:

отсутствии федеральных стандартов оценки различных видов объектов оценки и оценки для различных целей*(4);

отсутствии единообразного подхода к формированию системы стандартов и правил саморегулируемых организаций;

расхождении российских стандартов с международными стандартами оценки*(5);

формальном подходе саморегулируемых организаций к разработке стандартов и правил осуществления оценочной деятельности, а также контролю за выполнением установленных требований.

Особенности текущего состояния рынка оценочных услуг не позволяют обеспечить в полной мере надлежащее качество и надежность результатов оценочной деятельности, в связи с чем необходимо определить принципы, цели, задачи и направления развития системы стандартов оценки на среднесрочный период.

II. Цель, задачи и принципы развития системы стандартов

Целью развития системы стандартов в области оценочной деятельности является повышение степени удовлетворенности потребителей качеством оценочных услуг за счет повышения достоверности и сопоставимости результатов оценочной деятельности, а также прозрачности и последовательности оценочных процедур.

Реализация указанной цели должна быть обеспечена с учетом следующих положений.

Во-первых, следует учитывать интенсификацию международного сотрудничества в области профессиональных услуг в связи с необходимостью устранения последствий мировых финансовых кризисов последних лет, а также по итогам анализа их причин.

Рабочей группой представителей регулируемых профессий, сформированной по запросу "Группы двадцати"*(6), председательство в которой осуществлялось в 2013 году Российской Федерацией, представлены предложения о конвергенции регулирования в сфере финансовых профессий и отраслей, снижении разрозненности практики оценки активов в странах - участницах "Группы двадцати", целесообразности усиления инициатив со стороны национальных регулирующих органов по развитию теоретической и методологической базы оценки на международном уровне.

В настоящее время процессы гармонизации стандартов оценки на международном уровне выражаются как в заключении соответствующих соглашений органами, разрабатывающими международно признаваемые стандарты оценки, так и в приведении в соответствие с международными стандартами оценки национальных стандартов или прямом применении международных стандартов оценки. Анализ такой информации был проведен в 2013 году в рамках деятельности рабочей группы по подготовке дорожной карты, сформированной автономной некоммерческой организацией "Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов".

При формировании системы стандартов в области оценочной деятельности приоритетом является повышение качества информации, содержащейся в отчетах об оценке. Мировой опыт показывает, что характеристики, определяющие полезность информации, формируемой в области оценки, составления финансовой и нефинансовой отчетности, аудита, актуарной деятельности и других профессиональных отраслях достигаются непосредственным использованием международно признанных стандартов или применением их в качестве основы построения национальной системы стандартизации.

С целью обеспечения унификации национальной оценочной практики с общепризнанной в мире практикой, большего доверия к деятельности оценщиков, международного признания отчетов об оценке, выполненных российскими оценщиками, необходимо обеспечить гармонизацию российских стандартов оценки с международными стандартами оценки, а в перспективе представляется целесообразным предусмотреть непосредственное применение международных стандартов оценки, разработанных Международным советом по стандартам оценки (далее - международные стандарты оценки).

При этом изменения в системе стандартов оценки должны происходить постепенно с учетом возможностей, потребностей и готовности профессиональной и иной заинтересованной общественности, а также органов государственной власти.

Во-вторых, в связи с расширением сферы применения оценочных услуг и возросшим общественным запросом на достоверные и сопоставимые результаты определения стоимости, с прозрачными процедурами и источниками информации представляется важным обеспечить развитие профессии оценщика как единой профессии (без разделения на подотрасли) и реализацию системного подхода к разработке актов, регулирующих методологию и процедуры оценочной деятельности, в том числе федеральных стандартов оценки.

Для поддержания единства и целостности системы стандартов в области оценочной деятельности необходимо обеспечить стабильность этой системы. Первостепенное значение в этом имеет выявление рисков развития (в частности, несоответствие реальной экономической ситуации, несопоставимость информации, непоследовательность регулирования). Предотвращение или смягчение последствий этих рисков требует осуществления органами государственной власти и профессиональным сообществом комплекса соответствующих мер.

В-третьих, с учетом широкого использования в оценочной деятельности данных, формируемых в смежных отраслях, включая данные управленческого, бухгалтерского, кадастрового учета, в целях единства терминологии и снижения неопределенности для пользователей при формировании системы стандартов оценки необходимо обеспечить уменьшение расхождений между понятиями, используемыми в оценке и в смежных отраслях.

С учетом изложенного основными целями развития системы стандартов в сфере оценочной деятельности на первом этапе выступают обеспечение актуализации методологии оценки, непротиворечивости стандартов, правил, методик, разрабатываемых в области оценочной деятельности; на втором этапе - обеспечение непосредственного применения международных стандартов оценки.

Для достижения указанных целей необходимо решение следующих задач:

формирование целостной системы федеральных стандартов оценки, охватывающей все области деятельности профессиональных оценщиков и определяющей единые процедуры и принципы оценки;

установление единых требований и принципов разработки стандартов, правил, методических рекомендаций, руководств и указаний саморегулируемых организаций, а также контроля за их выполнением;

обеспечение включения в практику оценочной деятельности положений международных стандартов оценки;

установление и реализация процедур признания, применения и контроля за применением официального текста международных стандартов оценки на русском языке.

Формирование системы стандартов оценки как в среднесрочном, так в долгосрочном периоде, должно базироваться на следующих принципах:

согласованность и однозначность понимания всех видов оценок путем установления общих понятий и требований к проведению оценки и составлению отчетов об оценке;

обеспечение руководства по применению федеральных стандартов оценки на базе стандартов, правил, рекомендаций саморегулируемых организаций при реализации единых подходов к разработке документов по всем направлениям формирования системы стандартизации оценочной деятельности;

прозрачность деятельности по подготовке и утверждению, а также публичное обсуждение новых стандартов и изменений, вносимых в действующие стандарты.

Процесс разработки документов, составляющих систему стандартов в области оценочной деятельности, будет осуществляться на основе взаимодействия с профессиональными организациями в сфере оценочной деятельности и смежных отраслях на национальном и международном уровнях.

III. Направления формирования системы стандартов в сфере оценочной деятельности с учетом международных стандартов оценки

Система стандартов в сфере оценочной деятельности должна включать в себя комплекс базовых федеральных стандартов оценки, федеральных стандартов оценки различных видов объектов оценки и оценки для различных целей, а также другие подсистемы стандартизации, в том числе документы, устанавливающие требования к компетентности оценщиков и экспертов саморегулируемых организаций, осуществлению контроля за деятельностью указанных лиц, методические указания, рекомендации и руководства по применению стандартов оценки.

С целью создания целостной системы федеральных стандартов, охватывающей все области деятельности профессиональных оценщиков и определяющей процедуры оценки в соответствии с едиными принципами, работу целесообразно вести в соответствии со следующими направлениями:

IV. Практическая реализация направлений формирования системы стандартов в сфере оценочной деятельности с учетом международных стандартов оценки

В соответствии с положениями Федерального закона регулирование оценочной деятельности осуществляется объединением саморегулируемых организаций оценщиков в части разработки федеральных стандартов оценки, за исключением случаев нарушения сроков, предусмотренных программой разработки федеральных стандартов оценки. Саморегулируемые организации оценщиков осуществляют функции по разработке и утверждению стандартов и правил оценочной деятельности.

Минэкономразвития России в соответствии с положениями Федерального закона осуществляет полномочия по утверждению федеральных стандартов оценки, программы разработки федеральных стандартов оценки, а также разработке федеральных стандартов оценки в случае нарушения сроков, предусмотренных программой разработки федеральных стандартов оценки.

Таким образом, с учетом приказа Минэкономразвития России от 1 июня 2011 г. N 260 "Об утверждении Программы разработки федеральных стандартов оценки" в настоящее время у Минэкономразвития России есть полномочия по разработке четырех федеральных стандартов оценки: "Оценка стоимости недвижимого имущества", "Оценка машин и оборудования", "Оценка стоимости нематериальных активов и интеллектуальной собственности", "Оценка стоимости акций, долей участия в уставном (складочном) капитале (бизнеса)".

С целью создания условий для оперативной актуализации федеральных стандартов оценки с учетом пункта 40 дорожной карты необходимо внесение изменений в Федеральный закон, направленных на установление права Минэкономразвития России на формирование и утверждение программы разработки новых федеральных стандартов оценки и внесения изменений в действующие федеральные стандарты оценки, разработку и утверждение федеральных стандартов оценки и внесение изменений в действующие федеральные стандарты оценки по определению кадастровой стоимости, разработку и утверждение методических указаний о государственной кадастровой оценке.

В целом, принимая во внимание то, что оценочная деятельность представляет собой профессиональную деятельность, основанную на суждении оценщика с учетом выбранных им подходов и методов оценки, функции информационного и методического обеспечения в указанной сфере целесообразно сохранить за профессиональным сообществом. При этом в целях формирования единых подходов к осуществлению оценочной деятельности необходимо организовать работу по развитию системы федеральных стандартов оценки с учетом обеспечения их соответствия Концепции.

Такая задача может быть реализована в рамках полномочий Минэкономразвития России, а также на базе коллегиального совещательного органа при Минэкономразвития России, объединения саморегулируемых организаций оценщиков после уточнения его функций, структуры, состава органов управления, а также процедур их формирования.

На втором этапе предполагается обеспечить возможность прямого применения при осуществлении оценочной деятельности международных стандартов оценки.

Указанная задача потребует осуществления мер по подготовке официального текста международных стандартов оценки на русском языке, внесению изменений в Федеральный закон, направленных на определение порядка признания международных стандартов оценки, механизма введения международных стандартов оценки в правовое поле Российской Федерации, механизмов актуализации, обобщения и распространения опыта применения международных стандартов оценки, а также реализации соответствующих мероприятий.

Для применения международных стандартов оценки в Российской Федерации необходимо их законодательное признание для применения на территории Российской Федерации.

Процедуры признания и одобрения международных стандартов оценки (включая технические рекомендации, разработанные Международным советом по стандартам оценки) подразумевают включение их в систему нормативных правовых актов Российской Федерации с проведением профессиональной общественной экспертизы при введении в действие каждого стандарта.

Для формирования единообразной практики применения положений международных стандартов оценки субъектами оценочной деятельности, обеспечения сопоставимости отчетов об оценке важен механизм обобщения и распространения опыта применения международных стандартов оценки. Такой механизм предполагает, в частности, формирование обучающих информационно-методических материалов по применению международных стандартов оценки.

V. Результаты реализации Концепции

Концепция разработана на период 2014 - 2017 годов. По истечении указанного срока, а также (при необходимости) ежегодно в конце года содержание Концепции подлежит уточнению.

Концепция призвана обеспечить на период до 2018 года основу развития системы стандартов в сфере оценочной деятельности с учетом международных стандартов оценки.

Реализация Концепции должна повысить степень удовлетворенности потребителей качеством услуг в области оценочной деятельности за счет повышения достоверности и сопоставимости результатов оценки, доступности для восприятия отчетов об оценке, сформировать инфраструктуру для применения международных стандартов оценки, а также создать основу для интеграции российской оценки в международное поле, способствовать повышению квалификации оценщиков и экспертов саморегулируемых организаций, повышению доверия потребителей к результатам оценочной деятельности, прозрачности экономики.