Определение Конституционного Суда РФ от 18 сентября 2014 г. N 1818-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Куланова Вячеслава Геннадьевича на нарушение его конституционных прав пунктом 9 части 1 статьи 14 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

заслушав заключение судьи Ю.Д. Рудкина, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы гражданина В.Г. Куланова, установил:

1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации гражданин В.Г. Куланов просит признать не соответствующим статье 29 (части 1, 3, 4 и 5) Конституции Российской Федерации пункт 9 части 1 статьи 14 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", согласно которому в связи с прохождением муниципальной службы муниципальному служащему запрещается допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования и их руководителей, если это не входит в его должностные обязанности.

Как следует из представленных материалов, В.Г. Куланов, проходивший муниципальную службу в администрации городского округа Дегтярск (Свердловская область) в должности заместителя главы администрации по капитальному строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, в интервью газете "Вести Дегтярска", анализируя проблемы работы жилищно-коммунального хозяйства в данном городском округе, публично высказал суждения о работе его администрации, "службы единого заказчика" и управления жилищно-коммунального хозяйства. В связи с этим по распоряжению главы городского округа Дегтярск от 5 июля 2013 года трудовой договор с ним был расторгнут на основании пункта 3 части 1 статьи 19 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" (несоблюдение ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой).

Решением Ревдинского городского суда Свердловской области от 14 августа 2013 года В.Г. Куланову было отказано в удовлетворении исковых требований о признании указанного распоряжения незаконным, его отмене и восстановлении на службе. Суд, установив, что В.Г. Куланов как должностное лицо администрации городского округа в своем интервью допустил высказывания, суждения и оценки в отношении деятельности органа местного самоуправления, пришел к выводу, что тот нарушил запрет, установленный пунктом 9 части 1 статьи 14 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации", т.е. совершил дисциплинарный проступок, за который предусматривается дисциплинарное взыскание в виде увольнения. Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Свердловского областного суда от 29 октября 2013 года решение суда первой инстанции оставлено без изменения, а апелляционная жалоба заявителя без удовлетворения. Определением судьи Свердловского областного суда от 27 января 2014 года в передаче его кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции также отказано.

По мнению заявителя, он, как лицо, в силу своих должностных обязанностей ответственное за реализацию муниципальной политики в сфере жилищно-коммунального хозяйства в городском округе Дегтярск, был вправе давать оценку деятельности администрации городского округа, в том числе своих подчиненных, и, кроме того, он имеет закрепленное Конституцией Российской Федерации право на выражение своего мнения.

2. Конституция Российской Федерации провозглашает Российскую Федерацию демократическим правовым государством (статья 1, часть 1), в котором права и свободы человека и гражданина являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита - обязанностью государства (статья 2). Развивая эти установления, относящиеся к основам конституционного строя Российской Федерации, Конституция Российской Федерации закрепляет, что права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются в Российской Федерации, в том числе согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (статья 17, часть 1), являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (статья 18).

Вместе с тем в силу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. При этом, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, публичные интересы, перечисленные в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если они отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, не имеют обратной силы и не затрагивают само существо конституционного права; при допустимости ограничения того или иного конституционного права государство, обеспечивая баланс конституционно защищаемых ценностей и интересов, должно использовать не чрезмерные, а только строго обусловленные конституционно одобряемыми целями меры; чтобы исключить возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина в конкретной правоприменительной ситуации, норма должна быть формально определенной, четкой, не допускающей расширительного толкования установленных ограничений и, следовательно, произвольного их применения (постановления от 30 октября 2003 года N 15-П, от 22 марта 2005 года N 4-П, от 16 июня 2009 года N 9-П, от 30 июня 2011 года N 14-П, от 5 декабря 2012 года N 30-П и др.).

Приведенные правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации полностью применимы к регулированию федеральным законодателем свободы мысли и слова, закрепленной статьей 29 Конституции Российской Федерации, которая предполагает, что никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них и что каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (части 1, 3 и 4), и согласуются с положениями статьи 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, согласно которой каждый имеет право свободно выражать свое мнение; это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ (пункт 1); осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с определенными формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия (пункт 2).

По смыслу гарантирующей государственную защиту прав и свобод человека и гражданина статьи 45 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с положениями ее статей 2, 17 и 18, государство призвано создавать наиболее благоприятные условия для общественного контроля за деятельностью органов публичной власти и их должностных лиц, обеспечения открытости их деятельности, предоставления гражданам полной и достоверной информации, касающейся процесса и результата выполнения возложенных на них функций.

Соответственно, свобода слова - это не только гарантированная государством возможность беспрепятственно выражать посредством устного или печатного слова свои суждения по самым разным вопросам, но и условие эффективности общественного контроля за действиями публичной власти, а конституционное требование о недопустимости принуждения к отказу от своих мнений и убеждений адресовано государственным органам, органам местного самоуправления, политическим партиям, другим общественным объединениям, их должностным лицам, всем членам общества.

3. Обеспечивать признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина, создавать условия для достойной жизни и свободного развития человека в единой системе народовластия совместно с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации призвано местное самоуправление, признаваемое и гарантируемое Конституцией Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя, особой формы публичной власти (статья 2; статья 7, часть 1; статьи 12 и 18 Конституции Российской Федерации). При этом из Конституции Российской Федерации, ее статей 1 (часть 1), 3, 24 (часть 2), 29 (часть 4) и 45, вытекает обязанность органов государственной власти и местного самоуправления предоставлять гражданам и их объединениям полную и достоверную информацию, касающуюся процесса и результата исполнения возложенных на указанные органы публичной власти и их должностных лиц полномочий, в частности для целей осуществления населением контроля за их деятельностью.

Конкретизируя приведенные конституционные положения, федеральный законодатель в Федеральном законе от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" к числу принципов, на которых основывается правовое регулирование отношений в сфере информации, информационных технологий и защиты информации, относит открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами, а также достоверность информации и своевременность ее предоставления (статья 3), а в Федеральном законе от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" предусматривает обязанность органов местного самоуправления в целях организации доступа к информации о своей деятельности определить соответствующие структурные подразделения или уполномоченных должностных лиц и установить их права и обязанности в регламентах и (или) иных муниципальных правовых актах, регулирующих деятельность данных органов (часть 2 статьи 9).

По смыслу приведенных законоположений, федеральный законодатель исходит из того, что органами местного самоуправления на основании закона должен определяться такой порядок информирования населения о деятельности органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих, который обеспечивал бы доступность, достоверность такой информации и своевременность ее предоставления.

Доступность информации о деятельности муниципальных служащих является и одним из основных принципов муниципальной службы как элемента организационного механизма реализации местного самоуправления, в силу Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" представляющей собой профессиональную деятельность граждан, осуществляемую на постоянной основе на замещаемых путем заключения трудового договора должностях муниципальной службы с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность (часть 1 статьи 2, пункт 5 статьи 4 и часть 1 статьи 6).

Данный Федеральный закон, возлагая на муниципальных служащих полномочия по информированию населения о деятельности местного самоуправления, в то же время - в целях поддержания доверия населения к органам местного самоуправления, обеспечения согласованного их функционирования, недопущения распространения недостоверной и способной нанести урон авторитету и репутации руководителей органов местного самоуправления информации - в пункте 9 части 1 его статьи 14 вводит для муниципальных служащих запрет на публичные высказывания, суждения и оценки в отношении деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования и их руководителей, если такие высказывания, суждения и оценки не входят в должностные обязанности муниципального служащего. Это не препятствует муниципальным служащим высказывать обоснованные оценки деятельности органов местного самоуправления, обусловленные общественными интересами.

Таким образом, оспариваемое В.Г. Кулановым законоположение, будучи направленным на обеспечение баланса таких конституционных о самоуправления, и защита правомерных интересов органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления, интересов муниципальной службы, заключающихся, в частности, в поддержании доверия к муниципальной власти, в системе действующего правового регулирования не может толковаться и применяться как запрещающее все без исключения публичные высказывания, суждения и оценки, связанные с деятельностью органов местного самоуправления, - без учета их содержания и общественной значимости, мотивов, побудивших муниципального служащего к публичному выступлению, затрагиваемых в нем проблем, возможностей использования иных предусмотренных законом способов их решения, а также соотношения причиненного (либо могущего быть причиненным) действиями муниципального служащего ущерба для государственных или общественных интересов с ущербом, предотвращенным в результате таких действий, а потому не может расцениваться как нарушающее конституционные права заявителя.

Проверка же законности и обоснованности принятых по делу В.Г. Куланова правоприменительных решений, в том числе установление того, относились ли к его должностным обязанностям информирование населения о состоянии дел в сфере жилищно-коммунального хозяйства и публичная оценка деятельности местной администрации в соответствующей сфере, проверка достоверности представленной в интервью информации, содержания допущенных им публичных высказываний, суждений и оценок, их общественной значимости и мотивов публичного высказывания, не относится к полномочиям Конституционного Суда Российской Федерации, как они определены в статье 125 Конституции Российской Федерации и статье 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Куланова Вячеслава Геннадьевича, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

В.Д. Зорькин