Обзор правоприменительной практики за январь-сентябрь 2014 года по спорам о признании недействительными нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) Минфина России (на основании вступивших в законную силу судебных актов)

Разделом X Плана Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин России, Министерство) по реализации Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти на 2014 год предусмотрена независимая антикоррупционная экспертиза и общественный мониторинг правоприменения.

В соответствии с пунктом X.1 плана Правовым департаментом подготовлен обзор обобщённой правоприменительной практики по результатам вступивших в законную силу решений судов, арбитражных судов о признании недействительными нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) Минфина России.

I. Обжалование в судебном порядке нормативных актов Минфина России.

Статьёй 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется защита его прав и свобод.

Данные положения нашли свою реализацию в статье 11 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в статье 3 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и статье 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в силу которых граждане и организации вправе обратиться в суд за защитой своих прав и свобод.

Вопросы обжалования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в настоящее время регламентированы Федеральным конституционным законом от 05 февраля 2014 года N 3-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации", главами 3 и 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, главами 4 и 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Приведёнными законодательными актами определена подведомственность споров, связанных с оценкой нормативных правовых актов.

Так, Верховный Суд Российской Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, иных федеральных органов государственной власти. Дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и Министерства обороны Российской Федерации, а также нормативных правовых актов иных федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих и граждан, проходящих военные сборы, рассматриваются Военной коллегией Верховного Суда Российской Федерации (статья 2 Федерального конституционного закона N 3-ФКЗ).

Дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций отнесены к подсудности верховного суда республики, краевому, областному суду, суду города федерального значения, суду автономной области и суду автономного округа (статья 26 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Компетенция арбитражных судов ограничена рассмотрением в порядке административного судопроизводства дел об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в сфере патентных прав и прав на селекционные достижения, права на топологии интегральных микросхем, права на секреты производства (ноу-хау), права на средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, права использования результатов интеллектуальной деятельности в составе единой технологии (статьи 29 и 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Лица, имеющие право на обращение в суд с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов, указаны в пунктах 1 и 2 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

В частности, с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части могут обратиться граждане и организации, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами.

В силу статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в Суд по интеллектуальным правам с заявлением о признании недействующими нормативных правовых актов в праве обратиться граждане, организации и иные лица, если они полагают, что такой оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы.

Следует отметить, что до вступления в силу Федерального закона от 04 июня 2014 года N 143-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением подведомственности некоторых категорий дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции и арбитражными судами" (далее - Федеральный закон N 143-ФЗ), а также ряда иных федеральных законов, которыми внесены соответствующие изменения в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы лиц  в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматривались арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, с особенностями, установленными в главе 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Особенности рассмотрения споров по обжалованию письменных разъяснений Минфина России.

Статьями 21, 24 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ) налогоплательщикам, плательщикам сборов и налоговым агентам предоставлено право получать письменные разъяснения по вопросам применения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах от Минфина России.

Согласно письму Минфина России от 22 апреля 2013 года N 03-02-07/1/13890, письменные разъяснения Минфина России даются по существу поставленных заявителями вопросов в связи с исполнением ими обязанностей налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов с учетом конкретных обстоятельств; имеют информационно-разъяснительный характер; не направлены неопределенному кругу лиц; не являются нормативными правовыми актами, обязательными для исполнения заявителями.

Письменные разъяснения Минфина России, предоставляемые налогоплательщикам, плательщикам сборов и налоговым агентам в соответствии с пунктом 1 статьи 34.2 НК РФ, не являются нормативными правовыми актами и не подлежат обязательному официальному опубликованию. Размещение письменных разъяснений Минфина России в различных правовых базах данных и средствах массовой информации не носит статуса обязательного официального опубликования.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что такие письма оспариваются в соответствии с главой 24 Арбитражного процессуального кодекса (далее - АПК РФ) и 25 ГПК РФ.

1) Индивидуальный предприниматель Комаркин Д.В. обратился в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующим письма Министерства финансов Российской Федерации от 17 мая 2007 года N 03-05-05-02/33. В обоснование заявления индивидуальный предприниматель ссылается на то, что указанное письмо противоречит подпункту 1 пункта 1 статьи 394 Налогового кодекса Российской Федерации, Указу Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года N 1009.

Минфин России полагал, что правовых оснований для признания оспариваемого письма противоречащим Налоговому кодексу Российской Федерации не имеется.

Определением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14 июля 2014 года производство по делу N ВАС-5067/14 по заявлению индивидуального предпринимателя Комаркина Д.В. о признании недействующим письма Министерства финансов Российской Федерации от 17 мая 2007 года N 03-05-05-02/33 прекращено.

При этом суд отметил, что оспариваемое письмо Минфина России критериям, позволяющим признать его в качестве нормативного правового акта, не отвечает. Следовательно, данное дело об оспаривании не являющегося нормативным правовым актом письма неподсудно Высшему арбитражному Суду Российской Федерации и подлежит прекращению применительно к основаниям, предусмотренным пунктом 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

2) Индивидуальный предприниматель Нефедьев Д.А. (далее - заявитель) обратился в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании недействительным письма Министерства финансов Российской Федерации от 12 мая 2014 года N 03-11-11/22103. Заявленные требования мотивированы тем, что оспариваемое письмо Министерства является ненормативным правовым актом, не соответствует главе 26.5 Налогового кодекса Российской Федерации, создаёт препятствия и нарушает права заявителя в сфере предпринимательской деятельности, а именно, запрещает применять патентную систему налогообложения на территории Республики Бурятия при изготовлении мебели для юридических лиц.

В своих возражениях Минфин России ссылался на то, что оспариваемое письмо носит информационно-разъяснительный характер по вопросам применения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, не является обязательным к применению и не препятствуют налоговым органам и налогоплательщикам руководствоваться нормами законодательства о налогах и сборах.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 01 сентября 2014 года по делу N А40-80088/14 в удовлетворении заявления индивидуального предпринимателя Нефедьева Д.А. о признании незаконным решения Министерства финансов Российской Федерации, оформленного письмом от 12 мая 2014 года N 03-11-11/22103 отказано.

При этом суд исходил из того, что оспариваемое письмо соответствует налоговому законодательству, вопреки доводам заявителя, не содержит обязательных к исполнению предписаний, запретов в отношении применения патентной системы налогообложения к осуществлению такого вида деятельности, как изготовление мебели, а также указаний на необходимость совершения заявителем каких-либо определенных действий для реализации своих прав.

Суд также пришёл к выводу о том, что оспариваемое письмо не затрагивает прав и законных интересов заявителя. В соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

3) Индивидуальный предприниматель Нефедьев Д.А. обратился в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующими абзацев 8, 9, 10, 11 письма Министерства финансов Российской Федерации от 28 декабря 2012 года N 03-11-11/398 и письма Министерства финансов Российской Федерации от 18 января 2013 года N 03-11-11/10. Первоначально поданное заявление определением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 октября 2013 года N ВАС-15552/13 возращено на основании пункта 1 части 1 статьи 129 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации ввиду неподведомственности и неподсудности данного спора арбитражному суду.

Предприниматель обратился в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующими указанных писем Министерства финансов Российской Федерации.

Определением Верховного Суда Российской Федерации от 13 ноября 2013 года N АКПИ13-1233 заявление возращено. Определением Октябрьского районного суда города Улан-Удэ от 28 января 2014 года по делу N 2-759/14 производство по гражданскому делу по заявлению Нефедьева Д.А. об оспаривании указанных писем Минфина России прекращено.

С учётом правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 2.5 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июля 2013 года N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов", Высший Арбитражный Суд Российской Федерации принял к производству данное заявление, поскольку иное означало бы нарушение конституционных прав и законных интересов заявителя и отказ в праве на судебную защиту.

По мнению заявителя, оспариваемые письма Минфина России являются нормативными правовыми актами, носят обязательный характер, порождают правовые последствия для неопределенного круга лиц, используются в работе налоговых органов при проведении мероприятий налогового контроля, не соответствуют положениям главы 26.5 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - Налоговый кодекс), положениям Гражданского кодекса Российской Федерации, изменяют содержание понятий и терминов и применяют их в ином значении, чем предусмотрено главой 26.5 Налогового кодекса, и ограничивают применение патентной системы налогообложения в отношении дополнительно установленных законами субъектов Российской Федерации видов деятельности. Нарушение прав и законных интересов, а также возложение дополнительных обязанностей заявитель связывает с тем, что оспариваемые письма устанавливают запрет на применение патентной системы налогообложения для вида деятельности "производство мебели", если заказчиком выступают юридические лица и индивидуальные предприниматели, и возлагают дополнительное налоговое бремя по уплате налогов по общей или упрощенной системам налогообложения.

Минфин России в своих возражениях исходил из того, что положения оспариваемых писем соответствуют Налоговому кодексу и просит в удовлетворении заявления отказать, поскольку в письмах разъясняется порядок применения индивидуальными предпринимателями патентной системы налогообложения в соответствии со статьёй 346.43 Налогового кодекса.

Определением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 04 апреля 2014 года производство по делу N ВАС-15552/2013 по заявлению индивидуального предпринимателя Нефедьева Д.А. прекращено.

Судом было отмечено, что письма не устанавливают правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц, что является обязательным признаком нормативного правового акта. Содержащиеся в оспариваемых письмах Минфина России положения не могут рассматриваться в качестве устанавливающих обязательные для налоговых органов правила поведения, подлежащие неоднократному применению при осуществлении ими функций налогового контроля.

При этом суд исходил из того, что письма не направлялись налоговым органам для сведения и учёта их в работе, не размещались на официальном сайте www.nalog.ru в сети Интернет в качестве документов, обязательных для применения налоговыми органами. Указанные письма не проходили государственную регистрацию, не были опубликованы в порядке, установленном Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", поэтому в силу пункта 10 Указа не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений.

II. Обжалование в судебном порядке ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов государственной власти.

Статьёй 46 Конституции Российской Федерации закреплено право на обжалование в судебном порядке решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

В соответствии со статьёй 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.

К решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций.

К действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению. К действиям, в частности, относятся выраженные в устной форме требования должностных лиц органов, осуществляющих государственный надзор и контроль.

К бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). К бездействию, в частности, относится не рассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом.

Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц осуществляется в порядке главы 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации при обращении граждан с соответствующими требованиями в суды общей юрисдикции, в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации - при обращении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в арбитражные суды.

1.1. Об оспаривании решений, действий (бездействия) в порядке, предусмотренном Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации.

В соответствии со статьёй 255 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации к решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых:

нарушены права и свободы гражданина;

созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;

на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

Попов И.Ю. обратился в Бабушкинский районный суд с заявлением к Минфину России о признании незаконными бездействия, выразившееся в не рассмотрении Минфином России, а также Советом по аудиторской деятельности при Минфине России апелляции Попова И.Ю. на решение Минфина России о признании Попова И.Ю. не сдавшим экзамен, поскольку Попов И.Ю. признан не сдавшим экзамен с нарушением порядка проведения квалификационного экзамена на право осуществления аудиторской деятельности, квалификационного экзамена (письменная работа); в не формировании в отношении Попова И.Ю. итогов квалификационного экзамена претендента (в соответствии с Приложением 8 к письму Минфина России от 05 февраля 2003 года N 28-01-20/216-СШ), в котором Попов И.Ю. признавался бы успешно сдавшим квалификационный экзамен; о признании незаконным отказа в выдаче Попову И.А. квалификационного аттестата аудитора. Одновременно заявитель просил восстановить его нарушенное право на прохождение аттестации на право осуществления аудиторской деятельности и обязать Минфин России в порядке статьи 258 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации устранить в полном объёме допущенное нарушение прав Попова И.Ю. на получение квалификационного аттестата аудитора в области общего аудита путём отмены результатов тестирования, указанных в Индивидуальном протоколе тестирования Попова И.Ю. от 29 октября 2010 года ("Количество набранных баллов претендентом 84"), составления его дубликата установленной формы; отмены, ввиду отсутствия у Минфина России в настоящее время права проведения второго этапа квалификационного экзамена (письменная работа) согласно приказу Минфина России от 22 декабря 2010 года N 177н "О признании утратившими силу приказов Министерства финансов Российской Федерации", решения экзаменационной комиссии, отражённое в Итогах квалификационного экзамена претендента Попова И.Ю., и составить их дубликат установленной формы.

Представитель Минфина России возражал против заявленных требований, поскольку в настоящее время нормативные правовые акты, содержащие нормы о порядке проведения аттестации аудиторов, изданные в целях реализации Федерального закона от 07 августа 2001 года N 119-ФЗ "Об аудиторской деятельности" как и сам Федеральный закон утратили силу.

Оценив доводы истца и ответчика, принимая во внимание законодательство, регулирующее спорные правоотношения, Бабушкинский районный суд города Москвы своим решением от 24 февраля 2014 года, оставленным без изменения определением Судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 16 июля 2014 года, в удовлетворении заявленных требований отказал.

1.2. Об оспаривании решений, действий (бездействия) в порядке, предусмотренном Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, если полагают, что решение или действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемое решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемые решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражные суды, давая оценку требованиям заявителей и приводимым в обоснование требований доводам, исследуют вопросы наличия либо отсутствия доказательств нарушения его прав и законных интересов заявителей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности оспариваемыми действиями (бездействием) Министерства.

НП "Гильдия аудиторов Региональных Институтов Профессиональных бухгалтеров"; Профсоюзной организации Межрегиональный профессиональный союз аудиторов, бухгалтеров и финансовых работников обратились в Арбитражный суд города Москвы с заявлением об оспаривании бездействия Минфина России по непредставлению ответа на заявление НП "Гильдия аудиторов Региональных Институтов Профессиональных бухгалтеров" и Профсоюзной организации Межрегиональный профессиональный союз аудиторов, бухгалтеров и финансовых работников от 03 декабря 2013 года и обязании Минфина России предоставить ответ на заявление от 03 декабря 2013 года по существу всех поставленных в обращении вопросов.

Заявление мотивировано тем, что Минфином России не был предоставлен ответ на заявление в соответствии с требованиями подпунктом 4 пункта 1 статьи 10 Федерального закона от 02 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", согласно которому ответ должен быть по существу поставленных в обращении вопросов.

Возражая против заявленных требований Минфин России указал на тот факт, что ответа N 11-01-13/57918 был направлен в установленный законом срок - 27 декабря 2013 года - в один адрес с учётом просьбы заявителей, изложенной непосредственно в заявлении. Кроме того, впоследствии о направленном ответе было сообщено отдельным письмом и второму заявителю, которому первоначально не был направлен ответ.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 19 мая 2014 года (дело N А40-35000/2014) в удовлетворении заявленных требований отказано.

При этом судом было отмечено, что согласно части 1 статьи 198, статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации в предмет доказывания по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, действий (бездействия) государственных органов входит, во-первых, проверка соответствия оспариваемых действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, во-вторых, установление наличия, либо отсутствия факта нарушения оспариваемыми действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Статьёй 2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что задачами судопроизводства в арбитражных судах являются защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Целью обращения в суд является именно восстановление нарушенного права, в связи с чем, статьёй 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрена необходимость указания в резолютивной части решения на обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

В этой связи и в силу статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации указывается на право обращения в суд с заявлением об оспаривании ненормативного акта при наличии в совокупности двух признаков - нарушения закона и одновременно нарушения прав и законных интересов обратившегося за судебной защитой лица.

Исследовав материалы дела, его фактические обстоятельства и исходя из приведённых норм права, суд пришёл к выводу о соблюдении Минфином России требований закона и указал на отсутствие нарушений прав и законных интересов заявителя, подлежащих судебной защите в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, что в силу статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации исключает возможность удовлетворения заявленных требований при рассмотрении спора по существу.

Согласно части 3 статьи 201 настоящего Кодекса в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемые действия (бездействие) государственных органов соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.