Заключение Министерства экономического развития РФ от 29 мая 2015 г. N 14041-ОФ/Д26и "По результатам экспертизы Санитарных правил для предприятий, вырабатывающих плодоовощные консервы, сушеные фрукты, овощи и картофель, квашеную капусту и соленые овощи, утвержденных заместителем главного санитарного врача СССР 4 апреля 1972 г. N 962-72"

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2011 г. N 633 "Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" (далее - Постановление N 633), приказом Минэкономразвития России от 9 ноября 2011 г. N 634 "Об утверждении Порядка проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности", а также Планом проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти Минэкономразвития России провело экспертизу Санитарных правил для предприятий, вырабатывающих плодоовощные консервы, сушеные фрукты, овощи и картофель, квашеную капусту и соленые овощи, утвержденных заместителем главного санитарного врача СССР 4 апреля 1972 г. N 962-72, (далее - Санитарные правила) и сообщает следующее.

В ходе проведения экспертизы Санитарных правил с 16 сентября по 15 октября 2014 г. были проведены публичные консультации с целью сбора сведений о положениях Санитарных правил, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности. Информация по проводимым публичным консультациям была размещена в сети Интернет на официальном сайте Минэкономразвития России.

Дополнительно запросы о предоставлении информации были направлены в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Общероссийскую общественную организацию "Российский союз промышленников и предпринимателей", Общероссийскую общественную организацию "Деловая Россия", Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ", иные организации (далее - представители предпринимательского сообщества) (письмо Минэкономразвития России от 16 сентября 2014 г. N Д26и-590), а также органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации (письмо Минэкономразвития России от 16 сентября 2014 г. N Д26и-591).

По результатам публичных консультаций было получено 23 позиции. Результаты проведения публичных консультаций, в том числе замечания и предложения, полученные от членов экспертной группы, обобщены в Справке о результатах проведения публичных консультаций (сводной таблице результатов) (Приложение 2 к настоящему заключению).

Кроме того, в срок с 19 по 21 ноября 2014 г. Минэкономразвития России дополнительно направил в рабочем порядке субъектам предпринимательской деятельности в сфере производства плодоовощных консервов, сушеных фруктов, овощей и картофеля, квашеной капусты и соленых овощей запрос информации.

Для проведения экспертного исследования положений Санитарных правил была создана экспертная группа (состав экспертной группы приведен в Приложении 1 к настоящему заключению).

1. В 2013 году 350 предприятиями по производству плодоовощных консервов на территории Российской Федерации было произведено, по экспертным оценкам, 8 950 млн. условных банок плодоовощных консервов.

Правовой основой требований, предъявляемых к производству и обороту плодоовощных консервов, сушеных фруктов, овощей и картофеля, квашеной капусты и соленых овощей являются Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон N 52-ФЗ), Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" (далее - Федеральный закон N 29-ФЗ), Закон Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. N 2300-I "О защите прав потребителей", Федеральный закон от 18 июля 1995 г. N 108-ФЗ "О рекламе".

В целях обеспечения безопасности и пищевой ценности плодоовощных консервов, сушеных фруктов, овощей и картофеля, квашеной капусты и соленых овощей в Российской Федерации действуют санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.3.2.1078-01 "Гигиенические требования безопасности и пищевой ценности пищевых продуктов", а также рассматриваемые Санитарные правила.

В то же время к настоящему времени приняты и вступили в силу следующие технические регламенты Таможенного союза:

- "О безопасности упаковки" (ТР ТС 005/2011);

- "О безопасности пищевой продукции" (ТР ТС 021/2011) (далее - ТР ТС "О безопасности пищевой продукции");

- "Технический регламент на соковую продукцию из фруктов и овощей" (ТР ТС 023/2011) (далее - ТР ТС "Технический регламент на соковую продукцию из фруктов и овощей")

- "Пищевая продукция в части ее маркировки" (ТР ТС 022/2011) (далее - ТР ТС "Пищевая продукция в части ее маркировки");

Кроме того, с 1 июля 2010 года государства - члены Таможенного союза применяют Единые санитарно-эпидемиологические и гигиенические требования к товарам, подлежащим санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю), утвержденные Решением Комиссии таможенного союза от 28 мая 2010 г. N 299 (далее, соответственно, Единые санитарные требования, Решение КТС N 299).

Таким образом, в настоящее время в Российской Федерации, как у одного из членов Таможенного союза, санитарно-эпидемиологические и гигиенические требования безопасности к пищевой продукции, требования к процессам производства, хранения, перевозки, реализации и утилизации пищевой продукции, в частности, плодоовощных консервов, сушеных фруктов, овощей и картофеля, квашеной капусты и соленых овощей, а также к процедуре оценки (подтверждения) соответствия определены ТР ТС "О безопасности пищевой продукции", ТР ТС "Технический регламент на соковую продукцию из фруктов и овощей", а также Едиными санитарными требованиями. Требования к маркировке пищевой продукции определены ТР ТС "Пищевая продукция в части ее маркировки". Требования к упаковке определены ТР ТС "О безопасности упаковки".

2. Основаниями для проведения экспертизы Санитарных правил на предмет выявления положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, по мнению экспертов, являются его несоответствие действующему законодательству Российской Федерации, а также наднациональному регулированию в рассматриваемой сфере, введение дополнительных избыточных требований, осуществление надзорных мероприятий в отношении пищевой продукции как на соответствие нормативным правовым актам Таможенного союза, так и на соответствие национальному законодательству.

3. По результатам проведенной экспертизы обращаем внимание на следующие положения, создающие существенные риски и необоснованные затруднения ведения предпринимательской и инвестиционной деятельности.

В соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации Роспотребнадзор в рамках федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора и федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей является уполномоченным органом Российской Федерации по обеспечению государственного контроля (надзора) за соблюдением требований ряда технических регламентов Таможенного союза, в частности:

- ТР ТС "О безопасности пищевой продукции" (постановление Правительства Российской Федерации от 28 августа 2013 г. N 745);

- ТР ТС "Технический регламент на соковую продукцию из фруктов и овощей" (постановление Правительства Российской Федерации от 27 июня 2013 г. N 540);

- ТР ТС "Пищевая продукция в части ее маркировки" (постановление Правительства Российской Федерации от 3 июня 2013 г. N 468);

ТР ТС "О безопасности упаковки" (постановление Правительства Российской Федерации от 9 октября 2012 г. N 1033).

Приказом Роспотребнадзора от 12 июля 2013 г. N 463 "Об организации деятельности, связанной с реализацией технических регламентов Таможенного союза" установлено, что территориальным органам и организациям Роспотребнадзора при проведении проверок соответствия продукции необходимо руководствоваться как требованиями законодательства Российской Федерации, так и "требованиями правовых актов Таможенного союза, регламентирующих применение санитарных мер, и технических регламентов Таможенного союза с учетом соответствующих переходных периодов".

Таким образом, Роспотребнадзор осуществляет государственный контроль (надзор) в отношении пищевой продукции как на соответствие правовым актам Евразийского экономического союза (далее - ЕЭС), так и на соответствие национальному законодательству.

3.1. Анализ Санитарных правил показал, что ряд положений документа дублируют требования ТР ТС "О безопасности пищевой продукции", а во многом и противоречат им, а также вводят дополнительные избыточные требования, отсутствующие на уровне требований, определенных законодательством ЕЭС.

3.1.1. Так, пункт 57 Санитарных правил содержит требование о соответствии сырья требованиям ГОСТов, ОСТов и технических условий, действующих на тот момент.

Вместе с тем, в соответствии с ТР ТС "О безопасности пищевой продукции" сырье, используемое при производстве пищевой продукции должно соответствовать требованиям ТР "О безопасности пищевой продукции" и (или) техническим регламентам Таможенного союза на отдельные виды пищевой продукции.

3.1.2. Пунктами 13, 17, 64 Санитарных правил предусмотрено требование о соответствии воды, используемой при производстве, стандарту ГОСТ "Вода питьевая". Указанный ГОСТ не имеет номера и года утверждения, действующим законодательством Российской Федерации не предусмотрен.

При этом требования к обеспечению водой процессов производства пищевой продукции изложены в статье 12 ТР ТС "О безопасности пищевой продукции".

3.2. Санитарные правила содержат требование о соответствии моющих средств стандартам сороковых годов (пункт 80 Санитарных правил), к настоящему времени утративших силу; требование об обработке сырья в соответствии с технологическими инструкциями, действие которых отменено (пункт 96 Санитарных правил); требования к лицам, занятым на производстве в соответствии с "Инструкцией по проведению обязательных медицинских обследований лиц, поступающих на работу и работающих в пищевых предприятиях, на сооружениях по водоснабжению, в детских учреждениях и др.", согласованной с ВЦСПС и утвержденной главным государственным санитарным инспектором СССР 6 ноября 1961 г. N 352-61 (п. 112), которые к настоящему времени утратили силу.

3.3. Пункт 52 Санитарных правил содержит понятие "сок-полуфабрикат", не предусмотренное в ТР ТС "Технический регламент на соковую продукцию из фруктов и овощей". Таким образом, указанным пунктом установлены требования к неопределенному виду сырья (продукции).

3.4. Санитарные правила содержат требования к территориям, водоснабжению, производственным помещениям, перевозке, производственному оборудованию, технологическим процессам и так далее. Необходимо отметить, что все требования к этим объектам и процессам в части обеспечения безопасности продукции изложены в ТР ТС "О безопасности пищевой продукции" и в технических регламентах Таможенного союза (ЕЭС) на отдельные виды пищевой продукции.

3.5. Ряд требований Санитарных правил не являются специфическими для производства плодоовощных консервов, сушеных фруктов, овощей и картофеля, квашеной капусты и соленых овощей, и установлены в национальных нормативных документах для организации производства:

СП 44.13330.2011. Свод правил. Административные и бытовые здания. Актуализированная редакция СНиП 2.09.04-87;

СП 56.13330.2011. Свод правил. Производственные здания. Актуализированная редакция СНиП 31-03-2001;

СП 60.13330.2012. Свод правил. Отопление, вентиляция и кондиционирование воздуха. Актуализированная редакция СНиП 41-01-2003;

СП 52.13330.2011. Свод правил. Естественное и искусственное освещение. Актуализированная редакция СНиП 23-05-95*;

СанПиН 2.2.4.548-96. Гигиенические требования к микроклимату производственных помещений;

СП 2.2.1.1312-03. Гигиенические требования к проектированию вновь строящихся и реконструируемых промышленных предприятий;

СП 2.2.2.1327-03. Гигиенические требования к организации технологических процессов, производственному оборудованию и рабочему инструменту;

СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03. Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов.

3.6. Санитарные правила, устанавливающие санитарно-эпидемиологические требования к размещению, устройству, планировке, санитарно-техническому состоянию организаций, занимающихся производством плодоовощных консервов, сушеных фруктов, овощей и картофеля, квашеной капусты и соленых овощей, а также к условиям труда при их производстве, введены в действие 4 апреля 1972 года. С момента утверждения изменения в Санитарные правила не вносились.

При введении нормативного правового акта срок его действия установлен не был, что является нарушением требований статьи 38 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" в части обоснования сроков и условий введения санитарных правил в действие, а также пункта 10 "Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании" предусматривающего, что срок действия санитарных правил устанавливается при их утверждении, но не более чем на 10 лет, с возможностью его продления не более чем на 5 лет.

Таким образом, учитывая, что Санитарные правила утверждены в 1972 году, срок их действия истек.

Положения данных Санитарных правил не отражают риски возникновения нарушений требований безопасности, причинения вреда жизни и здоровью граждан в условиях использования современных технологий производства консервированной продукции и современных знаний о ее критериях безопасности.

Следует отметить, что в соответствии с пунктом 6.1 Решения Комиссии Таможенного союза от 9 декабря 2011 г. N 880 "О принятии технического регламента Таможенного союза "О безопасности пищевой продукции" Сторонам в срок до 1 июля 2013 года необходимо обеспечить принятие соответствующего решения о неприменении в отношении продукции, являющейся объектом технического регулирования технического регламента, нормативных правовых актов своих государств.

Наличие разных требований в Санитарных правилах и технических регламентах Таможенного союза к одному объекту регулирования не только противоречит Соглашению Таможенного союза по санитарным мерам, одобренного Решением Комиссии Таможенного союза N 85 от 25 сентября 2009 г., но и создает повод для избыточных административных и иных ограничений для субъектов предпринимательской деятельности в ходе проведения надзорных мероприятий.

Так, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за нарушение действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, за продажу товаров, не соответствующих требованиям нормативных правовых актов, а также за нарушение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом требований технических регламентов. Применение требований законодательства ЕЭС и Российской Федерации, в том числе в части ответственности за их неисполнение, может привести к противоречиям, дополнительным требованиям и созданию избыточной административной нагрузки для субъектов предпринимательской деятельности.

1 января 2015 года вступил в силу Договор о Евразийском экономическом союзе, подписанный 29 мая 2014 года, призванный запустить процесс развития внутренних торгово-экономических и кооперационных связей, повышения конкурентоспособности национальных производств и усиления роли стран союза в мировой хозяйственной системе. Однако при наличии необоснованных дополнительных национальных требований решение поставленных задач будет затруднительно.

4. По итогам проведенной экспертизы Санитарных правил Минэкономразвития России пришло к выводу о наличии в нем положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и считает необходимым в соответствии с пунктом 3 Постановления N 633 внести в Минюст России предложение о необходимости отмены Санитарных правил, поскольку весь перечень требований установлен нормативными правовыми актами ЕЭС.

Приложение: 1. Состав экспертной группы по проведению экспертного исследования на 1 л. в 1 экз.

2. Свод замечаний и предложений участников публичных консультаций на 26 л. в 1 экз.

О.В. Фомичев