Решение Верховного Суда РФ от 7 сентября 2015 г. N АКПИ15-725 Об оспаривании письма Федеральной антимонопольной службы от 21 октября 2010 г. N ИА/36160 "О некоторых вопросах, связанных с проведением внеплановых проверок по статье 11 Закона о защите конкуренции"

Решение Верховного Суда РФ от 7 сентября 2015 г. N АКПИ15-725

Именем Российской Федерации

ГАРАНТ:

Определением Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 8 декабря 2015 г. N АПЛ15-531 настоящее решение оставлено без изменения

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.

при секретаре Сомхиевой С.Ю.

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело

по заявлению ЗАО "АРГУС-СПЕКТР"

об оспаривании Письма Федеральной антимонопольной службы от 21 октября 2010 г. N ИА/36160 "О некоторых вопросах, связанных с проведением внеплановых проверок по статье 11 Закона о защите конкуренции", установил:

согласно пункту 1 Письма Федеральной антимонопольной службы от 21 октября 2010 г. N ИА/36160 "О некоторых вопросах, связанных с проведением внеплановых проверок по статье 11 Закона о защите конкуренции" (далее - Письмо) в Приказе о проведении Внеплановой проверки по 11 статье, определяя предмет проверки, предметом проверки необходимо указывать "соблюдение требований антимонопольного законодательства (статья 11 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции")".

Пункт 2 Письма устанавливает, что в Приказе о проведении Внеплановой проверки по статье 11, определяя перечень представляемых документов, в том числе, должна быть запрошена информация о членстве проверяемого лица в саморегулируемых организациях. После получения сведений о членстве в СРО необходимо уведомить СРО о проведении Внеплановой проверки по 11 статье, в соответствии с пунктом 3.21 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства, утвержденного Приказом ФАС России.

Пункт 3 Письма предусматривает, что копии приказов и актов о проведении Внеплановых проверок по 11 статье в течение трех дней с момента их окончания представляются в Управления государственной службы (отдел по противодействию коррупции).

ЗАО "АРГУС-СПЕКТР" обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением об оспаривании данного Письма ФАС России, ссылаясь на то, что оно противоречит нормам Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", носит нормативный характер и распространяется на неопределенный круг лиц, однако издано в нарушение правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

В суде представители ЗАО "АРГУС-СПЕКТР" Воронова Н.В., Кривошонок В.В., Смирнова П.И. поддержали заявленные требования и пояснили, что Общество не смогло защитить свои права в судах, поскольку органы ФАС России и суды основываются на неверном толковании статьи 25.1 Федерального закона "О защите конкуренции", предполагают допустимым указывать предмет внеплановой проверки в общем виде, что означает возможность проведения внеплановых проверок при отсутствии как фактических, так и правовых оснований.

Представители Федеральной антимонопольной службы Вовкивская Л.В., Хомяков А.Н. возражали против удовлетворения заявленных требований и пояснили суду, что разъяснения, содержащиеся в Письме, даны в пределах полномочий антимонопольного органа, не противоречат действующему законодательству и не нарушают прав и законных интересов заявителя.

Представитель Министерства юстиции Российской Федерации Симочкина Н.И. пояснила в суде, что оспариваемое Письмо содержит нормативные предписания, в частности, устанавливает требования к приказу о проведении внеплановой проверки и разъяснение применения Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства, утвержденного приказом ФАС России от 24 февраля 2010 г. N 89.

Выслушав объяснения представителей ЗАО "АРГУС-СПЕКТР" Вороновой Н.В., Кривошонка В.В., Смирновой П.И., ФАС России Вовкивской Л.В., Хомякова А.Н., Минюста России Симочкиной Н.И., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей, что заявление не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Федеральный закон "О защите конкуренции" в статье 23 определяет полномочия антимонопольного органа по изданию, как нормативных правовых актов, так и даче разъяснений по вопросам применения им антимонопольного законодательства.

Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий, в соответствии с Положением о Федеральной антимонопольной службе, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 331, является ФАС России.

Как установлено судом, 23 сентября 2010 г. Генеральная прокуратура Российской Федерации направила руководителю ФАС России представление об устранении нарушений законодательства при исполнении государственных функций по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства.

В связи с представлением Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФАС России направила руководителям территориальных органов, начальникам структурных подразделений центрального аппарата Федеральной антимонопольной службы оспариваемое Письмо.

Антимонопольный орган в целях осуществления контроля за соблюдением антимонопольного законодательства вправе проводить плановые и внеплановые проверки федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также государственных внебюджетных фондов, коммерческих и некоммерческих организаций, физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей. Предметом внеплановой проверки в соответствии с частью 5 статьи 25.1 Федерального закона "О защите конкуренции" является соблюдение требований антимонопольного законодательства проверяемым лицом при осуществлении им своей деятельности.

Федеральный закон "О защите конкуренции", определяя организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, в статье 11 устанавливает запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения хозяйствующих субъектов. Названным Федеральным законом признаются картелем и запрещаются соглашения между хозяйствующими субъектами-конкурентами, то есть между хозяйствующими субъектами, осуществляющими продажу товаров на одном товарном рынке, если такие соглашения приводят или могут привести к установлению или поддержанию цен (тарифов), скидок, надбавок (доплат) и (или) наценок.

В пункте 1 Письма воспроизведены положения части 5 статьи 25.1 названного Федерального закона о предмете внеплановой проверки, что не может свидетельствовать о незаконности оспариваемого акта.

Сведения о фактах, свидетельствующих о предполагаемом нарушении антимонопольного законодательства, содержатся в заявлениях и материалах, которые в силу части 4 статьи 25.1 Федерального закона "О защите конкуренции" являются основанием для проведения внеплановых проверок и в соответствии с пунктом 5 части 7 статьи 25.1 данного Федерального закона должны указываться в приказе руководителя антимонопольного органа о проведении проверки.

Регулируя отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" предусматривает, что в случае проведения внеплановой выездной проверки членов саморегулируемой организации орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля обязаны уведомить саморегулируемую организацию о проведении внеплановой выездной проверки в целях обеспечения возможности участия или присутствия ее представителя при проведении внеплановой выездной проверки (часть 18 статьи 10). Исходя из содержания данной нормы, орган контроля (надзора) должен располагать информацией о членстве проверяемого лица в саморегулируемых организациях и в целях защиты его прав уведомить саморегулируемую организацию о проведении внеплановой выездной проверки в отношении ее члена. Следовательно, пункт 2 Письма разъясняет положения действующего федерального законодательства в сфере антимонопольного законодательства при осуществлении государственного контроля (надзора) и не создает новых правовых норм.

Административный регламент Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденный приказом ФАС России от 25 мая 2012 г. N 340, предусматривает, что при проведении внеплановой выездной проверки члена саморегулируемой организации антимонопольный орган уведомляет саморегулируемую организацию о проведении внеплановой выездной проверки в целях обеспечения возможности присутствия ее представителя при проведении проверки (пункт 3.28).

Пункт 3 Письма носит организационно-распорядительный характер.

Из содержания Письма не следует, что ФАС России наделяет структурные подразделения полномочиями по осуществлению оперативно-розыскных мероприятий.

Поскольку разъяснения, изложенные в Письме, даны в пределах полномочий Федеральной антимонопольной службы, не выходят за рамки адекватного истолкования положений антимонопольного законодательства и не влекут изменения правового регулирования проведения проверок антимонопольным органом, каких-либо прав и охраняемых законом интересов заявителя не нарушают, оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 194, 195, 198, 253 ГПК РФ, Верховный Суд Российской Федерации решил:

в удовлетворении заявления ЗАО "АРГУС-СПЕКТР" об оспаривании Письма Федеральной антимонопольной службы от 21 октября 2010 г. N ИА/36160 "О некоторых вопросах, связанных с проведением внеплановых проверок по статье 11 Закона о защите конкуренции" отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца после вынесения судом решения в окончательной форме.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

Н.С. Романенков

Вы можете открыть актуальную версию документа прямо сейчас.

Открыть документ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.

Оспаривалось одно из писем ФАС России.

В нем даны некоторые указания по проведению внеплановых проверок на предмет соблюдения запрета на ограничивающие конкуренцию соглашения хозсубъектов.

В частности, в письме указывается, что в рамках такой проверки должна запрашиваться информация о членстве проверяемого лица в СРО.

После получения сведений о членстве в СРО она уведомляется о проведении внеплановой проверки.

Кроме того, указывается, как должна оформляться информация о предмете проверки в приказе о его проведении.

По мнению заявителя, письмо носит нормативный характер и распространяется на неопределенный круг лиц. Оно позволяет указывать предмет внеплановой проверки в общем виде, что означает возможность провести ее при отсутствии как фактических, так и правовых оснований.

Отклоняя такие доводы, ВС РФ указал следующее.

По Закону о защите конкуренции предметом внеплановой проверки является соблюдение требований проверяемым лицом при осуществлении им своей деятельности.

Сведения о фактах, свидетельствующих о предполагаемом нарушении, содержатся в заявлениях и материалах, которые являются основанием для проведения внеплановых проверок. По закону они должны отражаться в приказе руководителя антимонопольного органа о проведении проверки.

В письме лишь воспроизведены эти положения о предмете внеплановой проверки, что не может свидетельствовать о незаконности оспариваемого акта.

Закон о защите прав юрлиц и ИП при осуществлении госконтроля предусматривает, что в случае проведения внеплановой выездной проверки членов СРО орган контроля обязан уведомить такую организацию (для того, чтобы обеспечить возможность участия или присутствия ее представителя).

Аналогичные положения закреплены и в Административном регламенте ФАС России по исполнению госфункции по проведению проверок.

Указания в письме носят лишь организационно-распорядительный характер.

Из содержания письма не следует, что ФАС России наделяет свои структурные подразделения полномочиями по осуществлению оперативно-разыскных мероприятий.

Таким образом, разъяснения, изложенные в письме, не выходят за рамки адекватного истолкования норм и не влекут изменения правового регулирования проведения проверок антимонопольным органом.