Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 8 декабря 2015 г. N АПЛ15-531 Об оспаривании письма Федеральной антимонопольной службы от 21 октября 2010 г. N ИА/36160 "О некоторых вопросах, связанных с проведением внеплановых проверок по статье 11 Закона о защите конкуренции"

Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 8 декабря 2015 г. N АПЛ15-531

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Меркулова В.П.

при секретаре Горбачевой Е.А.

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело

по заявлению ЗАО "АРГУС-СПЕКТР"

об оспаривании письма Федеральной антимонопольной службы от 21 октября 2010 г. N ИА/36160 "О некоторых вопросах, связанных с проведением внеплановых проверок по статье 11 Закона о защите конкуренции"

по апелляционной жалобе общества

на решение Верховного Суда Российской Федерации от 7 сентября 2015 г., которым в удовлетворении заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителей ЗАО "АРГУС-СПЕКТР" Вороновой Н.В., Кривошонка В.В., Смирновой П.И., которые поддержали апелляционную жалобу, объяснения представителей Федеральной антимонопольной службы Абакумовой Ю.И., Хомякова А.Н., возражавших против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила:

23 сентября 2010 г. Генеральная прокуратура Российской Федерации направила руководителю Федеральной антимонопольной службы (далее - ФАС России) представление об устранении нарушений законодательства при исполнении государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства.

В связи с данным представлением ФАС России направила руководителям ее территориальных органов, начальникам структурных подразделений ее центрального аппарата письмо от 21 октября 2010 г. N ИА/36160 "О некоторых вопросах, связанных с проведением внеплановых проверок по статье 11 Закона о защите конкуренции" (далее - Письмо).

ЗАО "АРГУС-СПЕКТР" оспорило в Верховном Суде Российской Федерации Письмо, ссылаясь на то, что оно противоречит нормам Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", носит нормативный характер и распространяется на неопределенный круг лиц, однако издано в нарушение правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Как пояснили представители заявителя в судебном заседании, общество не смогло защитить свои права в судах при оспаривании действий должностных лиц антимонопольного органа, поскольку органы ФАС России и суды основываются на неверном толковании статьи 25.1 Федерального закона "О защите конкуренции", предполагают допустимым указывать предмет внеплановой проверки в общем виде, что позволяет проводить внеплановые проверки при отсутствии фактических и правовых оснований.

ФАС России, возражая против удовлетворения заявления, указала, что содержащиеся в Письме разъяснения даны в пределах полномочий антимонопольного органа, не противоречат действующему законодательству и не нарушают прав и законных интересов ЗАО "АРГУС-СПЕКТР".

Министерство юстиции Российской Федерации, привлеченное к участию в деле по инициативе суда на основании статьи 47 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, полагало, что Письмо содержит нормативные предписания, в том числе устанавливает требования к приказу о проведении внеплановой проверки и разъяснение применения Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства, утвержденного приказом ФАС России от 24 февраля 2010 г. N 89 (далее - Административный регламент от 24 февраля 2010 г. N 89).

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 7 сентября 2015 г. в удовлетворении заявленного требования отказано.

В апелляционной жалобе ЗАО "АРГУС-СПЕКТР" просит решение суда отменить и принять новое решение об удовлетворении заявления. По мнению общества, его доводам и представленным им доказательствам, в частности о нарушении Письмом прав проверяемого лица, судом первой инстанции соответствующая оценка в нарушение требований статей 67, 196, 198 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации не дана; суд неправильно применил нормы статей 25.1, 25.4 Федерального закона "О защите конкуренции"; выводы, сделанные судом со ссылкой на статьи 11, 23, 25.1 Федерального закона "О защите конкуренции", Положение о Федеральной антимонопольной службе, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 331, статью 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", противоречат смыслу указанных положений; позиция суда о том, что Письмо не создает новых правовых норм и не противоречит действующему законодательству, является ошибочной; издав Письмо, ФАС России использовала представление Генеральной прокуратуры Российской Федерации исключительно в качестве повода для расширения своих полномочий, распространив действие Письма на неопределенный круг лиц, при этом названное представление оказалось неисполненным.

В поступивших возражениях на апелляционную жалобу Министерство юстиции Российской Федерации полагает решение суда законным и обоснованным, просит рассмотреть дело в отсутствие своего представителя.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены решения суда не находит.

Как правильно указал суд первой инстанции, в силу пункта 5 части 2 статьи 23 Федерального закона "О защите конкуренции" и Положения о Федеральной антимонопольной службе ФАС России правомочна давать разъяснения по вопросам применения антимонопольного законодательства.

Федеральный закон "О защите конкуренции", устанавливающий организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, в статье 25.1 "Проведение проверок антимонопольным органом" наделяет антимонопольный орган в целях осуществления контроля за соблюдением антимонопольного законодательства правом проводить плановые и внеплановые проверки, в частности, коммерческих организаций (далее - проверяемое лицо) (часть 1). В соответствии с частью 5 названной статьи предметом внеплановой проверки является соблюдение требований антимонопольного законодательства проверяемым лицом при осуществлении им своей деятельности.

Аналогичное определение предмета внеплановой проверки приведено и в пункте 3.8 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденного приказом ФАС России от 25 мая 2012 г. N 340 (ранее - в пункте 3.5 Административного регламента от 24 февраля 2010 г. N 89, действовавшего на момент принятия Письма).

Статья 11 Федерального закона "О защите конкуренции" подробно регламентирует запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения хозяйствующих субъектов.

Пункт 1 Письма предусматривает, что в приказе о проведении внеплановой проверки соблюдения требований статьи 11 Федерального закона "О защите конкуренции" (далее - Внеплановая проверка по 11 статье), определяя предмет проверки, предметом проверки необходимо указывать "соблюдение требований антимонопольного законодательства (статья 11 Федерального закона "О защите конкуренции")".

Оснований считать пункт 1 Письма незаконным, на чем настаивает ЗАО "АРГУС-СПЕКТР" в апелляционной жалобе, не имеется, поскольку ФАС России, давая в данном пункте разъяснение руководителям ее территориальных органов, начальникам структурных подразделений ее центрального аппарата, воспроизвела положение, содержащееся непосредственно в части 5 статье 25.1 названного Федерального закона.

При этом, как обоснованно отмечено в обжалуемом судебном решении, сведения о фактах, свидетельствующих о предполагаемом нарушении антимонопольного законодательства, содержатся в заявлениях и материалах, которые в силу части 4 статьи 25.1 Федерального закона "О защите конкуренции" являются основаниями для проведения внеплановых проверок и в соответствии с пунктом 5 части 7 этой статьи должны указываться в приказе руководителя антимонопольного органа о проведении проверки.

Пункт 2 Письма направлен на соблюдение антимонопольным органом, являющимся одним из органов государственного контроля (надзора), установленной частью 18 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" обязанности в случае проведения внеплановой выездной проверки членов саморегулируемой организации (далее - СРО) уведомить СРО о проведении проверки в целях обеспечения возможности участия или присутствия ее представителя при проведении проверки. Согласно оспариваемому пункту в приказе о проведении Внеплановой проверки по 11 статье, определяя перечень представляемых документов, в том числе должна быть запрошена информация о членстве проверяемого лица в СРО; после получения сведений о членстве в СРО необходимо уведомить СРО о проведении Внеплановой проверки по 11 статье в соответствии с пунктом 3.21 Административного регламента от 24 февраля 2010 г. N 89.

Административный регламент от 24 февраля 2010 г. N 89 в пункте 3.21 закреплял, что при проведении внеплановой выездной проверки члена СРО антимонопольный орган уведомляет СРО о проведении проверки в целях обеспечения возможности присутствия ее представителя при проведении проверки.

В настоящее время аналогичное положение воспроизведено в пункте 3.28 утвержденного приказом ФАС России от 25 мая 2012 г. N 340 Административного регламента.

Анализ содержания пункта 2 Письма не дает оснований считать его противоречащим действующему законодательству, поскольку в силу части 18 статьи 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и соответствующих норм названных выше административных регламентов антимонопольный орган должен располагать информацией о членстве проверяемого лица в СРО. Оспариваемое разъяснение о необходимости запросить названную информацию права и законные интересы проверяемых лиц не нарушает, а, напротив, имеет своей целью обеспечение возможности присутствия представителя СРО при проведении Внеплановой проверки по 11 статье и в конечном счете - соблюдение прав и законных интересов проверяемых лиц, являющихся членами СРО.

Вывод суда первой инстанции о том, что пункт 3 Письма, предусматривающий представление копий приказов и актов о проведении Внеплановых проверок по 11 статье в течение трех дней с момента их окончания в Управление государственной службы (отдел по противодействию коррупции), носит организационно-распорядительный характер, обоснован и в апелляционной жалобе не подвергается сомнению.

С учетом изложенного отказ суда в удовлетворении заявления ЗАО "АРГУС-СПЕКТР" правомерен, так как изложенные в Письме разъяснения даны в пределах полномочий ФАС России, не выходят за рамки адекватного истолкования положений антимонопольного законодательства и не влекут изменения правового регулирования проведения проверок антимонопольным органом.

Таким образом, доводы апелляционной жалобы о неправильном применении судом первой инстанции норм материального права, регламентирующих вопросы, связанные с проведением Внеплановых проверок по 11 статье, несостоятельны. Общество, заявляя о нарушении Письмом его прав при проведении проверок, фактически выражает несогласие с конкретными судебными постановлениями арбитражных судов, вынесенными по его заявлениям об оспаривании действий должностных лиц ФАС России.

Однако в рамках настоящего дела, рассматриваемого по правилам абстрактного нормоконтроля, такая проверка произведена быть не может, поскольку она должна осуществляться в порядке, определенном Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Федеральным законом от 8 марта 2015 г. N 22-ФЗ "О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" с 15 сентября 2015 г. введен в действие Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, за исключением положений, для которых установлены иные сроки введения их в действие (статья 1).

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 7 сентября 2015 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу ЗАО "АРГУС-СПЕКТР" - без удовлетворения.

Председательствующий

Г.В. Манохина

Члены коллегии

В.Ю. Зайцев

В.П. Меркулов