Решение Верховного Суда РФ от 22 сентября 2015 г. N АКПИ15-795 Об отказе в признании недействующими Методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований, утв. приказом Министерства регионального развития РФ от 27 декабря 2011 г. N 613 (отменено)

Решение Верховного Суда РФ от 22 сентября 2015 г. N АКПИ15-795

Именем Российской Федерации

ГАРАНТ:

Определением Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 17 декабря 2015 г. N АПЛ15-557 настоящее решение отменено

Верховный Суд Российской Федерации в составе

судьи Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г.,

при секретаре Полагаевой К.А.

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Пчельникова М.В. о признании недействующими Методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований, утверждённых приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 декабря 2011 г. N 613, в редакции приказа Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 17 марта 2014 г. N 100/пр, установил:

приказом Министерства регионального развития Российской Федерации (далее - Минрегион России) от 27 декабря 2011 г. N 613 утверждены Методические рекомендации по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований (далее - Методические рекомендации), которые опубликованы в изданиях "Законодательные и нормативные документы в ЖКХ" (2012, N 3), "Информационный бюллетень о нормативной, методической и типовой проектной документации" (2012, N 3).

Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее - Минстрой России) от 17 марта 2014 г. N 100/пр утверждены изменения в Методические рекомендации. Данный приказ опубликован в изданиях "Бюллетень строительной техники" (2014, N 5), "Нормирование в строительстве и ЖКХ" (2014, N 2), "Информационный бюллетень о нормативной, методической и типовой проектной документации" (2014, N 11).

Методические рекомендации, которые состоят из разделов 1-9 и имеют приложения N 1-7, устанавливают общие параметры и рекомендуемое минимальное сочетание элементов благоустройства для создания безопасной, удобной и привлекательной среды территорий муниципальных образований (пункт 1.1).

Пчельников М.В. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими Методических рекомендаций, ссылаясь на то, что они нарушают его права как жителя муниципального образования, предусмотренные статьями 12 и 130 Конституции Российской Федерации, самостоятельно или через представителей принимать решение по вопросам местного значения. По мнению административного истца при издании нормативного правового акта Минрегион России, а впоследствии и Минстрой России вышли за пределы своих полномочий, а сам акт противоречит Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Минстрой России, которому на основании Указа Президента Российской Федерации от 8 сентября 2014 г. N 612 "Об упразднении Министерства регионального развития Российской Федерации" переданы функции Минрегиона России по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере градостроительного зонирования, в письменных возражениях на административное исковое заявление просил в его удовлетворении отказать, считая, что Методические рекомендации носят организационный характер, не являются нормативным правовым актом, не содержат обязательных для исполнения правил поведения, не противоречат законодательству Российской Федерации и не нарушают прав и законных интересов административного истца.

Министерство юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) в письменных пояснениях указало, что Методические рекомендации, содержащие одновременно нормативные предписания и технические нормы, не были представлены на государственную регистрацию.

Административный истец, надлежащим образом извещённый о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явился и своего представителя не направил, письменно ходатайствовал о рассмотрении дела в его отсутствие.

Обсудив доводы административного истца, выслушав возражения представителя Минстроя России Калиновой К.В., пояснения представителя Минюста России Чапчи П.В., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. N 1038 утверждено Положение о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, согласно которому принятие методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований отнесено к полномочиям Минстроя России (пункт 5.2.62).

Реализуя данные полномочия, Минстрой России был вправе утвердить изменения в Методические рекомендации, которые были изданы Минрегионом России, осуществлявшим ранее функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере градостроительства в части территориального планирования, градостроительного зонирования, в том числе разработку и утверждение сводов правил и других нормативных технических документов добровольного применения в области градостроительной деятельности, эксплуатации зданий и сооружений (пункты 1 и 5.3.15 Положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2005 г. N 40, в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 25 октября 2007 г. N 701 "О некоторых вопросах структуры и организации деятельности Министерства регионального развития Российской Федерации", пункт 1 постановления Правительства Российской Федерации от 28 сентября 2004 г. N 501 "Вопросы Министерства регионального развития Российской Федерации").

Таким образом, оспариваемый правовой акт принят и в последующем изменён в пределах соответствующей компетенции федеральных органов исполнительной власти.

В соответствии с пунктом 10 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Как следует из содержания Методических рекомендаций, они устанавливают общие параметры и рекомендуемое минимальное сочетание элементов благоустройства для создания безопасной, удобной и привлекательной среды территорий муниципальных образований (пункт 1.1). В них последовательно даются рекомендации по разработке норм и правил, касающихся различных элементов благоустройства территории (раздел 2), а также благоустройства на территориях общественного, жилого, рекреационного и производственного назначения (разделы 3-6), объектов благоустройства на территориях транспортных и инженерных коммуникаций муниципального образования (раздел 7), эксплуатации объектов благоустройства (раздел 8), контроля за соблюдением норм и правил благоустройства (раздел 9).

В приложениях N 1-7 к данному акту приведены основные термины и определения, рекомендуемые параметры, расчёт ширины пешеходных коммуникаций, рекомендации относительно почвенного покрова, приёмов благоустройства на территориях рекреационного и производственного назначения, видов покрытия транспортных и пешеходных коммуникаций.

Исходя из анализа содержания Методических рекомендаций, следует сделать вывод, что они не устанавливают самих норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований, а дают рекомендации по разработке подобных актов.

Оспариваемый правовой акт не затрагивает права, свободы и обязанности человека и гражданина, не устанавливает правовой статус организаций, не имеет межведомственный характер, поэтому не подлежал государственной регистрации в порядке, предусмотренном Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009.

В силу пункта 19 части 1 и части 3 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение правил благоустройства территории поселения, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории поселения относятся к вопросам местного значения, которые вправе решать органы местного самоуправления городского, сельского поселения.

Имея по своей сути адресную направленность применительно к деятельности органов местного самоуправления, которые непосредственно правомочны разрабатывать и утверждать правила благоустройства территории поселения, Методические рекомендации не устанавливают правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц, не предусматривают никаких санкций ввиду их неприменения субъектами разработки норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований.

Более того, в общих положениях (раздел 1), с учётом которых следует толковать их содержание, определено, что рекомендации могут применяться полностью или частично для разработки норм и правил благоустройства территорий городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов либо внутригородских территорий города федерального значения для применения при проектировании, контроле за осуществлением мероприятий по благоустройству территории, эксплуатации благоустроенных территорий (пункт 1.2).

Следовательно, в самих Методических рекомендациях закреплён принцип их добровольного применения.

Рекомендованные органам местного самоуправления общие параметры и минимальное сочетание элементов благоустройства для создания безопасной, удобной и привлекательной среды территорий муниципальных образований носят организационный характер, а их добровольное применение при разработке такими органами необходимых нормативных правовых актов не исключает из системы соответствующего правового регулирования действие норм и стандартов в области благоустройства, установленных законодательством Российской Федерации, обязательных к исполнению всеми субъектами общественных отношений.

Методические рекомендации, вопреки доводам административного истца, не противоречат Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Иного нормативного правового акта большей юридической силы, которому они не соответствуют, также не имеется.

Оспариваемый акт не был применён в качестве нормативного правового акта в каком-либо конкретном деле с участием Пчельникова М.В. в истолковании, отличном от выявленного судом, поэтому он не нарушает прав административного истца, в том числе и в аспектах, указанных в административном исковом заявлении.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации решил:

в удовлетворении административного искового заявления Пчельникова М.В. о признании недействующими Методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований, утверждённых приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 декабря 2011 г. N 613, в редакции приказа Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 17 марта 2014 г. N 100/пр, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

Ю.Г. Иваненко