Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 ноября 2015 г. N 34-АПГ15-4 Решение о признании не действующим в части приложения N 1 к Закону Мурманской области от 10 декабря 2013 г. N 1684-01-ЗМО "О региональных нормативах финансового обеспечения образовательной деятельности муниципальных дошкольных образовательных организаций" (в редакции Закона Мурманской области от 30 марта 2015 г. N 1839-01-ЗМО "О внесении изменений в Закон Мурманской области "О региональных нормативах финансового обеспечения образовательной деятельности муниципальных дошкольных образовательных организаций") оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 ноября 2015 г. N 34-АПГ15-4

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.,

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по заявлению администрации города Мурманска о признании не действующим в части приложения N 1 к Закону Мурманской области от 10 декабря 2013 года N 1684-01-ЗМО "О региональных нормативах финансового обеспечения образовательной деятельности муниципальных дошкольных образовательных организаций" (в редакции Закона Мурманской области от 30 марта 2015 года N 1839-01-ЗМО "О внесении изменений в Закон Мурманской области "О региональных нормативах финансового обеспечения образовательной деятельности муниципальных дошкольных образовательных организаций")

по апелляционной жалобе Правительства Мурманской области на решение Мурманского областного суда от 24 августа 2015 г., которым заявление администрации города Мурманска удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителей Губернатора Мурманской области Черновой М.Б., Паньковой Е.И., Юриновой Е.Ю., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителей администрации г. Мурманска Дивинского А.Г., Хоревой Н.И., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Мурманской областной Думой 28 ноября 2013 года принят Закон N 1684-01-ЗМО "О региональных нормативах финансового обеспечения образовательной деятельности муниципальных дошкольных образовательных организаций".

Данный нормативный правовой акт опубликован в официальном печатном издании "Мурманский вестник" 17 декабря 2013 года N 241.

Закон устанавливает региональные нормативы финансового обеспечения образовательной деятельности муниципальных дошкольных образовательных организаций в Мурманской области в целях обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования, порядок определения региональных нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности муниципальных дошкольных образовательных организаций (приложение N 1), методику расчета субвенций местным бюджетам на финансовое обеспечение образовательной деятельности муниципальных дошкольных образовательных организаций (приложение N 2).

26 марта 2015 года Мурманской областной Думой принят Закон N 1839-01-ЗМО "О внесении изменений в Закон Мурманской области "О региональных нормативах финансового обеспечения образовательной деятельности муниципальных дошкольных образовательных организаций", который опубликован 31 марта 2015 года в официальном печатном издании "Мурманский вестник" N 61.

Указанным нормативным правовым актом внесены изменения в приложение N 1 к Закону Мурманской области от 10 декабря 2013 года N 1684-01-ЗМО, устанавливающее порядок определения региональных нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности муниципальных дошкольных образовательных организаций, а именно: в абзацы восемнадцатый пункта 3.1 и двадцать второй пункта 3.2 данного приложения, определяющие размер коэффициента U_1 - коэффициента индексации заработной платы педагогических работников для достижения целевых показателей в соответствии с указами Президента Российской Федерации, устанавливаемого ежегодно законом Мурманской области об областном бюджете на предыдущие финансовые годы.

Величина коэффициента U_1, ранее применяемого в размере, равном 1, начиная с 2015 года вышеприведенным Законом изменена на 0,95.

Администрация города Мурманска обратилась в суд с заявлением о признании не действующими с момента вступления решения суда в законную силу абзаца восемнадцатого пункта 3.1 и абзаца двадцать второго пункта 3.2 приложения N 1 к Закону Мурманской области от 10 декабря 2013 года N 1684-01-ЗМО в части слов "где U_1 равен 0,95".

По мнению администрации г. Мурманска, оспариваемые нормы противоречат подпункту 13 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", пункту 3 части 1 статьи 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", статьям 8, 9 и пункту 5 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, и влекут нарушение прав заявителя.

Администрация г. Мурманска ссылалась на то, что применение оспариваемых положений ведет к неполному исполнению Мурманской областью полномочий по финансовому обеспечению государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, что, в свою очередь, возлагает на администрацию города Мурманска обязанность по частичному финансированию оплаты труда педагогических работников за счет средств бюджета муниципального образования город Мурманск.

Решением Мурманского областного суда от 24 августа 2015 года заявление администрации города Мурманска удовлетворено.

В апелляционной жалобе Правительства Мурманской области ставится вопрос об отмене судебного постановления, как постановленного с нарушением норм материального права.

Относительно апелляционной жалобы Администрацией города Мурманска и прокуратурой Мурманской области поданы возражения о необоснованности её доводов и законности судебного постановления.

Представители министерства образования и науки Мурманской области, Мурманской областной Думы о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, поступивших возражений, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

В соответствии с пунктом "е" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы воспитания, образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу подпункта 13 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", пункта 3 части 1 статьи 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон об образовании) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Частью 1 статьи 9 Закона об образовании к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относится организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами) (пункт 1).

Согласно части 2 статьи 99 Закона об образовании нормативы, определяемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 настоящего Федерального закона, нормативные затраты на оказание государственной или муниципальной услуги в сфере образования определяются по каждому уровню образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, по каждому виду и направленности (профилю) образовательных программ с учетом форм обучения, федеральных государственных требований (при их наличии), типа образовательной организации, сетевой формы реализации образовательных программ, образовательных технологий, специальных условий получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья, обеспечения дополнительного профессионального образования педагогическим работникам, обеспечения безопасных условий обучения и воспитания, охраны здоровья обучающихся, а также с учетом иных предусмотренных настоящим Федеральным законом особенностей организации и осуществления образовательной деятельности (для различных категорий обучающихся), за исключением образовательной деятельности, осуществляемой в соответствии с образовательными стандартами, в расчете на одного обучающегося, если иное не установлено настоящей статьей.

На основании части 3 статьи 99 Закона об образовании нормативные затраты на оказание государственных или муниципальных услуг в сфере образования включают в себя затраты на оплату труда педагогических работников с учетом обеспечения уровня средней заработной платы педагогических работников за выполняемую ими учебную (преподавательскую) работу и другую работу, определяемого в соответствии с решениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики" в целях дальнейшего совершенствования государственной социальной политики Правительству Российской Федерации поручено обеспечить увеличение к 2018 году размера реальной заработной платы в 1,4 - 1,5 раза; доведение к 2013 году средней заработной платы педагогических работников дошкольных образовательных учреждений до средней заработной платы в сфере общего образования в соответствующем регионе.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2012 года N 2190-р утверждена Программа поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012 - 2018 годы (далее - Программа).

Динамика примерных (индикативных) значений соотношения средней заработной платы работников учреждений, повышение оплаты труда которых предусмотрено Указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 597 и от 1 июня 2012 года N 761, и средней заработной платы в субъектах Российской Федерации в 2012 - 2018 годах (агрегированные значения) приведена в приложении N 4 Программы. Указанное соотношение носит индикативный характер и уточняется в "дорожных картах", в том числе в разрезе субъектов Российской Федерации в рамках планируемых мероприятий по повышению оплаты труда в соответствии с Указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 597 и от 1 июня 2012 года N 761.

В пункте 11 названной Динамики установлено сохранение средней заработной платы педагогических работников дошкольных образовательных учреждений с 2013 по 2018 годы на уровне 100 процентов к средней заработной плате в сфере общего образования в субъекте Российской Федерации.

Приложением к постановлению Правительства Мурманской области от 15 февраля 2013 года N 62-ПП "О разработке планов мероприятий ("дорожных карт") по повышению эффективности и качества услуг в отраслях социальной сферы" установлены значения (индикаторы) соотношения средней заработной платы работников учреждений, повышение оплаты труда которых предусмотрено указами, и средней заработной платы в Мурманской области в 2013 - 2018 годах. Пунктом 2 Приложения предусмотрено сохранение средней заработной платы педагогических работников дошкольных образовательных учреждений с 2013 по 2018 годы на уровне 100 процентов к средней заработной плате в сфере общего образования в Мурманской области.

В разделе 3 Порядка определения региональных нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности муниципальных дошкольных образовательных организаций, утвержденного Законом Мурманской области от 10 декабря 2013 года N 1684-01-ЗМО (в редакции Закона Мурманской области от 30 марта 2015 года N 1839-01-ЗМО), установлена методика определения региональных нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности муниципальных дошкольных образовательных организаций в расчете на одного воспитанника (пункт 3.1) и на одно структурное подразделение (пункт 3.2).

При расчете норматива финансового обеспечения оплаты труда и начислений на выплаты по оплате труда педагогических работников в расчете как на одного воспитанника, так и на одно структурное подразделение используется значение прогнозируемой среднемесячной заработной платы работников общего образования (ЗПср). Оно определяется путем умножения среднемесячной заработной платы работников общего образования по Мурманской области (по данным территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Мурманской области за первый квартал 2014 года - 35581 руб.), на коэффициент индексации заработной платы педагогических работников, определяемый ежегодно при подготовке проекта закона Мурманской области об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период (U), и на коэффициенты индексации заработной платы педагогических работников, устанавливаемые ежегодно законом Мурманской области об областном бюджете на предыдущие финансовые годы (U_1, U_2....U_п), для достижения целевых показателей в соответствии с указами Президента Российской Федерации, при этом коэффициент U_1 начиная с 2015 года учитывается в размере, равном 1.

Оспариваемыми положениями Закона Мурманской области от 30 марта 2015 года N 1839-01-ЗМО изменена величина коэффициента U_1 на 0,95 начиная с 2015 года.

Принимая решение о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими абзаца восемнадцатого пункта 3.1 и абзаца двадцать второго пункта 3.2 приложения N 1 к Закону Мурманской области от 10 декабря 2013 года N 1684-01-ЗМО "О региональных нормативах финансового обеспечения образовательной деятельности муниципальных дошкольных образовательных организаций" в редакции Закона Мурманской области от 30 марта 2015 года N 1839-01-ЗМО в части слов "где U_1 равен 0,95", суд правомерно исходил из того, что коэффициент U_1 является целевым и должен соответствовать целям и задачам, которые установлены указами Президента Российской Федерации. Применение вышеназванного коэффициента при определении региональных нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности муниципальных дошкольных образовательных организаций не обеспечивает в полном объеме государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования, и, как следствие, снижает уровень государственных гарантий реализации данного права, а также нарушает бюджетные права местного самоуправления.

Как установлено судом, уровень средней заработной платы педагогических работников дошкольных образовательных учреждений государственной и муниципальной форм собственности по отношению к средней заработной плате в сфере общего образования в Мурманской области за 2014 год в целом по Мурманской области составил 36 935,5 рублей или 99,5 процентов, по городу Мурманску 37 103,3 рублей или 100,4 процентов. За первый квартал 2015 года средняя заработная плата указанных работников составила в целом по Мурманской области 34 080,8 рублей или 94,3 процента, по городу Мурманску 33 959,5 рублей или 94 процента. Соотношение заработной платы педагогических работников дошкольных образовательных учреждений к средней заработной плате в сфере общего образования за январь-июнь 2015 года составило 91,1 процента, по городу Мурманску - 93,2 процента.

Установив, что оспариваемые отдельные положения регионального нормативного правового акта противоречат федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд обоснованно признал нормативный правовой акт не действующим в указанной части.

Принимая во внимание, что апелляционная жалоба не содержит доводов, опровергающих указанные выводы суда первой инстанции, при рассмотрении дела судом не допущено существенного нарушения или неправильного применения норм материального или процессуального права, повлекших вынесение незаконного решения, Судебная коллегия не находит оснований для отмены законного и обоснованного решения суда.

С учетом изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Мурманского областного суда от 24 августа 2015 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Мурманской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Горчакова Е.В.