Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 2 декабря 2015 г. N 91-АПГ15-12 Решение областного суда, которым отказано в признании не действующими в части Правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах в Псковской области, утв. постановлением администрации Псковской области от 26 ноября 2007 года N 425, оставлено без изменения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 2 декабря 2015 г. N 91-АПГ15-12

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Гришечкине П.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по заявлению Оськина Д.Е. о признании не действующими в части Правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах в Псковской области, утвержденных постановлением администрации Псковской области от 26 ноября 2007 года N 425, по апелляционной жалобе представителя Оськина Д.Е. - Кизилова Ю.В. на решение Псковского областного суда от 28 августа 2015 года, которым в удовлетворении заявления Оськина Д.Е. отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителя Оськина Д.Е. - Кизилова Ю.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Администрации Псковской области от 26 ноября 2007 года N 425 утверждены Правила пользования водными объектами для плавания на маломерных судах в Псковской области (далее - Правила).

Данное постановление опубликовано в газете "Псковская правда" N 272-276 от 25 декабря 2007 года, в соответствии с пунктом 4 постановления оно вступило в законную силу по истечении 10 дней с момента официального опубликования.

Согласно пункту 6 Правил использование водных объектов для плавания маломерных судов на судоходных водоемах Псковской области разрешается с открытия до закрытия навигации, а на несудоходных - после спада паводковых вод до ледостава с введением следующих ограничений:

запрещается плавание на акваториях и в районах, объявленных закрытыми, а также в запретный период без разрешений, выдаваемых ГИМС МЧС России по Псковской области;

запрещается эксплуатация маломерных судов в течение месяца со дня объявления весеннего нерестового периода;

запрещается эксплуатация маломерных судов на внутренних водных путях в пределах территории Псковской области в межнавигационный период, когда не действует судоходная обстановка;

запрещается плавание на водных мотоциклах (гидроциклах) на реках от их истоков до устьев включительно, на акваториях водных объектов, объявленных памятниками природы, в пределах границ населенных пунктов, зон, используемых для рекреационных целей, мест массового отдыха граждан на воде, традиционных мест любительского лова рыбы; (абзац пятый пункта 6)

запрещается приближаться на водных мотоциклах (гидроциклах) на расстояние менее 100 метров к купающемуся, а также к границам заплыва на пляжах и других мест массового отдыха граждан на водных объектах.

Запреты, указанные в настоящем пункте, не распространяются на маломерные суда контрольно-надзорных органов, осуществляющих свои функции на данной территории.

Оськин Д.Е. обратился в суд с заявлением о признании не действующим со дня принятия абзаца пятого пункта 6 Правил, ссылаясь на его противоречие статьям 6, 41 Водного кодекса Российской Федерации, а также другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и указывая, что оспариваемой нормой нарушается его право, а также права неопределенного круга лиц на доступ к водным объектам общего пользования и использование их для личных нужд, в частности, для пользования водными мотоциклами (гидроциклами) на реках Пскова и Псковской области от их истока до устья включительно, в том числе в пределах границ населенных пунктов.

Заявитель полагал, что оспариваемый нормативный правовой акт принят администрацией Псковской области с превышением предоставленных ей полномочий, и, кроме того, диспозиция пункта 6 Правил не отвечает требованиям определенности, ясности и недвусмысленности, поскольку данная норма, как следует из ее буквального толкования, разрешает пользоваться всеми маломерными судами на судоходных водоемах Псковской области и в то же время вводит запрет плавания на гидроциклах на несудоходных реках от их истоков до устьев включительно.

Представитель администрации Псковской области возражала против удовлетворения заявления, пояснив, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному законодательству, принят в пределах компетенции администрации с соблюдением установленного порядка его принятия.

Решением Псковского областного суда от 28 августа 2015 года в удовлетворении заявления Оськина Д.Е. отказано.

В апелляционной жалобе представитель Оськина Д.Е. - Кизилов Ю.В. просит отменить решение суда первой инстанции, как принятое с нарушением норм материального права, и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

По мнению заявителя, судом не учтено, что согласно статье 6 Водного кодекса Российской Федерации водопользование может быть ограничено (запрещено) лишь в случаях, предусмотренных законодательством, которые перечислены в статье 41 данного кодекса: угрозы причинения вреда жизни или здоровью человека, возникновения радиационных аварий или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, причинения вреда окружающей среде, в иных предусмотренных федеральными законами случаях. Тогда как администрация Псковской области не представила доказательств необходимости введения запрета плавания на водных мотоциклах на всех реках г. Пскова и Псковской области. Кроме того, автор жалобы ссылается на противоречие оспариваемой нормы законодательству Российской Федерации об административных правонарушениях.

Администрация Псковской области и прокуратура Псковской области представили возражения на апелляционную жалобу о несостоятельности ее доводов и законности вынесенного судом первой инстанции решения.

В судебное заседание не явились Оськин Д.Е. и представитель администрации Псковской области, которые о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. На основании части 3 статьи 150 и части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда.

В соответствии с пунктами "д" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, водное законодательство, законодательство об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76).

Согласно подпункту 59 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджетов субъекта Российской Федерации относится решение вопросов осуществления государственного мониторинга водных объектов, резервирования источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, нормативно-правового регулирования отдельных вопросов в сфере водных отношений, полномочий собственника водных объектов в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации.

В соответствии со статьей 2 Водного кодекса Российской Федерации водное законодательство состоит из Водного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Нормы, регулирующие отношения по использованию и охране водных объектов (водные отношения) и содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать Водному кодексу Российской Федерации. На основании и во исполнение Водного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения.

В силу пункта 7 статьи 25 Водного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области водных отношений отнесено утверждение правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах.

Согласно положениям статьи 1 и подпункта 7 пункта 6 статьи 27.1 Закона Псковской области от 19 февраля 2002 г. N 174-оз "О системе органов исполнительной власти Псковской области" Администрация Псковской области является высшим органом исполнительной власти, наделенным государственно-властными полномочиями исполнительно-распорядительного характера, в том числе в сфере водных отношений, к которым отнесено утверждение правил пользования водными объектами.

В соответствии со статьей 35 вышеназванного закона Псковской области акты администрации Псковской области, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений.

Исходя из приведенных выше норм, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Администрацией Псковской области в пределах предоставленных ей полномочий и в установленной законом форме. Порядок введения в действие данного нормативного правового акта, предусмотренный Законом Псковской области от 12 февраля 2003 года N 242-оз "О порядке опубликования и вступления в силу Устава и Законов области, иных нормативных правовых актов области", соблюден.

Отказывая в удовлетворении требований Оськина Д.Е., суд, проверив оспариваемую норму на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, обоснованно исходил из того, что указанным заявителем нормативным правовым актам она не противоречит.

В соответствии с частями 1, 2 и 3 статьи 6 Водного кодекса Российской Федерации поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, то есть общедоступными водными объектами, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

Каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, другими федеральными законами.

Использование водных объектов общего пользования осуществляется в соответствии с правилами охраны жизни людей на водных объектах, утверждаемыми в порядке, определяемом уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, а также исходя из устанавливаемых органами местного самоуправления правил использования водных объектов для личных и бытовых нужд.

Согласно пункту 1 постановления Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2006 года N 769 "О порядке утверждения правил охраны жизни людей на водных объектах" утверждение правил охраны жизни людей на водных объектах осуществляется органом государственной власти субъекта Российской Федерации после их согласования с рядом уполномоченных федеральных органов исполнительной власти.

В силу части 4 статьи 6 названного кодекса на водных объектах общего пользования могут быть запрещены забор (изъятие) водных ресурсов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, использование маломерных судов, водных мотоциклов и других технических средств, предназначенных для отдыха на водных объектах, водопой, а также установлены иные запреты в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Таким образом, запреты водопользования, в том числе и на использование водных мотоциклов, могут быть установлены в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации либо ее субъектов. При этом их перечень является открытым, поскольку указана техническая возможность установления и иных запретов, которые соответствуют случаям, предусмотренным законодательством Российской Федерации и ее субъектов.

Постановлением Администрации Псковской области от 7 сентября 2007 года N 363 утверждены Правила охраны жизни людей на водных объектах Псковской области, в силу п. 1.4 которых на водных объектах общего пользования могут быть запрещены купание, использование маломерных судов, водных мотоциклов и других технических средств, предназначенных для отдыха на водных объектах, водопой, а также установлены иные запреты в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством Псковской области, с обязательным оповещением о них населения органами местного самоуправления через средства массовой информации, выставлением вдоль берегов специальных информационных знаков или иным способом.

Единый порядок пользования маломерными судами, включая водные мотоциклы (гидроциклы), установлен Правилами пользования маломерными судами на водных объектах Российской Федерации, утвержденными Приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 29 июня 2005 года N 502.

Согласно пункту 8 указанных Правил, содержащему перечень случаев запрета на пользование маломерными судами на водных объектах Российской Федерации, при плавании на маломерных судах запрещается, в частности:

заходить в постоянно или временно закрытые для плавания районы без специального разрешения или преднамеренно останавливаться в запрещенных местах;

в целях обеспечения безопасности людей заходить под мотором или парусом и маневрировать на акваториях пляжей, купален, других мест купания и массового отдыха населения на водных объектах;

приближаться на водных мотоциклах (гидроциклах) к ограждению границ заплыва на пляжах и других организованных мест купания;

швартоваться, останавливаться, становиться на якорь у плавучих навигационных знаков, грузовых и пассажирских причалов, пирсов, дебаркадеров, доков (плавдоков) и под мостами, маневрировать в непосредственной близости от транспортных и технических судов морского и речного флота, создавать своими действиями помехи судоходству.

Оценив содержание оспариваемой нормы и сопоставив его с содержанием нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, и регулирующих отношения по использованию и охране водных объектов, Судебная коллегия соглашается с выводом суда о том, что абзац пятый пункта 6 Правил, в котором Администрация Псковской области определила конкретные случаи запрета пользования водными объектами, находящимися на территории Псковской области, положениям Водного кодекса Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, не противоречит и не допускает какой-либо неопределенности, неясности, двусмысленности в его толковании.

По мнению Судебной коллегии, оспариваемой нормой плавание на водных мотоциклах (гидроциклах) на реках от их истоков до устьев включительно запрещено не на всем протяжении рек, как полагал заявитель, а на указанных в этой норме участках акваторий водных объектов, а именно: на акваториях водных объектов, объявленных памятниками природы; в пределах границ населенных пунктов; в пределах зон, используемых для рекреационных целей; в пределах границ мест массового отдыха граждан на воде; в пределах границ традиционных мест любительского лова рыбы.

Доводы апелляционной жалобы заявителя о противоречии абзаца пятого пункта 6 Правил статьям 6, 41 Водного кодекса Российской Федерации, а также Правилам охраны жизни людей на водных объектах Псковской области, утвержденным постановлением администрации Псковской области от 7 сентября 2007 года N 363, основаны на ошибочном толковании указанных норм материального права и не могут быть признаны основанием к отмене решения суда.

Доводы о противоречии оспариваемой нормы положениям законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях не могут быть приняты во внимание, поскольку оспариваемые Правила сами по себе не устанавливают какую-либо ответственность за их неисполнение или нарушение, а содержат бланкетную норму о том, что лица, нарушившие Правила, несут ответственность в соответствии с законодательством.

При таких обстоятельствах оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.

С учетом изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Псковского областного суда от 28 августа 2015 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя Оськина Д.Е. - Кизилова Ю.В. - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Горчакова Е.В.