Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 ноября 2015 г. N 57-АПГ15-7 Решение областного суда, которым оставлено без удовлетворения заявление о признании противоречащими федеральному законодательству отдельных положений Порядка осуществления внутреннего государственного финансового контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд, утв. постановлением Правительства Белгородской области от 26 мая 2014 г. N 196-пп, оставлено без изменения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 ноября 2015 г. N 57-АПГ15-7

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

при секретаре Кирсановой А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по заявлению заместителя прокурора Белгородской области о признании противоречащим федеральному законодательству отдельных положений Порядка осуществления внутреннего государственного финансового контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд, утверждённого постановлением Правительства Белгородской области от 26 мая 2014 г. N 196-пп, по апелляционному представлению заместителя прокурора Белгородской области на решение Белгородского областного суда от 19 августа 2015 г., которым заявление оставлено без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя Губернатора Белгородской области и Правительства Белгородской области Худасова Д.В., полагавшего необходимым апелляционное представление оставить без удовлетворения, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Правительства Белгородской области от 26 мая 2014 г. N 196-пп (далее - Постановление), опубликованным 27 мая 2014 г. на официальном сайте Губернатора и Правительства Белгородской области http.//www.belregion.ru, утверждён Порядок осуществления внутреннего государственного финансового контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд (далее - Порядок).

Раздел третий Порядка о требованиях к планированию контроля в сфере закупок содержит пункт 3.3, устанавливающий основания внеплановой контрольной деятельности, абзацы второй и третий которого в качестве таковых предусматривают поручение Губернатора Белгородской области и обращение правоохранительных органов соответственно.

Заместитель прокурора Белгородской области обратился в суд с заявлением о признании недействующими со дня принятия приведённых положений Порядка.

В обоснование требований административный истец ссылался на то, что оспариваемые предписания противоречат пункту 15 статьи 99 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", предусматривающему исчерпывающий перечень оснований для проведения внеплановой проверки.

По мнению заместителя прокурора Белгородской области, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации не вправе устанавливать не предусмотренные федеральным законодателем дополнительные основания для проведения внеплановой проверки, что влечёт нарушение прав субъектов, подлежащих государственному финансовому контролю, а также свидетельствует о наличии коррупциогенных факторов, указанных в подпункте "в" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96.

Решением Белгородского областного суда от 19 августа 2015 г. заявление оставлено без удовлетворения.

В апелляционном представлении заместитель прокурора ставит вопрос об отмене судебного акта ввиду неправильного применения судом норм материального права.

Относительно апелляционного представления Губернатором Белгородской области и Правительством Белгородской области поданы возражения о необоснованности его доводов и законности судебного постановления.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, пришёл к правильному выводу о том, что оспариваемые предписания регионального законодателя приняты в пределах полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации, положениям законодательства, имеющего большую юридическую силу, не противоречат.

При этом суд обоснованно исходил из того, что Федеральный закон Российской Федерации от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", (далее - Федеральный закон N 44-ФЗ) регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в названной сфере общественных отношений в части, касающейся в том числе аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг и контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - контроль в сфере закупок) (подпункты 6 и 7 части 1 статьи 1).

Названный федеральный закон предусматривает полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, принимать правовые акты в области закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (часть 3 статьи 2 этого же закона).

Федеральный закон N 44-ФЗ имеет специальную главу пятую, содержащую нормы, регулирующие отношения, связанные с контролем в сфере закупок (статьи 99-104).

Частью 1 статьи 99 Федерального закона N 44-ФЗ предусмотрено, что в соответствии с данным федеральным законом и иными нормативными правовыми актами, правовыми актами, определяющими функции и полномочия государственных органов и муниципальных органов, контроль в сфере закупок осуществляют не только федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления муниципального района и городского округа, органы управления государственными внебюджетными фондами, но и органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, определённые в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (подпункты 1-3).

Анализ содержания указанной статьи свидетельствует о том, что законодатель, регулируя связанную с контролем в сфере закупок деятельность государственных органов, предусматривает разные виды контроля в зависимости от его объекта (части 2, 4, 5 и 8).

Так, в целях установления законности составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в отношении расходов, связанных с осуществлением закупок, достоверности учёта таких расходов и отчётности в соответствии с Федеральным законом N 44-ФЗ контроль за соблюдением требований названного закона осуществляют органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля (части 8 и 9 статьи 99 Федерального закона N 44-ФЗ).

Порядок осуществления такого контроля органами внутреннего государственного финансового контроля субъекта Российской Федерации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и должен предусматривать, в частности, основания, порядок организации, предмет, форму, сроки, периодичность проведения проверок субъектов контроля и оформление результатов таких проверок (часть 11 этой же статьи).

Как следует из преамбулы Постановления, Правительство Белгородской области, реализуя предоставленные частью 11 статьи 99 Федерального закона N 44-ФЗ полномочия, установило порядок осуществления контроля за соблюдением названного федерального закона областным органом внутреннего государственного финансового контроля.

Порядок, отдельные положения которого оспариваются прокурором, регулирует деятельность департамента финансов и бюджетной политики Белгородской области, наделённого полномочиями по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд, а также определяет требования к процедурам названного контроля, осуществляемого в соответствии с частью 8 статьи 99 Федерального закона N 44-ФЗ (пункт 1.1), состоит из пяти разделов: общие положения, права и обязанности должностных лиц, требования к планированию контроля в сфере закупок, требования к проведению проверок, требования к составлению и представлению отчётности о результатах проверок.

Анализ приведённых выше предписаний федерального законодательства свидетельствует о том, что оно не содержит обязательных требований к установлению правового регулирования вопроса об основаниях проведения проверок в целях осуществления внутреннего финансового контроля, которые высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются самостоятельно.

При таком положении вывод суда первой инстанции о необоснованности требования о признании оспариваемых предписаний недействующими является правильным.

Правомерно суд первой инстанции не усмотрел противоречия абзацев второго и третьего пункта 3.3 Порядка предписаниям части 15 статьи 99 Федерального закона N 44-ФЗ, которая устанавливает основания внеплановой проверки, осуществляемой контрольным органом в сфере закупок.

Согласно пункту 13 статьи 3 Федерального закона N 44-ФЗ, раскрывающей содержание используемых в этом законе понятий, контрольный орган в сфере закупок - федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления муниципального района, орган местного самоуправления городского округа, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок, а также федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю (надзору) в сфере государственного оборонного заказа и в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд, которые не относятся к государственному оборонному заказу и сведения о которых составляют государственную тайну.

Между тем органы внутреннего государственного финансового контроля не поименованы названным федеральным законом в качестве контрольного органа в сфере закупок, поскольку у них иные полномочия.

Согласно положениям частей 2 и 3 статьи 99 Федерального закона N 44-ФЗ контроль в сфере закупок осуществляется в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений, специализированных организаций, операторов электронных площадок путём проведения плановых и внеплановых проверок контрольными органами в сфере закупок, полномочия которых прописаны в частях 22-26 названой статьи.

Полномочия органов внутреннего государственного финансового контроля определены в части 27 этой же статьи.

Содержание части 21 статьи 99 Федерального закона N 44-ФЗ о размещении информация о плановых и внеплановых проверках, об их результатах и выданных предписаниях в единой информационной системе и (или) реестре жалоб, плановых и внеплановых проверок, принятых по ним решений и выданных предписаний, проведённых как контрольными органами в сфере закупок, так и органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, также свидетельствует о том, что федеральный законодатель в поименованном законе деятельность названных органов разграничивает.

Таким образом, правовые предписания, содержащиеся в части 15 статьи 99 Федерального закона N 44-ФЗ, подлежат применению контрольными органами в сфере закупок и не распространяются на правоотношения, связанные с проведением внеплановых проверок органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.

Поскольку законодательство о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд основывается также и на положениях Бюджетного кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции правомерно при разрешении заявленных требований применил положения статей 157, 265, 266.1 и 269.2 названного кодекса, содержащих нормы о том, какие органы относятся к органам государственного финансового контроля, о целях такого контроля и его объектах, о том, каким образом определяется порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.

Апелляционное представление не содержит доводов, опровергающих выводы суда, они аналогичны позиции прокурора в судебном заседании, которой суд дал надлежащую правовую оценку, в связи с чем Судебная коллегия по административным делам не находит оснований для удовлетворения представления и отмены судебного постановления.

Ввиду изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Белгородского областного суда от 19 августа 2015 г. оставить без изменения, апелляционное представление заместителя прокурора Белгородской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.