Письмо Генеральной прокуратуры РФ от 11 марта 2013 г. N 8-569-2013 Об организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования

Письмо Генеральной прокуратуры РФ от 11 марта 2013 г. N 8-569-2013

В связи с Вашим обращением на сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации сообщаю следующее.

В соответствии с ч. 1 и 2 статьи 43 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на образование и каждому гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного образования.

Согласно п. 2 ч. 1 ст. 31 Закона РФ от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" и п. 11 ч. 1 ст. 15, п. 13 ч. 1 ст. 16 и ст. 18 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа или муниципального района отнесена к вопросам местного значения и исполняется за счет средств местных бюджетов.

В соответствии со ст. 16 Закона РФ "Об образовании" общие требования к приему граждан в образовательные учреждения регулируются настоящим Законом и другими федеральными законами, а в государственные и муниципальные образовательные учреждения также типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов.

Порядок приема в образовательные учреждения устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Согласно п. 26 Типового положения о дошкольном образовательном учреждении, утвержденного приказом Минобрнауки РФ от 27.10.2011 N 2562, зарегистрированного в Минюсте РФ 18.01.2012 N 22946 (аналогичное правило содержалось в действовавшем ранее п. 27 Типового положения о дошкольном образовательном учреждении, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 12.09.2008 N 666), в дошкольное образовательное учреждение принимаются дети в возрасте от 2 месяцев до 7 лет. Прием осуществляется на основании медицинского заключения, заявления и документов, удостоверяющих личность одного из родителей (законных представителей).

Иных ограничений ни федеральное законодательство, ни Типовое положение, утвержденное уполномоченным федеральным органом, не содержат.

Вместе с тем, действующим законодательством установлены требования к максимально допустимому количеству групп в дошкольном образовательном учреждении и их предельной наполняемости, которые должны определяться, в частности, в соответствии с "Санитарно-эпидемиологическими требованиями к устройству, содержанию и организации режима работы в дошкольных организациях" (СанПиН 2.4.1.2660-10), утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 22.07.2010 N 91 (п. 1.10 1.11 СанПиН). Названные требования являются обязательными для исполнения всеми субъектами, деятельность которых связана с проектированием, строительством, реконструкцией, эксплуатацией объектов дошкольных учреждений, воспитанием и обучением детей, а также оказывающими услуги по уходу и присмотру за детьми, не связанные с образовательной деятельностью (п. 1.13 СанПиН). Несоблюдение указанных требований не допустимо и влечет за собой нарушение дошкольным образовательным учреждением условий лицензии на право осуществления образовательной деятельности и, как следствие, применение к нему предусмотренных законом санкций, вплоть до приостановления деятельности.

Острый дефицит свободных мест в действующих муниципальных дошкольных образовательных учреждениях породил необходимость установления очередности приема в них детей. Очередность приема была поставлена в зависимость от даты подачи родителями (законными представителями) заявления. Установление такого порядка, как правило, закреплялось в Уставах дошкольных образовательных учреждений их учредителями - уполномоченными органами местного самоуправления.

Учитывая изложенное, Минобрнауки России совместно с Минздравсоцразвития России, Минэкономразвития России, Минфином России разработало Комплекс мер по развитию дошкольного образования в Российской Федерации в 2007-2010 годах, который предполагал реализацию мероприятий по развитию дошкольного образования на всех уровнях - федеральном, региональном и муниципальном - по двум основным направлениям: обеспечение доступности дошкольного образования и обеспечение его качества. Правительство Российской Федерации одобрило указанный Комплекс мер и направило в федеральные органы исполнительной власти поручение от 22.06.2007 N ДМ-П44-3035 по его реализации. Во исполнение поручения Правительства Российской Федерации Департамент государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере образования разработал и письмом от 30.07.2007 N 03-1883 направил на места Методические рекомендации по принятию мер по развитию дошкольного образования в 2007-2010 годах, обеспечению его доступности и повышению качества услуг образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, в котором в частности говорится о том, что для реализации демографических задач система дошкольного образования должна стать общедоступной, и место в дошкольном образовательном учреждении должно быть предоставлено ребенку в реальные сроки от 1 месяца до 1 года со дня подачи заявления о необходимости устройства ребенка в детский сад, а к 2011 г. очередность полностью должна быть ликвидирована, то есть место в дошкольном образовательном учреждении должно предоставляться в срок не более месяца со дня обращения родителей.

Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2012 N 599 "О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки" Правительству Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации предписано принять к сентябрю 2012 г. меры, направленные на ликвидацию очередей на зачисление детей в возрасте от 3 до 7 лет в дошкольные образовательные учреждения, предусмотрев расширение форм и способов получения дошкольного образования, в том числе в частных дошкольных образовательных учреждениях (пп. "а" п. 2 Указа), а Правительству Российской Федерации - обеспечить достижение к 2016 году 100-процентной доступности дошкольного образования для детей указанного выше возраста (абз. 1 пп. "в" п. 1 Указа).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "абз. 1 пп. "в" п. 1" имеется в виду "абз. 2 пп. "в" п. 1"

Несмотря на реализацию региональных и местных целевых программ, направленных на развитие сети дошкольных образовательных учреждений (восстановление и реконструкцию существующих, строительство новых), во многих регионах России острый дефицит мест продолжает сохраняться. Имеющиеся и запланированные темпы увеличения количества мест в дошкольных образовательных учреждениях не отвечают потребностям населения.

В этой связи широкое распространение получили случаи отказа в приеме детей в дошкольные образовательные учреждения в связи с отсутствием свободных мест.

Вместе с тем, сам по себе факт отсутствия свободных мест в муниципальном дошкольном образовательном учреждении не освобождает органы местного самоуправления от выполнения обязанности по организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 15.05.2006 N 5-П указал, что реализация органами местного самоуправления своих полномочий заключается в том, что они обязаны сохранять в достаточном количестве имеющиеся дошкольные образовательные учреждения и при необходимости расширять их, прогнозируя потребности населения, своевременно принимать меры к увеличению числа дошкольных образовательных учреждений либо к увеличению вместимости существующих.

При этом следует иметь в виду, что, несмотря на закрепленный в бюджетном законодательстве принцип самостоятельности бюджетов различных уровней, недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований влечет обязанность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации посредством использования правовых механизмов, закрепленных в Бюджетном кодексе Российской Федерации, осуществлять надлежащее бюджетное регулирование в целях обеспечения сбалансированности местных бюджетов, поскольку, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 17.06.2003 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П бюджеты различных уровней не существуют изолированно - все они являются составной частью финансовой системы Российской Федерации (ст. 10, 14, 28, 29, 86, 129, 135 и др. Бюджетного кодекса РФ). Тем более, что в данном случае идет речь об обеспечении конституционного права граждан.

Отсутствие в местном бюджете средств, необходимых для сохранения в достаточном количестве имеющихся дошкольных образовательных учреждений, увеличения их числа либо увеличения вместимости существующих, не может являться основанием для освобождения от ответственности за ненадлежащее исполнение ими обязанности по организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования.

Так, решением Центрального районного суда г. Омска от 01.12.2011, оставленным без изменения определением кассационной инстанции Омского областного суда от 22.02.2012, и решением Центрального районного суда г. Волгограда от 21.02.2011 удовлетворены заявления прокуроров в интересах неопределенного круга лиц о признании незаконным бездействия органов местного самоуправления по обеспечению реализации права граждан на общедоступное и бесплатное дошкольное образование.

Судебная практика по делам о признании незаконным отказа в предоставлении места в муниципальном дошкольном образовательном учреждении конкретным гражданам и возложении на орган местного самоуправления обязанности предоставить им место в дошкольном образовательном учреждении, тем более с указанием конкретного срока исполнения, всегда будет зависеть от фактических обстоятельств каждого конкретного дела, без учета которых невозможно принятие законного и справедливого решения по делу.

Кроме того, действительное отсутствие свободных мест в дошкольных образовательных учреждениях зачастую приводит к неисполнимости решений судов об их предоставлении конкретным гражданам, в том числе в связи с недопустимостью нарушения указанных выше санитарно-эпидемиологических требований.

Вместе с тем внимание прокуроров обращено и на принятие мер по возврату помещений, выбывших неправомерным образом из распоряжения дошкольных образовательных учреждений, в частности путем предъявления в суды исков об истребовании помещений дошкольных образовательных учреждений из незаконного владения, о признании недействительными договоров об их передаче в безвозмездное пользование и др.

Поскольку большинство гражданских дел, связанных с защитой гражданами своих субъективных прав, в силу ограничений, установленных законодательством (ч. 1 и 3 ст. 45 ГПК РФ) рассматриваются судами без участия прокуроров, всей полнотой информации о правоприменительной практике по вопросам дошкольного образования органы прокуратуры не обладают. В этой связи органы прокуратуры лишены возможности провести подробный анализ применения судами законодательства Российской Федерации по данным категориям дел и принять, при необходимости, меры реагирования.

Вместе с тем, Генеральная прокуратура Российской Федерации готова принять участие в обсуждении указанных вопросов в случае их вынесения на заседание Пленума Верховного Суда Российской Федерации.

Начальник отдела управления по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе

В.В. Власов