Письмо Министерства образования и науки РФ от 10 декабря 2015 г. N МОН-П-5093 "О направлении проекта концепции"

В соответствии с письмом Аппарата Правительства Российской Федерации Минобрнауки России представляет доработанный проект концепции развития системы профилактики правонарушений несовершеннолетних на период до 2020 года (далее - проект концепции).

Проект концепции согласован с Минздравом России (Яковлева Т.В., письмо от 10 июля 2015 г. N 15-2/10/2-3692), Минтрудом России (Вовченко А.В., письмо от 13 апреля 2015 г. N 12-1/10/В-2546), ФСИН России (Рудый А.А., письмо от 13 июля 2015 г. N 02-43737), Минтрансом России (Аристов С.А., письмо от 17 июля 2015 г. N СА-21/9194), Минобороны России (Панков Н.А., письмо от 16 июля 2015 г. N 171/1335), МВД России (Горовой А.В., письмо от 19 октября 2015 г. N 1/8501) и Следственным комитетом Российской Федерации (Фёдоров А.В., письмо от 8 октября 2015 г. N 211-27455-15).

Министр

Д.В. Ливанов

Утверждаю
Заместитель председателя
Правительства Российской Федерации
О.Ю. Голодец

Концепция
развития системы профилактики правонарушений несовершеннолетних на период до 2020 года

I. Общие положения

Концепция развития системы профилактики правонарушений несовершеннолетних (далее - Концепция) представляет собой систему взглядов, принципов и приоритетов в профилактической работе с несовершеннолетними.

Система профилактики правонарушений несовершеннолетних применительно к Концепции - это целеполагающие, последовательные и взаимосвязанные действия субъектов профилактики, направленные на достижение основных задач деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Концепция разработана на основании Конституции Российской Федерации, Конвенции о правах ребенка, Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", Федерального закона от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" (далее - Федеральный закона от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ), Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ), Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 1 июня 2012 г. N 761 (далее - Национальная стратегия).

Концепция взаимосвязана со следующими стратегическими документами:

- Концепцией демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 г. N 1351;

- Основами государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан, утвержденными Президентом Российской Федерации 28 апреля 2011 г. N Пр-1168;

- Концепцией государственной семейной политики в Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2014 г. N 1618-р;

- Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р;

- Стратегией развития воспитания в Российской Федерации до 2025 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2015 г. N 996-р;

- Концепцией развития до 2017 года сети служб медиации в целях реализации восстановительного правосудия в отношении детей, в том числе совершивших общественно опасные деяния, но не достигших возраста, с которого наступает уголовная ответственность в Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2014 г. N 1430-р;

- Концепцией развития дополнительного образования детей, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 4 сентября 2014 г. N 1726-р;

- Концепцией единого Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, одобренной решением Комитета по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 8 декабря 2014 г. N 124.

В Концепции сформулированы ключевые направления совершенствования системы профилактики правонарушений несовершеннолетних. Концепция призвана служить основой для принятия решений органами государственной власти, а также органами местного самоуправления по вопросам, касающимся развития системы профилактики правонарушений несовершеннолетних, создания условий для их успешной социализации (ресоциализации).

II. Цель и задачи Концепции

Цель Концепции - создание условий для успешной социализации (ресоциализации) несовершеннолетних, формирования у них готовности к саморазвитию, самоопределению и ответственному отношению к своей жизни.

Для достижения цели Концепции необходимо решить следующие задачи:

1. Снижение количества правонарушений, совершенных несовершеннолетними, в том числе повторных.

2. Реализация права каждого ребенка жить и воспитываться в семье. Укрепление института семьи.

3. Защита прав несовершеннолетних. Создание условий для формирования достойной жизненной перспективы.

4. Совершенствование механизмов управления органами и учреждениями системы профилактики правонарушений несовершеннолетних.

5. Повышение эффективности межведомственного взаимодействия по вопросам профилактики правонарушений несовершеннолетних посредством создания качественного функционирования единой автоматизированной информационной системы.

6. Совершенствование имеющихся и внедрение новых технологий и методов профилактической работы с несовершеннолетними, в том числе расширение практики применения технологий восстановительного подхода.

7. Распространение на территории Российской Федерации эффективной практики регионов по профилактике правонарушений несовершеннолетних.

8. Повышение уровня профессиональной компетентности специалистов органов и учреждений системы профилактики правонарушений несовершеннолетних.

9. Повышение эффективности работы органов и учреждений системы профилактики правонарушений несовершеннолетних.

III. Основные принципы развития системы профилактики правонарушений несовершеннолетних

Развитие системы профилактики правонарушений несовершеннолетних основывается на следующих принципах:

- законности - соблюдение прав и законных интересов несовершеннолетних;

- интеграции - объединение действий различных ведомств и организаций на основе создания единого понятийного, информационного пространства, реализация задач профилактики правонарушений несовершеннолетних с учетом ресурсов всех субъектов системы и их взаимосвязи;

- федерализма - соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

- актуальности и практической направленности - направленность на решение актуальных вопросов и применение эффективных механизмов их решения; учет региональных особенностей в разработке и реализации программ профилактики правонарушений несовершеннолетних;

- индивидуальной направленности - обеспечение доступности профессиональной, качественной, адресной, своевременной и эффективной помощи для несовершеннолетних; учет социальных, психологических, возрастных и физиологических характеристик ребенка в выборе методов диагностики и коррекции негативных отклонений в поведении несовершеннолетних, в выборе средств реабилитационной работы, стратегии жизненного пути несовершеннолетнего;

- включенности - создание условий для включения несовершеннолетних в активную социальную деятельность, стимулирование несовершеннолетних к самопознанию и саморазвитию, активизации их внутренних ресурсов для изменения образа жизни, перестройки отношений с окружающими;

- профессионализма и ответственности - компетентность должностных лиц органов и учреждений системы профилактики правонарушений несовершеннолетних и ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

- оптимальности - эффективное распределение сфер ответственности; соответствие затраченных усилий, средств и времени качеству достигнутого результата; мониторинг результатов деятельности по профилактике правонарушений несовершеннолетних.

IV. Основные направления развития системы профилактики правонарушений несовершеннолетних

4.1. Развитие эффективной модели системы профилактики правонарушений несовершеннолетних.

Современные эффективные модели системы профилактики правонарушений несовершеннолетних основываются на системно-динамической концепции с опорой на системный подход к анализу явлений, принципы личностно-ориентированной парадигмы, гуманистического, культурно-исторического и деятельностного подходов.

В зависимости от момента начала мер осуществления профилактического воздействия необходимо рассматривать три этапа предупреждения правонарушений несовершеннолетних:

- раннее предупреждение правонарушений;

- непосредственное предупреждение правонарушений;

- предупреждение рецидива.

Раннее предупреждение - создание социальной ситуации развития несовершеннолетнего в направлении нормы; создание социально-психологического заслона на пути к отрицательным импульсам и устремлениям в поведении несовершеннолетнего, совершения им правонарушений.

Данному виду предупреждения принадлежит важная роль, поскольку в интересах общества желательно использование таких форм, которые бы исключали сам факт совершения правонарушений.

Профилактическая работа должна быть направлена прежде всего на повышение уровня жизни, формирование такого окружения ребенка, которое обеспечивает развитие нравственных ценностей, конструктивного социального поведения, мотивации и способности к духовно-нравственному развитию. В этом направлении необходимы укрепление института семьи, возрождение и сохранение духовно-нравственных традиций семейных отношений. С учетом того, что значительную часть своей жизни несовершеннолетние проводят в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, важный акцент в осуществлении раннего предупреждения преступности несовершеннолетних также необходимо сделать на их деятельности.

Раннее предупреждение в том числе предполагает:

1) усиление роли института семьи, повышение эффективности государственной поддержки семьи:

- реализация мероприятий по повышению ценности семейного образа жизни, сохранению духовно-нравственных традиций в семейных отношениях и семейном воспитании;

- разработка основных направлений информационной политики в сфере распространения семейных ценностей и плана по ее реализации;

- развитие программ профилактики семейного неблагополучия;

- повышение эффективности и доступности сети социальных служб, деятельность которых связана с профилактикой семейного неблагополучия и предоставлением социальной и психологической поддержки детям из семей, находящихся в социально опасном положении и трудной жизненной ситуации; дезадаптированным детям;

- повышение доступности услуг для семей с детьми за счет развития и поддержки сектора профильных некоммерческих организаций;

2) развитие единой образовательной (воспитывающей) среды:

- повышение эффективности взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, некоммерческих и религиозных организаций, направленного на укрепление и развитие системы профилактики правонарушений;

- развитие системы активного информирования несовершеннолетних и их семей по вопросу получения государственных услуг в сфере профилактики правонарушений;

- разработка и реализация программы развития воспитательной компоненты в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, на основе требований федеральных государственных образовательных стандартов нового поколения;

- активное вовлечение несовершеннолетних в общественную жизнь;

- обеспечение доступности дополнительных общеобразовательных программ, создание условий в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, для работы общедоступных спортивных клубов и секций, творческих объединений по интересам для несовершеннолетних;

- проведение оценки доступности реализации дополнительных общеобразовательных программ, удовлетворенности обучающихся и (или) их родителей (законных представителей) качеством их предоставления;

- осуществление мер по разработке и реализации программ и методик, направленных на формирование законопослушного поведения несовершеннолетних;

- создание условий для развития системы правового образования и воспитания несовершеннолетних в организациях, осуществляющих образовательную деятельность;

- оказание психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи обучающимся, испытывающим трудности в освоении основных общеобразовательных программ, развитии и социальной адаптации;

- совершенствование деятельности в области оказания квалифицированной, в том числе бесплатной юридической помощи детям и подросткам;

- преобразования в сферах культуры, массовой информации, рекламной и издательской деятельности, формирование информационного пространства, которое оказывает положительное воздействие на развитие несовершеннолетних, на формирование их социальных установок, правовой культуры и правосознания;

- привлечение средств массовой информации к вопросам профилактики девиантного поведения, правового образования несовершеннолетних, формирования здорового и безопасного образа жизни;

3) разработка и реализация мер по раннему выявлению и профилактике девиантного поведения:

- разработка и реализация комплекса мер по раннему выявлению и профилактике девиантного поведения детей и молодежи (алкоголизм, табакокурение, потребление наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов, а также новых потенциально опасных психоактивных веществ, суицидальное поведение, интернет-зависимость, агрессивное и опасное для жизни и здоровья поведение);

- сохранение и развитие в субъектах Российской Федерации сети центров психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи;

- разработка инновационных моделей деятельности педагогов-психологов, учителей-логопедов, учителей-дефектологов, социальных педагогов, специалистов психолого-медико-педагогических комиссий и консилиумов;

- создание и развитие служб примирения и медиации в образовательных организациях;

- выявление и учет семей, находящихся в трудной жизненной ситуации и социально опасном положении, и оказание им помощи в обучении и воспитании детей;

- выявление несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении и трудной жизненной ситуации, а также не посещающих или систематически пропускающих по неуважительным причинам занятия в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, и принятие мер по их воспитанию и получению ими общего образования;

- создание условий для активного вовлечения несовершеннолетних во внеучебную занятость и дальнейшее развитие конструктивной организации досуга.

Непосредственное предупреждение правонарушений и предупреждение рецидива - организация работы с несовершеннолетними, уже нарушившими предписания закона, которая заключается в оказании помощи несовершеннолетним, в позитивном изменении социальной микросреды, в которой они находятся, и их самих.

Непосредственное предупреждение правонарушений и предупреждение рецидива в том числе предполагают:

- совершенствование деятельности комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав;

- разработку комплексного мониторинга деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

- развитие, разработку и внедрение эффективных технологий профилактики правонарушений, защиты прав несовершеннолетних, реабилитации и последующей полноценной интеграции в общество несовершеннолетних, совершивших правонарушение;

- внедрение новых технологий и методов работы по обеспечению досудебного и судебного сопровождения несовершеннолетних, в том числе отбывающих или отбывших наказание в местах лишения и ограничения свободы;

- формирование и развитие механизмов восстановительного правосудия, социально-психологическое сопровождение несовершеннолетних, освободившихся из мест лишения свободы;

- повышение воспитательного значения судебных процессов по делам о правонарушениях несовершеннолетних с уделением особого внимания их профилактическому воздействию, использованию современных технологий;

- предоставление юридической поддержки членам семьи несовершеннолетнего в период рассмотрения дела в суде, в том числе с использованием восстановительного правосудия;

- обеспечение своевременного и качественного реагирования на представления о принятии мер по устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступления, вынесенные в порядке статьи 158 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации;

- реализация комплекса мер по восстановлению правового статуса осужденного несовершеннолетнего по окончании отбывания наказания;

- разработка методических рекомендаций по межведомственному взаимодействию органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по вопросам оказания помощи осужденным несовершеннолетним, отбывающим наказания, не связанные с лишением свободы, несовершеннолетним, освобождающимся из учреждений уголовно-исполнительной системы, и несовершеннолетним, возвращающимся из специальных учебно-воспитательных учреждений;

- обеспечение права на образование осужденного несовершеннолетнего;

- оказание помощи несовершеннолетним, освободившимся из мест лишения свободы, в трудовом и бытовом устройстве (предоставление временного жилья, трудоустройство в организациях различных видов собственности, оказание им на безвозмездной основе бытовых услуг), а также привлечение их к участию в культурно-массовых и спортивных мероприятиях.

Развитие эффективной модели системы профилактики правонарушений несовершеннолетних предполагает максимальный учет социально-экономических, нравственно-этических и этнических особенностей условий, обычаев, традиций в субъектах Российской Федерации при разработке программ, планов профилактики правонарушений несовершеннолетних, построенных на основе личностно ориентированного и системно-деятельностного подходов.

4.2. Совершенствование деятельности учреждений системы профилактики правонарушений несовершеннолетних.

Для осуществления отдельных функций по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, в регионах создается сеть учреждений.

Совершенствование деятельности учреждений, обеспечивающих профилактику правонарушений несовершеннолетних, предполагает:

- совершенствование деятельности субъектов системы профилактики правонарушений по разработке и реализации мер первичной профилактики;

- создание федерального, региональных и муниципальных ресурсных центров по отработке новых форм и методов реабилитационной работы с несовершеннолетними, имеющими проблемы в поведении и социальной адаптации; по обобщению и тиражированию эффективного опыта;

- развитие в субъектах Российской Федерации сети учреждений системы профилактики правонарушений несовершеннолетних с учетом социально-экономических, нравственно-этических и этнических особенностей, условий, обычаев, традиций;

- создание условий для развития и реабилитации несовершеннолетних с девиантным поведением на основе реализации программ инклюзивного образования и с учетом степени проявления девиаций несовершеннолетних и их последствий;

- осуществление мер по сохранению и развитию сети специальных учебно-воспитательных учреждений, совершенствование нормативной правовой базы, регулирующей деятельность этих учреждений;

- направление детей и подростков с девиантным поведением в организацию, расположенную территориально наиболее близко к месту его жительства; разработку и реализацию адресной программы реабилитации и социализации несовершеннолетних, максимальное использование ресурсов социальной среды; содействие восстановлению, развитию и упрочению социальных связей, активному включению самого подростка в эти связи.

4.3. Совершенствование нормативного правового регулирования системы профилактики правонарушений несовершеннолетних.

Совершенствование нормативного правового регулирования системы, профилактики правонарушений несовершеннолетних предполагает:

- приведение отдельных положений Федерального закона от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ в соответствие с Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ, в том числе в части организации деятельности специальных учебно-воспитательных учреждений открытого и закрытого типов;

- расширение перечня органов, входящих в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

- определение понятия и форм координации в деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;

- закрепление положений, предусматривающих меры воздействия в отношении несовершеннолетних;

- закрепление положений, предусматривающих меры, связанные с воздействием на родителей;

- создание системы федерального статистического наблюдения о деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

- развитие сферы услуг семьям с детьми, включая раннюю профилактику семейного неблагополучия, медико-социальные и психолого-педагогические услуги, замещающее и последующее попечение; разграничение полномочий, ответственности, финансирования между федеральными, региональными и местными уровнями власти в сфере государственной семейной и демографической политики и системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

4.4. Информационно-методическое обеспечение системы профилактики правонарушений несовершеннолетних.

Существенную роль в решении вопросов межведомственного взаимодействия субъектов системы профилактики правонарушений несовершеннолетних играет создание единого межведомственного информационного поля для учета несовершеннолетних и (или) семей, находящихся в социально опасном положении, что позволит производить оперативный обмен информацией между государственными органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; координацию усилий органов и учреждений системы профилактики правонарушений несовершеннолетних по защите прав и законных интересов несовершеннолетних и (или) семей, находящихся в социально опасном положении.

В целях совершенствования работы по профилактике правонарушений несовершеннолетних необходимо проведение комплекса мероприятий в рамках информационно-методического ресурса системы профилактики правонарушений несовершеннолетних, направленных на улучшение координации усилий всех учреждений и ведомств, являющихся субъектами профилактики, включающих в себя:

- создание методических рекомендаций, методических пособий, разработанных на основе общей модели системы профилактики правонарушений несовершеннолетних с учетом современной социальной ситуации, научных исследований, отечественного и зарубежного опыта проведения профилактики правонарушений несовершеннолетних;

- создание учебно-методических пособий для подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов, работающих в системе профилактики правонарушений несовершеннолетних;

- создание единого банка инновационных региональных программ и технологий работы в системе профилактики правонарушений несовершеннолетних;

- создание федерального, региональных и муниципальных ресурсных центров, обеспечивающих единое образовательное, информационно-методическое и информационно-коммуникационное пространство в сфере профилактики, социализации и реабилитации несовершеннолетних;

- организацию межрегиональных конференций, семинаров, "круглых столов" с участием научных и практических работников - представителей всех субъектов системы профилактики правонарушений несовершеннолетних для анализа и обобщения результатов научных исследований и практического опыта работы с несовершеннолетними по профилактике правонарушений;

- создание регионального банка данных - единого межведомственного информационного поля для учета несовершеннолетних и (или) семей, находящихся в социально опасном положении, позволяющего осуществлять оперативный обмен информацией между государственными органами и учреждениями системы профилактики правонарушений несовершеннолетних и координировать действия специалистов, работающих в системе профилактики правонарушений несовершеннолетних;

- разработку и издание информационной литературы для несовершеннолетних и их родителей.

4.5. Кадровое обеспечение системы профилактики правонарушений несовершеннолетних.

Совершенствование кадрового потенциала системы профилактики правонарушений несовершеннолетних предполагает:

- изучение и обобщение опыта подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов для работы с несовершеннолетними;

- разработку образовательных программ, обеспечивающих подготовку профессиональных кадров системы профилактики правонарушений несовершеннолетних;

- учет значимости раннего предупреждения правонарушений несовершеннолетних в системе подготовки, переподготовки специалистов системы профилактики правонарушений несовершеннолетних по вопросам педагогики, возрастной психологии, социологии, медицины, включая наркологию, криминологию, медиацию и другие области знаний;

- разработку модульных программ повышения квалификации руководителей и специалистов комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

- разработку и издание учебно-методических пособий по вопросам профилактики правонарушений несовершеннолетних;

- формирование перечня межрегиональных стажировочных площадок и образовательных организаций высшего образования, в которых будут проводиться регулярные курсы повышения квалификации руководителей и специалистов комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

- реализацию программ профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации руководителей и специалистов комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

V. Ожидаемые результаты реализации Концепции

Реализация Концепции обеспечит следующие результаты:

- уменьшение количества семей, находящихся в социально опасном положении;

- уменьшение количества детей, находящихся в трудной жизненной ситуации;

- повышение профессиональной компетентности специалистов системы профилактики правонарушений несовершеннолетних, в том числе в сфере использования новых технологий и методов работы;

- повышение эффективности межведомственного взаимодействия органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

- снижение количества безнадзорных детей и подростков, а также детей, находящихся в трудной жизненной ситуаций, социально опасном положении, от общего числа несовершеннолетнего населения;

- повышение качества раннего предупреждения правонарушений несовершеннолетних;

- снижение количества правонарушений несовершеннолетних, связанных с употреблением алкогольной и спиртосодержащей продукции, наркотических средств, психотропных веществ и новых потенциально опасных психоактивных веществ;

- снижение количества правонарушений, совершенных несовершеннолетними;

- снижение доли повторных правонарушений, совершенных несовершеннолетними.

VI. Реализация Концепции и ее финансовое обеспечение

Реализация Концепции предполагает разработку и утверждение плана мероприятий по ее реализации.

Ответственными за реализацию Концепции являются: Минтруд России, Минздрав России, ФСИН России, Следственный комитет Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Планируется проведение работы по разработке нормативных правовых актов, направленных на реализацию положений Концепции, формирование принципа обратной связи по актуальным профильным тенденциям в среде несовершеннолетних, создание программы мониторинга реализации Концепции.

В субъектах Российской Федерации предусматривается проведение работы по совершенствованию региональных программ, направленных на профилактику правонарушений несовершеннолетних, с учетом социально-экономических, нравственно-этических и этнических особенностей, условий, обычаев, традиций.

Эффективность и степень достижения ожидаемых результатов будут оцениваться на основе данных постоянного мониторинга.

Реализация Концепции осуществляется заинтересованными федеральными органами исполнительной власти в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных им в федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.