Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,
заслушав заключение судьи Л.М. Жарковой, проводившей на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы граждан О.А. Ковалевой и Т.Ю. Парфентьевой, установил:
1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации граждане О.А. Ковалева и Т.Ю. Парфентьева оспаривают конституционность следующих положений Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации":
пункта 4 статьи 4, согласно которому активным избирательным правом обладает гражданин, место жительства которого расположено в пределах избирательного округа; пребывание гражданина Российской Федерации вне его места жительства во время проведения в округе, в котором расположено данное место жительства, выборов не может служить основанием для лишения его права на участие в выборах в органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления; законом активное избирательное право может быть предоставлено гражданину, место жительства которого расположено за пределами избирательного округа;
пункта 3 статьи 16, предусматривающего, что регистрация (учет) избирателей, участников референдума - военнослужащих, членов их семей и других избирателей, участников референдума, проживающих в пределах расположения воинской части, осуществляется командиром воинской части; основанием для регистрации (учета) данной категории избирателей, участников референдума является факт нахождения их места жительства в пределах расположения воинской части, устанавливаемый на основании сведений, представляемых соответствующей службой воинской части;
пункта 4 статьи 17, которым определяется, что основанием для включения гражданина Российской Федерации в список избирателей, участников референдума на конкретном избирательном участке, участке референдума является факт нахождения его места жительства на территории этого участка, а в случаях, предусмотренных данным Федеральным законом, иным законом, - факт временного пребывания гражданина на территории этого участка (при наличии у гражданина активного избирательного права, права на участие в референдуме) либо наличие у гражданина открепительного удостоверения; факт нахождения места жительства либо временного пребывания гражданина на территории определенного избирательного участка, участка референдума устанавливается органами регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных данным Федеральным законом, иным законом, - другими уполномоченными на то органами, организациями и должностными лицами;
пункта 6 статьи 17, согласно которому сведения об избирателях, участниках референдума формирует и уточняет глава местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения, а в случаях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации - города федерального значения, - руководитель территориального органа исполнительной власти города федерального значения; сведения об избирателях, участниках референдума - военнослужащих, находящихся в воинской части, членах их семей и о других избирателях, участниках референдума, если они проживают на территории расположения воинской части либо зарегистрированы в установленном порядке при воинской части по месту их службы, формирует и уточняет командир воинской части; сведения об избирателях, участниках референдума, проживающих за пределами территории Российской Федерации или находящихся в длительных заграничных командировках, формирует и уточняет руководитель дипломатического представительства, консульского учреждения Российской Федерации; указанные сведения направляются уполномоченным на то органом или уполномоченным должностным лицом в территориальные комиссии (избирательные комиссии муниципальных образований), при отсутствии таковых - в окружные избирательные комиссии, а в случаях, предусмотренных законом, - в участковые комиссии сразу после назначения дня голосования или после образования этих комиссий.
Заявительницы также оспаривают конституционность отдельных положений Закона Санкт-Петербурга от 26 мая 2014 года N 303-46 "О выборах депутатов муниципальных советов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга", а именно:
пункта 2 статьи 3, согласно которому активным избирательным правом обладают военнослужащие, проходящие военную службу по контракту в воинских частях, военных организациях и учреждениях, которые расположены на территории соответствующего избирательного округа, и члены их семей, если указанные члены семей военнослужащих проживают на территории расположения воинской части, военной организации или учреждения либо зарегистрированы в установленном порядке при воинской части, военной организации или учреждении по месту их службы (в том числе заключившие контракт о прохождении военной службы курсанты военных профессиональных образовательных организаций и военных образовательных организаций высшего образования, которые расположены на территории соответствующего избирательного округа);
пункта 6 статьи 7, согласно которому сведения об избирателях -военнослужащих, находящихся в воинской части, членах их семей и о других избирателях, если они проживают на территории расположения воинской части либо зарегистрированы в установленном порядке при воинской части по месту их службы, формирует и уточняет командир воинской части; указанные сведения направляются уполномоченным должностным лицом в избирательную комиссию муниципального образования сразу после назначения дня голосования.
Как следует из представленных материалов, О.А. Ковалева, принявшая 14 сентября 2014 года участие в выборах депутатов муниципального совета внутригородского муниципального образования города Санкт-Петербурга - муниципального округа "Дворцовый округ" пятого созыва в качестве избирателя на избирательном участке N 2181 (избирательный округ N 230), обратилась в Куйбышевский районный суд города Санкт-Петербурга с заявлением об отмене решения участковой избирательной комиссии об итогах голосования, полагая, что выборы на указанном избирательном участке прошли с нарушениями, поскольку в них приняли участие военнослужащие-офицеры, зарегистрированные по месту военной службы по адресам военных организаций, расположенных в пределах указанного избирательного округа, но не проживающие постоянно на данной территории.
Решением Куйбышевского районного суда города Санкт-Петербурга от 18 февраля 2015 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 15 июня 2015 года, в удовлетворении требований О.А. Ковалевой отказано со ссылкой на пункт 2 статьи 3 и пункт 6 статьи 7 Закона Санкт-Петербурга "О выборах депутатов муниципальных советов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга".
Суд апелляционной инстанции, установив, что основания для ограничения прав военнослужащих, проходящих службу по контракту в воинской части, расположенной на территории избирательного участка N 2181, отсутствовали, а участковой избирательной комиссией был соблюден порядок составления и использования части списка избирателей, содержащего сведения о военнослужащих, членах их семей и иных избирателях, закрепленный Методическими рекомендациями по составлению и использованию части списка избирателей, содержащего сведения о военнослужащих, членах их семей и иных избирателях для проведения выборов депутатов муниципального совета внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга (утверждены решением Санкт-Петербургской избирательной комиссии от 8 июля 2014 года N 62-9), отметил, что заявительница, указывая на нарушения, допущенные участковой избирательной комиссией при учете воли принявших участие в голосовании избирателей, не оспаривала протокол этой избирательной комиссии, произведенный подсчет голосов, а также ход проведения самих выборов.
Определением судьи Санкт-Петербургского городского суда от 7 августа 2015 года в передаче кассационной жалобы О.А. Ковалевой для рассмотрения в заседании суда кассационной инстанции также было отказано.
Т.Ю. Парфентьева, принимавшая участие в тех же муниципальных выборах в качестве избирателя (избирательный округ N 231), а также зарегистрированного кандидата в депутаты муниципального совета, совместно с другими гражданами - кандидатами в депутаты обратилась в Куйбышевский районный суд города Санкт-Петербурга с заявлением об отмене решений участковых избирательных комиссий N 2182 и N 2183 об итогах голосования на соответствующих избирательных участках, в том числе по причине участия в них военнослужащих, зарегистрированных по месту службы по контракту, но не проживающих по месту регистрации.
Решением Куйбышевского районного суда Санкт-Петербурга от 24 марта 2015 года в удовлетворении ее требований также было отказано. Судебная коллегия по административным делам Санкт-Петербургского городского суда (апелляционное определение от 6 июля 2015 года), оставляя решение суда первой инстанции без изменения, со ссылкой на статью 9 Федерального закона от 27 мая 1998 года N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих", статьи 3 и 7 Закона Санкт-Петербурга "О выборах депутатов муниципальных советов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга" отметила, что порядок составления списка избирателей, в том числе избирателей-военнослужащих, на выборах был соблюден и оснований ставить под сомнение волю избирателей не выявлено.
Кроме того, суды установили, что жалобы от избирателей и наблюдателей на несоблюдение порядка составления списков избирателей, в том числе избирателей-военнослужащих, не поступали.
Нарушение своих конституционных прав (активного и пассивного избирательного права) О.А. Ковалева и Т.Ю. Парфентьева связывают с результатами выборов в органы местного самоуправления, на которые, по их мнению, существенно повлияла значительная численность (по отношению к общему числу зарегистрированных избирателей) проголосовавших на муниципальных выборах военнослужащих, зарегистрированных на территории избирательных округов по адресам военных организаций, в которых они проходят военную службу по контракту, но не проживают. Исходя из этого заявительницы просят Конституционный Суд Российской Федерации признать оспариваемые ими положения Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Закона Санкт-Петербурга "О выборах депутатов муниципальных советов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга" не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (части 2 и 3), 12, 32 (часть 2), 130, 131 (часть 1) и 133, в той мере, в какой они предусматривают наделение активным избирательным правом на выборах депутатов муниципальных советов военнослужащих, зарегистрированных на территории соответствующего муниципального образования при воинской части, организации или учреждении по месту прохождения ими службы по контракту, но не имеющих места жительства в пределах данного муниципального образования.
2. Согласно Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (статья 3, части 1-3); граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей; граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (статья 32, части 1 и 2). При этом в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, право на участие в его осуществлении в условиях конституционно установленного режима равноправия граждан Российской Федерации, в том числе путем выборов в органы местного самоуправления (статьи 12 и 19; статья 130, часть 2, Конституции Российской Федерации).
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, защита конституционных ценностей, в том числе названных конституционных прав, в силу статей 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 55 (части 2 и 3) и 56 (часть 3) Конституции Российской Федерации не исключает разумное и соразмерное их регулирование федеральным законом при справедливом соотношении публичных и частных интересов, притом что соответствующие правоограничения могут быть оправданны, если они обусловлены поименованными в ее статье 55 (часть 3) целями защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (постановления от 18 февраля 2000 года N 3-П, от 14 ноября 2005 года N 10-П, от 26 декабря 2005 года N 14-П, от 16 июля 2008 года N 9-П, от 7 июня 2012 года N 14-П и др.).
Применительно к вопросам, связанным с осуществлением законодательного регулирования в сфере избирательных прав граждан на уровне субъектов Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации отмечал, что соответствующие законы субъектов Российской Федерации выступают в качестве конкретизирующего нормативного регулятора, носят вторичный характер и производны от базового правового регулирования, устанавливаемого Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, в частности Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"; законодатель субъекта Российской Федерации, вводя конкретные избирательные процедуры, должен, учитывая особенности предмета правового регулирования, предусматривать и необходимые дополнительные гарантии избирательных прав граждан; при этом он связан требованием статьи 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации, в силу которого законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, и во всяком случае не должен снижать уровень федеральных гарантий избирательных прав, обеспечиваемый в Российской Федерации на основе Конституции Российской Федерации и согласно общепризнанным принципам и нормам международного права; законодатель субъекта Российской Федерации не вправе также вводить какие-либо ограничения конституционных прав и свобод и тем более - устанавливать такие процедуры и условия, которые затрагивают само существо права на свободные выборы (постановления от 11 марта 2008 года N 4-П и от 24 декабря 2012 года N 32-П; Определение от 17 июня 2008 года N 436-О-О).
По своему значению вопрос о признании за гражданином права быть включенным в список избирателей относится к числу конституционных, поскольку он непосредственно связан с правом граждан на участие в свободных выборах, являющихся высшим выражением власти народа, а также с принципом всеобщности избирательного права (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 ноября 1995 года N 14-П). При разрешении данного вопроса законодатель вправе и обязан в рамках своих полномочий урегулировать порядок (процедуру) формирования корпуса избирателей, не искажая при этом само существо активного избирательного права.
3. Реализация гражданами их права на участие в осуществлении местного самоуправления (в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций) имеет особенности, обусловленные конституционной природой местного самоуправления, основное предназначение которого заключается в обеспечении самостоятельности жителей конкретной территории при его осуществлении, при решении населением вопросов местного значения (статья 130, часть 1; статья 131, часть 1, Конституции Российской Федерации). При этом избирательные права граждан служат одним из необходимых средств организации местного самоуправления как публичной власти, наиболее приближенной к населению, а правовое регулирование избирательных прав должно обеспечивать - при соблюдении принципа юридического равенства - адекватное выражение и наиболее полный учет воли населения муниципального образования, результатом чего являются итоги голосования и результаты выборов и формирование на их основе органов муниципальной власти.
Следовательно, и круг лиц, участвующих в местном самоуправлении, должен определяться с учетом природы местного самоуправления как особого вида публичной власти. Это означает, что участие в местном самоуправлении, в том числе путем муниципальных выборов, могут принимать те граждане, чье постоянное или преимущественное проживание на территории соответствующего муниципального образования дает основание для отнесения их к населению данного муниципального образования (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 ноября 1998 года N 151-О).
3.1. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, а также порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации (часть 3 статьи 23).
Так, Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предусматривает, что гражданин Российской Федерации участвует в выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (пункт 1 статьи 3); избирателем, т.е. гражданином, обладающим активным избирательным правом, является совершеннолетний гражданин Российской Федерации, место жительства которого расположено в пределах избирательного округа; пребывание гражданина Российской Федерации вне его места жительства во время проведения в округе, в котором расположено данное место жительства, выборов не может служить основанием для лишения его права на участие в выборах в органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления; законом активное избирательное право может быть предоставлено гражданину, место жительства которого расположено за пределами избирательного округа (подпункт 18 статьи 2, пункты 1 и 4 статьи 4); гражданин Российской Федерации, обладающий активным избирательным правом, включается в список избирателей только на одном избирательном участке (пункт 10 статьи 17).
Пункт 4 статьи 17 названного Федерального закона закрепляет, что основанием для включения гражданина Российской Федерации в список избирателей, участников референдума на конкретном избирательном участке, участке референдума является факт нахождения его места жительства на территории этого участка, а в случаях, предусмотренных данным Федеральным законом, иным законом, - факт временного пребывания гражданина на территории этого участка (при наличии у гражданина активного избирательного права, права на участие в референдуме) либо наличие у гражданина открепительного удостоверения; факт нахождения места жительства либо временного пребывания гражданина на территории определенного избирательного участка, участка референдума устанавливается органами регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных данным Федеральным законом, иным законом, - другими уполномоченными на то органами, организациями и должностными лицами.
Приведенное правовое регулирование в равной степени распространяется на все уровни выборов публичной власти, включая муниципальные выборы.
3.2. Вопросы реализации избирательных прав военнослужащих, а также иных избирателей, проживающих на территории расположения воинской части, в период подготовки и проведения выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления регулируются Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", иными федеральными законами, Указом Президента Российской Федерации от 30 мая 1997 года N 535 "Об обеспечении избирательных прав военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, работников органов прокуратуры Российской Федерации и сотрудников Следственного комитета Российской Федерации", законами субъектов Российской Федерации о выборах и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Кроме того, права и свободы военнослужащих определяются федеральными законами "О статусе военнослужащих", от 31 мая 1996 года N 61-ФЗ "Об обороне", от 28 марта 1998 года N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе", от 6 февраля 1997 года N 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации", от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", Законом Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-I "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" и иными нормативными актами.
Военнослужащие, согласно пункту 1 статьи 9 Федерального закона "О статусе военнослужащих", пункту 3 статьи 16 и пункту 6 статьи 17 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, в том числе если они проживают в пределах расположения воинской части либо зарегистрированы в установленном порядке при воинской части по месту их службы.
Военнослужащие, проходящие военную службу по призыву в воинских частях, военных организациях и учреждениях, которые расположены на территории соответствующего муниципального образования, если место их жительства до призыва на военную службу не было расположено на территории муниципального образования, в силу пункта 5 статьи 17 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" не включаются в списки избирателей, уча
