Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 3 февраля 2016 г. N 67-АПГ15-60 О признании частично не действующим постановления Губернатора Новосибирской области от 7 мая 2013 г. N 116 "Об утверждении Административного регламента предоставления государственной услуги по предоставлению в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, заключившим охотхозяйственные соглашения, по их заявкам бланков разрешений на добычу охотничьих ресурсов"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 3 февраля 2016 г. N 67-АПГ15-60

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

при секретаре Гришечкине П.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Новосибирской области к Губернатору Новосибирской области о признании противоречащим федеральному закону и не действующим постановления Губернатора Новосибирской области от 7 мая 2013 г. N 116 "Об утверждении Административного регламента предоставления государственной услуги по предоставлению в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, заключившим охотхозяйственные соглашения, по их заявкам бланков разрешений на добычу охотничьих ресурсов" по апелляционной жалобе Губернатора Новосибирской области на решение Новосибирского областного суда от 28 октября 2015 г., которым заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя Губернатора Новосибирской области Поповой С.Н., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

7 мая 2013 г. постановлением Губернатора Новосибирской области N 116 (далее - постановление Губернатора от 7 мая 2013 г.) утверждён Административный регламент предоставления государственной услуги по предоставлению в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, заключившим охотхозяйственные соглашения, по их заявкам бланков разрешений на добычу охотничьих ресурсов (далее - Административный регламент).

Административный регламент состоит из 5 разделов: общие положения, стандарт предоставляемой государственной услуги, состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, формы контроля, досудебный порядок обжалования, а также из пяти приложений: график приёма, места нахождения и контактная информация, форма заявления, блок-схема предоставляемой государственной услуги, акт приёма-передачи бланков, сведения о многофункциональном центре.

Названный нормативный правовой акт разработан в целях повышения качества предоставления названной государственной услуги, создания комфортных условий юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, заключившим охотхозяйственные соглашения, определяет сроки и последовательность административных процедур и административных действий департамента по охране животного мира Новосибирской области при предоставлении государственной услуги (пункты 1 и 2).

Прокурор Новосибирской области обратился в суд с административным исковых заявлением к Губернатору Новосибирской области о признании противоречащим федеральному закону и не действующим постановления Губернатора от 7 мая 2013 г., полагая, что при наличии федерального правового регулирования порядка оформления и выдачи разрешений на добычу охотничьих ресурсов и порядка подачи заявок и заявлений, необходимых для выдачи названных разрешений высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации не вправе было принимать нормативный правовой акт в этой сфере общественных отношений.

При этом прокурор сослался на положения пункта 4.1 части 5 статьи 33 Федерального закона от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", в соответствии с которыми высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) наделяется правом утверждать административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий исключительно до утверждения регламентов уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, которые не могут противоречить нормативным правовым актам Российской Федерации, в том числе не могут содержать не предусмотренные такими актами дополнительные требования и ограничения в части реализации прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций, и разрабатываются с учётом требований к регламентам предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и исполнения государственных функций.

По мнению прокурора, правовые предписания, содержащиеся в пунктах 17, 19 и 25 Административного регламента, и утверждённая им в приложении N 2 форма заявки противоречат федеральному законодательству, поскольку возлагают на охотопользователей обязанность предоставлять заявку только по форме, утверждённой этим актом, указывать в ней не предусмотренные нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, сведения, а также устанавливают основания для отказа в выдаче бланков разрешений, не признанные таковыми в федеральном законодательстве.

Решением Новосибирского областного суда от 28 октября 2015 г. заявление прокурора Новосибирской области удовлетворено.

В апелляционной жалобе Губернатора Новосибирской области ставится вопрос об изменении решения суда ввиду неправильного применения норм материального права.

Относительно апелляционной жалобы поступили возражения участвующего в деле прокурора о несостоятельности её довода и законности решения суда.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

При рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет соответствие оспариваемого правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (пункт 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Согласно разъяснениям, содержащимся в пунктах 17 и 18 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", суд при проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшими нормативный правовой акт, выясняет, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъекта Российской Федерации. Если акт или его часть изданы без нарушения конституционных положений о разграничении компетенции Российской Федерации, её субъектов и местного самоуправления, следует проверять полномочия органа или должностного лица, издавших оспариваемый акт, на осуществление правового регулирования данного вопроса.

Статьёй 72 Конституции Российской Федерации вопросы пользования природными ресурсами и охраны окружающей среды отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

Статьёй 3 Федерального закона от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон об охоте) предусмотрено, что правовое регулирование в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов осуществляется названным законом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Частью 2 статьи 31 поименованного федерального закона установлено, что юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, заключившим охотхозяйственные соглашения, по их заявкам органами государственной власти в пределах их полномочий, определённых в соответствии со статьями 32-34 данного закона, предоставляются бланки разрешений на добычу охотничьих ресурсов для последующей выдачи таких разрешений физическому лицу, признанному в установленном порядке охотником, в случаях осуществления им охоты в закреплённых охотничьих угодьях, а также работнику юридического лица или индивидуального предпринимателя, выполняющему обязанности, связанные с осуществлением охоты и сохранением охотничьих ресурсов, на основании трудового или гражданско-правового договора.

Перечень документов, представляемых одновременно с заявками на выдачу бланков разрешений на добычу охотничьих ресурсов, а также порядок выдачи разрешений на добычу охотничьих ресурсов, форма бланка разрешения на добычу охотничьих ресурсов устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (часть 5 статьи 31 Федерального закона об охоте).

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов относится утверждение формы разрешения на добычу охотничьих ресурсов, порядка подачи заявок и заявлений, необходимых для выдачи такого разрешения, а также порядка оформления и выдачи такого разрешения (пункт 10 статьи 32 Федерального закона об охоте).

Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в названной области общественных отношений закреплены в статье 34 Федерального закона об охоте. Данный перечень не является исчерпывающим, поскольку пунктом 5 этой же статьи предусмотрено осуществление иных полномочий в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Статья 33 поименованного закона устанавливает в пунктах 1-10 полномочия в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, которые Российская Федерация передаёт органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Предусматривает в пункте 3 части 4 право уполномоченного федерального органа исполнительной власти издавать нормативные правовые акты по вопросам осуществления переданных в соответствии с частью 1 названной статьи полномочий, в том числе обязательные для исполнения административные регламенты, методические указания и инструктивные материалы.

Одновременно федеральный законодатель в пункте 4.1 части 5 этой же статьи предоставил высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) право до утверждения регламентов, указанных в пункте 3 части 4 статьи 33 названного закона, утверждать административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий.

Понятие административного регламента раскрывается в пункте 4 статьи 2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ), регулирующего отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия.

Административный регламент является нормативным правовым актом, устанавливающим порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

Выдача бланков разрешений на добычу охотничьих ресурсов является государственной услугой, поскольку представляет собой деятельность по реализации функций исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемую по запросам заявителей в пределах, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъекта Российской Федерации (статья 2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ).

Согласно статье 12 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ предоставление государственных услуг осуществляется в соответствии с административным регламентом.

Между тем федеральным органом исполнительной власти административный регламент предоставления государственной услуги по предоставлению юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, заключившим охотхозяйственные соглашения, по их заявкам бланков разрешений на добычу охотничьих ресурсов ни на момент принятия оспариваемого регионального нормативного правового акта, ни на момент вынесения обжалуемого судебного постановления не издан.

Порядок оформления и выдачи разрешений на добычу охотничьих ресурсов (далее - Порядок оформления и выдачи разрешения) и Порядок подачи заявок и заявлений, необходимых для выдачи разрешений на добычу охотничьих ресурсов (далее - Порядок подачи заявок и заявлений), утверждённые приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 августа 2014 г. N 379 во исполнение предписаний статьи 31 Федерального закона об охоте, а также действующий до его издания приказ этого же министерства от 23 апреля 2010 г. N 121 "Об утверждении порядка выдачи разрешений на добычу охотничьих ресурсов и формы бланка разрешения на добычу охотничьих ресурсов", административным регламентом не являются.

Согласно положениям, содержащимся в пунктах 4 и 7 Порядка оформления и выдачи разрешения, бланки разрешений на добычу охотничьих ресурсов юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, заключившим охотхозяйственные соглашения (далее - охотпользователь), предоставляются органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим переданные в соответствии с федеральным законодательством полномочия в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов (далее - уполномоченный орган).

Толкование приведённых положений федерального законодательства в их системном единстве позволяет сделать вывод о соответствии постановления Губернатора от 7 мая 2013 г. пункту 4.1 части 5 статьи 33 Федерального закона об охоте.

Следовательно, вывод суда первой инстанции о превышении Губернатором Новосибирской области, являющимся высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, своих полномочий при принятии оспариваемого нормативного правового акта не согласуется с названными выше нормами федерального законодательства.

То обстоятельство, что Порядок оформления и выдачи разрешения, а также Порядок подачи заявок и заявлений определяют процедуру оформления и выдачи разрешения на добычу охотничьих ресурсов, а также подачи заявок и заявлений, необходимых для выдачи разрешений на добычу охотничьих ресурсов соответственно, содержат правила предоставления бланков разрешений на добычу охотничьих ресурсов не является препятствием для принятия административного регламента, имеющего иную правовую природу и регулирующего вопросы, касающиеся стандарта оказания государственной услуги, регламентация которых отсутствует в названных Порядках.

Вместе с тем позиция суда о противоречии отдельных пунктов Административного регламента федеральному законодательству является правильной.

Из содержания пункта 17 Административного регламента следует, что для предоставления государственной услуги необходимо письменное обращение заявителя (абзац первый) по форме согласно приложению N 2 (абзац второй), предусматривающей необходимость указывать количественный состав охотничьих ресурсов по данным учётов, планируемую квоту добычи на закреплённом охотничьем угодье, процент изъятия от численности.

Однако пункт 13 Порядка подачи заявок и заявлений, определяя объём сведений, необходимых отразить в заявке на выдачу бланков разрешения, такой информации не предусматривает, а также не предъявляет требования к форме такой заявки.

Пункт 19 Административного регламента обязывает юридическое лицо, заключившее охотхозяйственное соглашение, предоставлять вместе с заявкой копию учредительных документов, заверенных в установленном законодательстве порядке (при представлении повторной и последующих заявок копии учредительных документов не прилагаются, за исключением случаев, когда в учредительные документы были внесены изменения) (абзац первый), что не соответствует предписаниям пункта 14 Порядка подачи заявок и заявлений, согласно которым названные документы прилагаются к заявлению исключительно по собственной инициативе юридического лица.

Несмотря на то, что пункт 9.3 Порядка оформления и выдачи разрешений устанавливает исчерпывающий перечень оснований отказа в выдаче бланков разрешений (заявка и прилагаемые к ней документы не соответствуют требованиям Порядка подачи заявок и заявлений или содержат недостоверные сведения), пункт 25 Административного регламента в абзацах втором - четвёртом предусматривает иные обстоятельства, при наличии которых в предоставлении названной государственной услуги отказывается:

несоответствие заявителя требованиям, установленным пунктом 2 Административного регламента;

отсутствие у заявителя документов, необходимых для предоставления государственной услуги, указанных в пунктах 17 и 19 Административного регламента;

представление заявки, не соответствующей требованиям пунктов 17, 18 Административного регламента.

В силу прямого указания федерального законодателя, содержащегося в пункте 4.1 части 5 статьи 33 Федерального закона об охоте, административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций, принятые высшим должностным лицом субъекта Федерации в сфере переданных полномочий в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, не могут противоречить нормативным правовым актам Российской Федерации, в том числе не могут содержать не предусмотренные такими актами дополнительные требования и ограничения в части реализации прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций.

С учётом изложенного административный иск в части признания не действующими абзаца второго пункта 17, абзаца первого пункта 19, абзацев второго - четвёртого пункта 25, а также приложения N 2 является обоснованным, следовательно, требования в этой части судом удовлетворены правомерно.

В апелляционной жалобе выводы суда о противоречии названных положений Административного регламента федеральному законодательству не оспариваются и доводов о незаконности решения в этой части она не содержит.

Руководствуясь статьями 309 и 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Новосибирского областного суда от 28 октября 2015 г. изменить, удовлетворив требования прокурора Новосибирской области о признании противоречащим федеральному закону и не действующим постановления Губернатора Новосибирской области от 7 мая 2013 г. N 116 "Об утверждении Административного регламента предоставления государственной услуги по предоставлению в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, заключившим охотохозяйственные соглашения, по их заявкам бланков разрешений на добычу охотничьих ресурсов" частично.

Признать не действующими с момента вступления в законную силу решения суда абзац второй пункта 17, абзац первый пункта 19, абзацы второй - четвёртый пункта 25, а также приложения N 2 Административного регламента предоставления государственной услуги по предоставлению в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, заключившим охотохозяйственные соглашения, по их заявкам бланков разрешений на добычу охотничьих ресурсов, утверждённого постановлением Губернатора Новосибирской области от 7 мая 2013 г. N 116.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.