Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 17 февраля 2016 г. N 36-КГ15-22 Суд отменил принятые судебные акты о возложении на администрацию города обязанности по организации дополнительных мест в дошкольных образовательных учреждениях и направил дело на новое рассмотрение, поскольку неправильное определение судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела, влечет нарушение одного из обязательных принципов судопроизводства - исполнимости судебного постановления

Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 17 февраля 2016 г. N 36-КГ15-22

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации г. Смоленска

на решение Ленинского районного суда г. Смоленска от 28 октября 2014 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Смоленского областного суда от 27 января 2015 г. вместе с делом

по заявлению прокурора Ленинского района г. Смоленска в интересах неопределённого круга лиц

о возложении на администрацию г. Смоленска обязанности по организации дополнительных мест в дошкольных образовательных учреждениях.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Ленинского районного суда г. Смоленска от 28 октября 2014 г. признано незаконным бездействие администрации г. Смоленска в части организации дошкольного образования на территории г. Смоленска, на администрацию г. Смоленска возложена обязанность обеспечить предоставление общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории г. Смоленска (организовать дополнительные места в дошкольных образовательных учреждениях) в срок до 1 сентября 2015 г.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Смоленского областного суда от 27 января 2015 г. решение Ленинского районного суда г. Смоленска от 28 октября 2014 г. отменено в части признания незаконным бездействия администрации г. Смоленска по организации дошкольного образования на территории г. Смоленска, в этой части прокурору отказано в удовлетворении требований. В остальной части решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Определением судьи Смоленского областного суда от 29 июля 2015 г. администрации г. Смоленска отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 5 ноября 2015 г. дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации и определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 30 декабря 2015 г. кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

В кассационной жалобе администрации г. Смоленска ставится вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных постановлений в части удовлетворения заявленных требований и принятии нового решения об отказе в удовлетворении требований о возложении обязанности обеспечить предоставление общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории г. Смоленска.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в судебное заседание суда кассационной инстанции представитель администрации г. Смоленска не явился.

В соответствии с положениями статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает возможным рассмотрение дела в его отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что судами первой и апелляционной инстанций допущено такого характера существенное нарушение норм процессуального права.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявление прокурора, пришёл к выводу о недостаточности мер, принимаемых администрацией для обеспечения прав граждан на получение дошкольного образования на территории г. Смоленска, признал бездействие администрации г. Смоленска по организации дополнительного образования на территории города незаконным и возложил на администрацию г. Смоленска обязанность обеспечить предоставление общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории г. Смоленска (организовать дополнительные места в дошкольных образовательных учреждениях) в срок до 1 сентября 2015 г.

Судебная коллегия по административным делам Смоленского областного суда не согласилась с суждением суда о том, что со стороны администрации г. Смоленска имеет место незаконное бездействие, в этой части решение суда отменила и приняла новое судебное постановление об отказе от этих требований прокурору. В остальной части решение суда оставлено без изменения ввиду правильности вывода суда первой инстанции о том, что организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных образовательных организациях входит в обязанности и полномочия администрации г. Смоленска.

При этом суд апелляционной инстанции исходил из того, что в связи с необеспечением всех нуждающихся местами в детских дошкольных образовательных учреждениях, нарушаются права неограниченного круга лиц на общедоступное дошкольное образование, поэтому суд первой инстанции обоснованно возложил на администрацию г. Смоленска обязанность по организации дополнительных мест в дошкольных образовательных учреждениях, установив реальный для исполнения решения суда срок.

Разрешая заявленные требования, суды первой и второй инстанций правильно применили положения пункта 13 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и части 1 статьи 9 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", согласно которым к полномочиям органов местного самоуправления городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования отнесены, в том числе, организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами); создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях; обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий.

Как следует из содержания обжалуемых судебных постановлений, на администрацию г. Смоленска возложена обязанность организовать дополнительные места в дошкольных муниципальных образовательных учреждениях.

Иные обязанности, связанные с обеспечением государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек, относящиеся согласно подпункту 13 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и пункту 3 части 1 статьи 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации, на орган местного самоуправления не возлагалось и таких требований прокурором не заявлялось.

В связи с изложенным довод кассационной жалобы о неправильном применении судами норм материального права является несостоятельным.

Вместе с тем, Судебная коллегия, руководствуясь частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в целях законности считает необходимым выйти за пределы доводов кассационных жалобы по административному делу, затрагивающему интересы неопределённого круга лиц, и отменить состоявшиеся по делу судебные постановления ввиду следующего.

Решение суда должно быть законным и обоснованным (часть 1 статьи 176 поименованного Кодекса).

Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (пункты 2 и 3 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 г. "О судебном решении").

Однако обжалуемые решение суда и апелляционное определение приведённым требованиям процессуального законодательства не соответствуют.

В нарушение предписаний части 3 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, обязывающих суд определить обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, а также исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле, суд первой инстанции, как это следует из протокола предварительного судебного заседания и судебного заседания от 28 октября 2014 г., требования закона не исполнил, ограничился краткими объяснениями сторон, ответами управления образования и молодёжной политики городской администрации на запросы прокуратуры Ленинского района г. Смоленска, содержащие информацию об организации дошкольного образования.

Суд первой инстанции, признавая незаконным бездействие администрации г. Смоленска по организации дошкольного образования на территории города, обязал администрацию г. Смоленска организовать дополнительные места в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях до 1 сентября 2015 г., исходя исключительно из факта не обеспечения 4 514 несовершеннолетних местом в дошкольном образовательном учреждении и укомплектование названных учреждений с превышением установленных нормативов. При этом суд одновременно констатировал уменьшение количество детей, состоящих на очереди получения места в дошкольном образовательном учреждении (по состоянию на 1 мая 2014 г. - 5 369 детей, по состоянию на 11 августа этого же года - 2 414 детей).

Вопрос о том, какое время необходимо для создания дополнительных мест, суд первой инстанции не выяснял, не дал правовой оценки разработанному администрацией г. Смоленска плану мероприятий (дорожная карта) "Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки", разработанному администрацией г. Смоленска в целях обеспечения несовершеннолетних местами в дошкольных образовательных учреждениях и реализации Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 599 "О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки", не проверил возражения администрации г. Смоленска о невозможности по техническим причинам за период менее чем за один финансовый год решить вопрос о предоставлении дошкольного образования всем детям, состоящим на учёте для зачисления в муниципальное дошкольное учреждение.

Неправильное определение судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела, повлекло нарушение одного из обязательных принципов судопроизводства - исполнимость судебного постановления.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, защита нарушенных прав не может быть признана действенной, если судебный акт не исполняется, поскольку исполнение судебного решения, по смыслу части 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации, следует рассматривать как элемент судебной защиты (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 2002 г. N 1-П, от 14 мая 2003 г. N 8-П, от 14 июля 2005 г. N 8-П, от 12 июля 2007 г. N 10-П, от 26 февраля 2010 г. N 4-П, от 14 мая 2012 г. N 11-П, от 10 марта 2016 г. N 7-П).

Суд апелляционной инстанции не устранил допущенные судом первой, инстанции нарушения процессуального законодательства, которые являются существенными, повлекшими принятие незаконного решения.

При таких обстоятельствах, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает необходимым отменить решение Ленинского районного суда г. Смоленска от 28 октября 2014 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Смоленского областного суда от 27 января 2015 г. и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Ленинского районного суда г. Смоленска от 28 октября 2014 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Смоленского областного суда от 27 января 2015 г. отменить.

Дело по заявлению прокурора Ленинского района г. Смоленска в интересах неопределённого круга лиц о возложении на администрацию г. Смоленска обязанности по организации дополнительных мест в дошкольных образовательных учреждениях направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.