Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 23 марта 2016 г. N 37-АПГ16-2 Решение областного суда, которым отказано в признании частично не действующим постановления Орловского областного Совета народных депутатов от 27 февраля 2001 года N 32/598-ОС "О постановке на государственную охрану местной категории памятников истории и культуры области", оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 23 марта 2016 г. N 37-АПГ16-2

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.

судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Кирсановой А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Казьмина В.В. об оспаривании постановления Орловского областного Совета народных депутатов от 27 февраля 2001 года N 32/598-ОС "О постановке на государственную охрану местной категории памятников истории и культуры области" в части включения жилого дома ... по ул. ... г. ... в Список вновь выявленных памятников истории и культуры по апелляционной жалобе Казьмина В.В. на решение Орловского областного суда от 23 ноября 2015 года, которым в удовлетворении административного иска Казьмина В.В. отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения Казьмина В.В., его представителя - адвоката Дмитровской Ж.Н., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения представителя Орловского областного Совета народных депутатов Макеева Ю.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

27 февраля 2001 года Орловским областным Советом народных депутатов принято постановление N 32/598-ОС "О постановке на государственную охрану местной категории памятников истории и культуры области", которым на государственную охрану местной категории приняты памятники истории и культуры согласно приложению - Списку вновь выявленных памятников истории и культуры города Орла, подлежащих постановке на государственную охрану местной категории, в том числе жилой дом N ... по ул. ... г. ...

Указанное постановление опубликовано в печатном издании "Собрание нормативных правовых актов Орловской области" 2001 года, N 9.

Казьмин В.В., являясь собственником квартиры N ... в жилом доме N ... по улице ... в г. ..., обратился в суд с административным иском о признании не действующим указанного постановления в части включения в Список вновь выявленных памятников истории и культуры указанного жилого дома (пункт 37). В обоснование заявленных требований административный истец сослался на то, что в нарушение требований Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", Инструкции о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утвержденной приказом Министерства культуры СССР от 13 мая 1986 года N 203, при принятии объекта недвижимости на государственную охрану в качестве памятника истории и культуры местного значения не была проведена историко-культурная экспертиза, названный объект недвижимости включён в список при отсутствии документов, подтверждающих культурную и историческую ценность здания. Кроме того, оспариваемый нормативный правовой акт принят без согласования с Министерством культуры РСФСР, как это было предусмотрено законодательством, действовавшим на момент издания акта (статьей 18 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры"). Казьмин В.В. указал на то, что признание данного жилого дома объектом культурного наследия ограничивает его права как собственника в отношении принадлежащего ему недвижимого имущества, существенно увеличивает расходы на его реконструкцию.

В связи с изложенным Казьмин В.В. просил суд признать вышеназванное постановление Орловского областного Совета народных депутатов от 27 февраля 2001 года N 32/598-ОС не действующим в части включения в Список вновь выявленных памятников истории и культуры жилого дома N ... по ул. ... г. ...; исключить жилой дом N ... по ул. ... г. ... из Списка вновь выявленных памятников истории и культуры, подлежащих постановке на государственную охрану местной категории.

Решением Орловского областного суда от 23 ноября 2015 года в удовлетворении административного иска Казьмина В.В. отказано.

В апелляционной жалобе Казьмина В.В. ставится вопрос об отмене указанного решения суда с принятием по делу нового решения об удовлетворении административного иска, со ссылкой на недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для данного дела, несоответствие выводов суда, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального права.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Орловским областным Советом народных депутатов и прокурором Орловской области представлены возражения.

Представитель Управления культуры и архивного дела Орловской области, надлежащим образом извещенный о времени и месте рассмотрения административного дела в апелляционном порядке, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явился. На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в его отсутствие.

Изучив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда законным и обоснованным и оснований для его отмены в апелляционном порядке не усматривает.

Судом установлено, что Казьмину В.В. на праве собственности принадлежит квартира N ... в доме N ... по ул. ... г. ... Данная квартира приобретена им на основании договора купли-продажи от 17 октября 2014 года, по условиям которого Казьмин В.В. принял на себя обязательства по обеспечению сохранности жилого помещения, расположенного в вышеуказанном доме-памятнике истории и архитектуры.

В соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Подпунктом 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Специальным законом, регулирующим отношения в сфере государственной охраны памятников истории и культуры народов Российской Федерации, является Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ).

Согласно преамбуле Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ в Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 63 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ впредь до вступления в силу утвержденных Правительством Российской Федерации нормативных актов, издание которых отнесено данным Федеральным законом к полномочиям Правительства Российской Федерации, но не позднее 31 декабря 2010 года, сохраняются правила охраны, реставрации и использования памятников истории и культуры Российской Федерации, установленные Положением об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденным Постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 года N 865 и применяемым постольку, поскольку указанные правила не противоречат названному Федеральному закону.

В силу пункта 3 статьи 64 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ памятники истории и культуры местного значения, принятые на государственную охрану в соответствии с законодательными и иными правовыми актами СССР и РСФСР, отнесены к объектам культурного наследия регионального значения, включенным в реестр, за исключением случаев отнесения указанных памятников истории и культуры к объектам исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, с последующей регистрацией данных объектов в реестре в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона.

На момент принятия оспариваемого постановления Орловского областного Совета народных депутатов действовал Закон РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры" (далее - Закон РСФСР от 15 декабря 1978 года), в соответствии со статьей 17 которого в целях организации учёта и охраны памятников истории и культуры недвижимые памятники подразделялись на памятники общесоюзного, республиканского и местного значения.

Отнесение недвижимых памятников истории и культуры к категории памятников республиканского значения производились Советом Министров РСФСР по представлению Министерства культуры РСФСР, а к категории памятников местного значения - Советами Министров автономных республик, исполнительными комитетами краевых, областных, Московского и Ленинградского городских Советов народных депутатов по согласованию с Министерством культуры РСФСР (статья 18 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года).

Полномочия Орловского областного Совета народных депутатов по правовому регулированию охраны использования объектов, имеющих историческую, культурную и научную ценность, памятников истории и культуры, расположенных на территории области, определялись подпунктом 11 пункта 3 статьи 53 Устава Орловской области, принятого Законом Орловской области от 26 февраля 1996 года N 7-ОЗ (в редакции на 18 декабря 2000 года). Статьей 5 Устава определено право Орловского областного Совета народных депутатов принимать решения в форме постановлений.

Разрешая заявленные требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый акт принят уполномоченным органом в пределах компетенции, статьям 18 и 34 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры", Инструкции о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утвержденной приказом Министерства культуры СССР от 13 мая 1986 года N 203, не противоречит, прав административного истца не нарушает.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации соглашается с выводами суда первой инстанции.

Статьей 16 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры", действовавшей на момент принятия оспариваемого постановления, определено, что памятники истории и культуры, независимо от того, в чьей собственности они находятся, подлежат государственному учёту, который осуществляется в порядке, определяемом Советом Министров СССР.

Постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 года N 865 было утверждено Положение об охране и использовании памятников истории и культуры, в соответствии с пунктом 13 которого, государственный учет памятников истории и культуры включает выявление и обследование памятников, определение их исторической, научной, художественной или иной культурной ценности, фиксацию и изучение, составление учетных документов, ведение государственных списков недвижимых памятников.

Порядок государственного учета памятников истории и культуры и формы учетных документов устанавливаются Министерством культуры СССР или Главным архивным управлением при Совете Министров СССР в зависимости от вида памятников.

Вновь выявляемые объекты при установлении государственными органами охраны памятников их исторической, научной, художественной или иной культурной ценности до решения вопроса о принятии их на государственный учет как памятников истории и культуры регистрируются государственными органами охраны памятников в списках вновь выявленных объектов, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, в порядке, устанавливаемом Министерством культуры СССР или Главным архивным управлением при Совете Министров СССР в зависимости от вида памятников (пункт 18 Положения).

Разделом II Инструкции о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утвержденной приказом Министерства культуры СССР от 13 мая 1986 года N 203, предусмотрен порядок государственного учета памятников истории и культуры.

Так, государственный учет памятников истории и культуры включает: выявление, обследование памятников, определение их исторической, научной, художественной или иной культурной ценности, фиксацию и изучение, составление учетных документов, ведение государственных списков недвижимых памятников (пункт 9 Инструкции).

Документы государственного учета памятников истории и культуры, в том числе исключенных из государственных списков памятников, подлежат обязательному постоянному хранению в соответствующих центрах научной документации государственных органов охраны памятников (пункт 10 Инструкции).

Пунктом 12 Инструкции установлено, что при получении сведений об обнаружении указанных объектов государственные органы охраны памятников организуют проведение экспертизы.

Для проведения экспертизы государственные органы охраны памятников привлекают специалистов научно-исследовательских и проектных организаций, обществ охраны памятников истории и культуры и других специализированных организаций.

Список вновь выявленных объектов содержит краткую характеристику каждого регистрируемого объекта, а также заключение экспертизы о возможности признания данного объекта памятником истории и культуры.

На каждый недвижимый памятник и вновь выявленный объект, представляющий историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, составляется учетная карточка, содержащая сведения о местонахождении, датировке, характере современного использования, степени сохранности памятника или вновь выявленного объекта, наличии научной документации, месте ее хранения, краткое описание и иллюстративный материал (пункт 15 Инструкции).

Кроме того, на каждый недвижимый памятник составляется паспорт, который является учетным документом, содержащим сумму научных сведений и фактических данных, характеризующих историю памятника и его современное состояние, местонахождение в окружающей среде, оценку исторического, научного, художественного или иного культурного значения, сведения о его территории, связанных с ним сооружениях, садах, парках, находящихся в нем произведениях искусства, предметах, представляющих культурную ценность, о зонах охраны, а также об основных историко-архитектурных и библиографических материалах. В паспорте указывается категория охраны и вид памятника со ссылкой на утверждающий документ (пункт 16 Инструкции).

Вновь выявленный объект, представляющий историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, признается памятником истории и культуры путем включения его в соответствующий государственный список недвижимых памятников истории и культуры в зависимости от вида и категории охраны памятника. Государственные списки недвижимых памятников истории и культуры являются основным документом государственного учета и охраны памятников. Включенные в них объекты признаются памятниками истории и культуры определенного вида и категории охраны (пункты 20 и 21 Инструкции).

Судом установлено, что на момент принятия оспариваемого постановления функции по организации и выполнению работ по выявлению, обследованию и научному документированию памятников истории и культуры, а также по разработке, согласованию и утверждению в установленном порядке списков памятников были возложены на государственное учреждение Орловской области "Научно-производственный центр по охране и использованию памятников истории и культуры", которое распоряжением председателя коллегии администрации Орловской области от 12 мая 2004 года N 113-р ликвидировано без правопреемства. Фонды данного учреждения были частично переданы в Управление культуры области и областной архив.

При этом ни в Управлении культуры и архивного дела Орловской области, ни в Государственном архиве Орловской области, ни в Министерстве культуры Российской Федерации, ни в Государственном институте искусствознания, учетных документов на жилой дом N ... по ул. ... в г. ... отнесенный оспариваемым постановлением к объектам культурного наследия, не имеется.

Вместе с тем, установленные по делу обстоятельства позволили суду первой инстанции сделать обоснованный вывод о доказанности соблюдения процедуры при решении вопроса об отнесении вышеназванного объекта к объектам культурного наследия.

В материалы дела Управлением культуры и архивного отдела Орловской области были представлены хранящиеся в его архивных фондах следующие документы: Список вновь выявленных объектов Орловской области, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, на котором имеется отметка о том, что он является приложением N 3 к письму МК РСФСР от 20 ноября 1991 года N ...; Перечень памятников 1993 года, фотографии жилого дома по адресу: г. ... ул. ... д. ... конца 1990-х - начала 2000-х годов. В Списке вновь выявленных объектов Орловской области под N ... раздела "Памятники градостроительства и архитектуры" значится дом жилой XIX века, частное владение, по адресу: город ..., улица ... ... (л.д. 86). Данный дом указан также и под N ... Перечня памятников 1993 года (л.д. 116).

Как следует из Списка вновь выявленных объектов, в графе - "Заключение экспертизы" имеется отметка о проведенной экспертизе по объекту недвижимого имущества, расположенному по ул. ... д. ... г. ... Н. Указанный Список соответствует требованиям Инструкции о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утвержденной приказом Министерства культуры СССР от 13 мая 1986 года N 203.

Судом первой инстанции был допрошен свидетель Н., который подтвердил факты обследования, изучения исторического материала по данному дому и передачи исходного материала в институт искусствознания лицу, непосредственно занимавшемуся этим вопросом. При этом он подтвердил, что окончательное решение о рекомендации по включению в свод памятников Орловской области принимала коллегия данного института (л.д. 122, 123).

Представленные вышеуказанные письменные доказательства, а также показания вышеназванного свидетеля позволили суду сделать вывод о соблюдении процедуры по включению указанного дома в перечень объектов исторического наследия. В связи с чем доводы жалобы относительно непроведения экспертизы на предмет установления исторической и культурной ценности принадлежащего заявителю объекта недвижимого имущества, отсутствия надлежащего согласования с Министерством культуры РСФСР по вопросу отнесения указанных в приложении к оспариваемому постановлению Орловского областного Совета народных депутатов объектов исторического наследия аналогичны доводам, заявлявшимся в суде первой инстанции. Указанным доводам судом первой инстанции дана надлежащая правовая оценка с учетом требований действующего законодательства и представленных доказательств, оснований для ее переоценки не имеется.

Таким образом, судом первой инстанции правильно определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, выводы суда первой инстанции, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству, в результате чего постановлено законное и обоснованное решение.

Поскольку нарушений норм материального и процессуального права судом не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Орловского областного суда от 23 ноября 2015 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Казьмина В.В. - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Горчакова Е.В.