Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 6 апреля 2016 г. N 5-АПГ16-11 Решение суда об отказе в признании недействующими отдельных положений постановления Правительства Москвы от 17 ноября 2009 г. N 1268-ПП, постановления Правительства Москвы от 8 августа 2012 г. N 396-ПП, постановления Правительства Москвы от 17 декабря 2013 г. N 851-ПП и постановления Правительства Москвы от 9 декабря 2014 г. N 735-ПП оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 6 апреля 2016 г. N 5-АПГ16-11

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Калининой Л.А. и Горчаковой Е.В.,

при секретаре Гришечкине П.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Косцова А.В. на решение Московского городского суда от 9 сентября 2015 года об отказе в удовлетворении его заявления о признании недействующими пункта 31 Порядка назначения и выплаты неработающим пенсионерам региональной социальной доплаты к пенсии, утверждённого постановлением Правительства Москвы от 17 ноября 2009 года N 1268-ПП "О региональной социальной доплате к пенсии", пункта 2 постановления Правительства Москвы от 8 августа 2012 года N 396-ПП "О внесении изменений в постановление Правительства Москвы от 17 ноября 2009 г. N 1268-ПП", пункта 3 постановления Правительства Москвы от 17 декабря 2013 года N 851-ПП "Об установлении размеров отдельных социальных выплат на 2014 год" и пункта 3 постановления Правительства Москвы от 9 декабря 2014 года N 735-ПП "Об установлении размеров отдельных социальных выплат на 2015 год".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., объяснения представителей Правительства Москвы и Департамента труда и социальной защиты населения города Шитиковой Е.В., Крыловой Е.В., просивших решение суда первой инстанции оставить в силе, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда законным и обоснованным и поэтому не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

пунктом 2 постановления Правительства Москвы от 17 ноября 2009 года N 1268-ПП "О региональной социальной доплате к пенсии" утверждён Порядок назначения и выплаты неработающим пенсионерам региональной социальной доплаты к пенсии. Согласно пункту 31 Порядка при индексации размера пенсии размер региональной социальной доплаты не изменяется по 31 декабря года, в котором осуществлена индексация размера пенсии. Пересмотр размера региональной социальной доплаты осуществляется с 1 января года, следующего за годом, в котором осуществлена индексация размера пенсии.

Постановлением Правительства Москвы от 8 августа 2012 года N 396-ПП в указанное выше постановление внесены изменения. В соответствии с пунктом 2 этого постановления неработающим пенсионерам, получающим региональную социальную доплату к пенсии до величины городского социального стандарта по состоянию на 31 декабря 2012 года и зарегистрированным на указанную дату по месту жительства в городе Москве менее 10 лет в общей сложности, выплата указанной региональной социальной доплаты к пенсии осуществляется на условиях и в порядке, установленных до дня вступления в силу постановления. Размер региональной социальной доплаты к пенсии до величины городского социального стандарта указанным пенсионерам подлежит пересмотру и перерасчету в соответствии с Порядком назначения и выплаты неработающим пенсионерам региональной социальной доплаты к пенсии в редакции настоящего постановления.

Согласно пункту 3 постановления Правительства Москвы от 17 декабря 2013 года N 851-ПП "Об установлении размеров отдельных социальных выплат на 2014 год" и пункту 3 постановления Правительства Москвы от 9 декабря 2014 года N 735-ПП "Об установлении размеров отдельных социальных выплат на 2015 год" размер городского социального стандарта составляет 12 000 руб.

Косцов А.В. обратился в Московский городской суд с административным исковым заявлением о признании недействующими приведённых выше положений, считая их противоречащими статьям 3, 12.1 Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи", статье 31 Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации" и нарушающими права заявителя на получение пенсии с учётом индексации по уровню инфляции.

Решением Московского городского суда от 9 сентября 2015 года названное административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

В апелляционной жалобе Косцов А.В. просит решение суда отменить, как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права, и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных им требований.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокуратурой города Москвы, Правительством Москвы и Департаментом социальной защиты населения города Москвы представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Изучив доводы апелляционной жалобы, проверив материалы дела, Судебная коллегия полагает решение не подлежащим отмене.

Отказывая Косцову А.В. в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции справедливо пришёл к выводу о том, что оспариваемое правовое регулирование принято в пределах полномочий Правительства Москвы с соблюдением требований к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие и не противоречит федеральному законодательству или нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу.

Социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) (подпункт 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

По мысли федерального законодателя, органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, определяющие размеры, условия и порядок назначения и выплаты государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшим от политических репрессий, и иным категориям граждан, предусмотренным Федеральным законом от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О социальной государственной помощи", а также разрабатывают и реализуют государственные региональные программы оказания гражданам, проживающим на территории субъекта Российской Федерации, государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, социальных пособий и субсидий; оказание (предоставление) государственной социальной помощи осуществляется в соответствии с нормативными правовыми актами и региональными программами субъектов Российской Федерации, в том числе предусматривающими предоставление гражданам социальных пособий в виде набора социальных услуг и субсидий; размер государственной социальной помощи, оказываемой за счёт средств бюджетов субъектов Российской Федерации, определяется органами государственной власти субъектов Российской Федерации; получателями государственной социальной помощи являются малоимущие семьи, малоимущие одиноко проживающие граждане и иные категории граждан, предусмотренные данным федеральным законом, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации (части 1 и 2 статьи 5, статьи 7 и 11 Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О социальной государственной помощи").

Пенсионерам, проживающим на территории Российской Федерации, не осуществляющим работу и (или) иную деятельность, в период которой они подлежат обязательному пенсионному страхованию в соответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 года N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", пенсия (пенсии) которым установлена (установлены) в соответствии с законодательством Российской Федерации, и у которых общая сумма материального обеспечения меньше величины прожиточного минимума пенсионера, установленного в соответствии с пунктом 4 статьи 4 Федерального закона "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" в субъекте Российской Федерации, устанавливается региональная социальная доплата к пенсии, определение размера которой входит в компетенцию уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Региональная социальная доплата к пенсии устанавливается в таком размере, чтобы указанная общая сумма его материального обеспечения с учётом данной доплаты достигла величины прожиточного минимума пенсионера, установленного в данном субъекте Российской Федерации; размеры социальных доплат к пенсии пересматриваются при изменении величины прожиточного минимума пенсионера, при изменении (индексации) размеров денежных выплат, входящих в общую сумму материального обеспечения пенсионера, а также при изменении денежных эквивалентов мер социальной поддержки и денежных компенсаций. Пересмотр размера региональной социальной доплаты к пенсии осуществляется в соответствии с настоящей статьёй в порядке, определяемом законом или иными нормативными актами субъекта Российской Федерации; в случае, если субъект Российской Федерации осуществляет финансовое обеспечение региональной социальной доплаты исключительно за счёт собственных средств (за исключением межбюджетных трансфертов), он вправе определять условия её установления и выплаты, включая меры социальной поддержки, учитываемые при подсчёте общей суммы материального обеспечения пенсионера, а также размер этой доплаты, превышающий установленный настоящим федеральным законом размер региональной социальной доплаты к пенсии, и правила обращения за ней в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами этого субъекта Российской Федерации (пункты 1 и 5, 8 и 16 статьи 12.1 Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О социальной государственной помощи").

Анализ оспариваемых положений во взаимосвязи с приведёнными выше федеральными нормами даёт убедительную основу для вывода о том, что Правительство Москвы, вводя для неработающих пенсионеров в целях дополнительной социальной поддержки региональную социальную доплату к пенсии и в связи с этим утверждая порядок назначения и выплаты неработающим пенсионерам региональной социальной доплаты к пенсии, предусматривающей двухуровневую величину, до которой устанавливается доплата, действовало правомерно и уровень правовых гарантий при этом не снизило.

Как следует из буквального толкования постановления Правительства Москвы от 17 ноября 2009 года N 1268-ПП, предусмотренная региональная социальная доплата предоставляется независимо от социальных выплат, производимых в соответствии с федеральными законами, а финансирование расходов по обеспечению доплатой является расходным обязательством города Москвы (пункт 6.2 постановления).

Обращает на себя внимание и то обстоятельство, что в целях определения региональной социальной доплаты к пенсии в городе Москве на 2015 год установлена величина прожиточного минимума пенсионера в размере 9 046 рублей, что существенно выше в сравнении с предыдущими годами (с 1 января 2010 г. - 5790 руб., с 1 января 2011 г. - 6273 руб., с 1 января 2012 г. - 7137 руб., с 1 января 2013 г. - 7137 руб., с 1 января 2014 г. - 8502 руб.).

Величина городского социального стандарта (социального норматива материального обеспечения неработающих пенсионеров и инвалидов, получающих пенсию (пожизненное содержание) в городе Москве и зарегистрированных по месту жительства в городе Москве) установлена в размере 12000 руб.

Введённый городской социальный стандарт установлен в целях определения размера региональной социальной доплаты к пенсии неработающим пенсионерам, материальное обеспечение неработающего пенсионера на территории города Москвы составляет 12000 руб., и, таким образом, требование федерального законодательства о том, что материальное обеспечение неработающего пенсионера не должно быть ниже прожиточного уровня, в данном случае соблюдено.

Исходя из правовой природы социальных доплат, преследующих, как уже было отмечено, своей целью достижение материального обеспечения пенсионера до уровня прожиточного минимума пенсионера или уровня городского социального стандарта, суд не может согласиться с доводами заявителя, ошибочно полагающего, что увеличение размера пенсии влечёт пропорциональное увеличение размера рассматриваемых социальных доплат. Указанные доплаты с учётом логики законодателя не должны выходить за пределы городского социального стандарта, и размер этих доплат уменьшается пропорционально увеличению общей суммы материального обеспечения пенсионера, а в случае, если указанная сумма его обеспечения (без учёта социальных доплат) достигла величины прожиточного минимума пенсионера либо городского социального стандарта, выплата таких доплат прекращается.

В связи с этим Судебная коллегия констатирует, что гарантия сохранения региональной социальной доплаты в прежнем размере до конца года после индексации пенсии, осуществляемой в централизованном порядке на всей территории Российской Федерации, содержащаяся в оспариваемом пункте 31 Порядка, свидетельствует исключительно об улучшении социального положения пенсионеров, поскольку позволяет им в указанный период получать повышенный размер социальных выплат.

Таким образом, оспариваемое правовое регулирование не может рассматриваться как ухудшающее положение указанной категории граждан.

Ссылки заявителя на противоречие оспариваемой нормы Конституции Российской Федерации не могут быть приняты во внимание, поскольку дела о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, разрешает Конституционный Суд Российской Федерации.

Являются необоснованными доводы Косцова А.В. о противоречии пункта 31 Порядка положениям Хартии социальных прав и гарантий граждан независимых государств от 29 октября 1994 года, поскольку статья 18 Хартии предусматривает необходимость определения размера минимальной пенсии исходя из величины принятой в государстве системы минимальных потребительских бюджетов и не регулирует вопросы, связанные с выплатой региональной социальной доплаты.

Учитывая изложенное и принимая во внимание, что иных доводов, влекущих безусловную отмену решения, в апелляционной жалобе не приводится, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 177, 307, 308, 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Московского городского суда от 9 сентября 2015 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Косцова А.В. - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Калинина Л.А.

Горчакова Е.В.