Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 17 августа 2016 г. N 91-АПГ16-2 Об оспаривании подпункта 2 пункта 2 статьи 1 Закона Псковской области от 12 января 2016 г. N 1633-ОЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Псковской области и приостановлении действия статьи 9 Закона Псковской области "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих в Псковской области" в части признания утратившим силу пункта 2 статьи 5 Закона Псковской области от 11 января 2005 г. N 401-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих в Псковской области"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 17 августа 2016 г. N 91-АПГ16-2

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Гришечкине П.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело

по административному исковому заявлению Богданова П.М.

об оспаривании подпункта 2 пункта 2 статьи 1 Закона Псковской области от 12 января 2016 г. N 1633-ОЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Псковской области и приостановлении действия статьи 9 Закона Псковской области "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих в Псковской области" в части признания утратившим силу пункта 2 статьи 5 Закона Псковской области от 11 января 2005 г. N 401-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих в Псковской области"

по апелляционной жалобе Богданова П.М.

на решение Псковского областного суда от 6 апреля 2016 г., которым в удовлетворении заявленных требований отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителя Богданова П.М. - Богданова Д.П., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителей Псковского областного Собрания депутатов Цибулькиной Л.М., Губернатора Псковской области - Волковой Н.А., полагавших апелляционную жалобу удовлетворению не подлежащей, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Берниковой Н.В., полагавшей возможным оставить апелляционную жалобу Богданова П.М. без удовлетворения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, установила:

законом Псковской области от 11 января 2005 г. N 401-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих в Псковской области" (далее - Закон Псковской области от 11 января 2005 г. N 401-ОЗ) регулируются правоотношения, связанные с предоставлением мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, проживающим в Псковской области, в том числе ветеранам труда.

Подпунктом 2 пункта 2 статьи 1 вступившего 23.01.2016 г. в законную силу Закона Псковской области от 12 января 2016 г. N 1633-ОЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Псковской области и приостановлении действия статьи 9 Закона Псковской области "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих в Псковской области" (далее - Закон Псковской области от 12 января 2016 г. N 1633-ОЗ) в Закон Псковской области от 11 января 2005 г. N 401-ОЗ, внесены изменения, в том числе пункт 2 его статьи 5 признан утратившим силу. Действие вышеуказанного Закона распространено на правоотношения, возникшие с 1 января 2016 г. (статья 4 Закона Псковской области от 12 января 2016 г. N 1633-ОЗ).

Богданов П.М. обратился в Псковский областной суд с административным исковым заявлением, уточненным в порядке статьи 46 КАС РФ, о признании не действующим с момента принятия подпункта 2 пункта 2 статьи 1 Закона Псковской области от 12 января 2016 г. N 1633-ОЗ в части признания утратившим силу пункта 2 статьи 5 Закона Псковской области от 11 января 2005 г. N 401-ОЗ, и, ссылаясь на правовые гарантии социальной защиты ветеранов труда определенные Федеральным законом от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах", в том числе, на его статьи 13, 22, указывал, что до внесения изменений в Закон Псковской области от 11 января 2005 г. N 401-ОЗ он, являясь ветераном труда, получал социальную поддержку в виде ежемесячного пособия на оплату жилого помещения и коммунальных услуг. Отмена данной меры противоречит действующему законодательству и нарушает его права на получение соответствующей меры, ухудшает его материальное положение. Полагал, что гражданам, имеющим социальный статус ветерана труда, должны предоставляться предусмотренные федеральным законодательством меры социальной поддержки, в том числе и ежемесячное пособие на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, в то время как оспариваемое законоположение, исключившее указанную меру социальной поддержки из числа мер, предусмотренных для ветеранов труда, по мнению административного истца, противоречит абзацу 3 части 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статье 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации, изложенным в постановлениях от 16 декабря 1997 г. N 20-П, от 24 мая 2001 г. N 8-П, от 19 июня 2002 г. N 11-П, от 23 апреля 2004 г. N 9-П, в определениях от 4 декабря 2003 г. N 415-О, от 15 февраля 2005 г. N 17-О, от 1 декабря 2005 г. N 521-О.

Решением Псковского областного суда от 6 апреля 2016 г. в удовлетворении заявленных административным истцом требований отказано с указанием об опубликовании сообщения о принятом решении в газете "Псковская правда" в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Богданов П.М. подал апелляционную жалобу, в которой просит оспариваемое решение суда первой инстанции отменить, а заявленные им требования удовлетворить в полном объёме, полагая, что судом допущены нарушения норм материального и процессуального права, повлекшие вынесение незаконного решения, поскольку его положение, как ветерана труда, получавшего социальную поддержку в виде ежемесячного пособия на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, после принятия оспариваемого законоположения, вопреки требованиям действующего законодательства, ухудшилось.

На апелляционную жалобу Богданова П.М. поступили возражения Псковского областного собрания депутатов в лице его представителя Цибулькиной Л.М., а также Псковской областной прокуратуры в лице прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Петровой П.М.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции административный истец Богданов П.М., представитель заинтересованного лица - Главного государственного управления социальной защиты населения Псковской области, извещенные о времени и месте судебного заседания, не явились, о причинах неявки не сообщили.

Судебная коллегия по административным делам Верховного суда Российской Федерации в соответствии со статьей 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Изучив материалы дела, проверив доводы апелляционной жалобы, возражений на неё, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда не подлежащим отмене по следующим основаниям.

При этом суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита граждан находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

По смыслу приведенных конституционных положений социальная функция государства возлагается Конституцией Российской Федерации как на Российскую Федерацию, так и на каждый из ее субъектов. Следовательно, органы обоих уровней государственной власти призваны совместно обеспечивать эффективные механизмы социальной защищенности граждан.

Реализация субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, в том числе в области социальной защиты, предполагает осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесенным федеральным законодателем к их ведению, включая принятие соответствующих законов и иных нормативных правовых актов. Такие законы и подзаконные акты согласно части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Пунктом 1 статьи 13 ФЗ N 5-ФЗ "О ветеранах" определён перечень мер социальной поддержки, которые могут предоставляться различным категориям ветеранов, при этом пунктом 2 ст. 10, ст.ст. 20, 22 указанного Федерального закона предусмотрено, что меры социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 года, определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.

Как следует из преамбулы Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" настоящим Законом был изменен принцип установления системы мер социальной защиты граждан, которые пользуются льготами и социальными гарантиями, в том числе изменен и принцип определения и предоставления системы мер социальной поддержки ветеранов труда.

Таким образом, федеральный законодатель перешел к новой системе правового регулирования по вопросам социального обеспечения ветеранов на основе принципа разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

При этом никаких конкретных норм о предоставлении либо об исключении тех или иных видов льгот, либо о видах и размерах денежных компенсаций, Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ не содержит.

И именно с этой целью Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ были внесены изменения в ряд законодательных актов Российской Федерации, в том числе и в Федеральный закон "О ветеранах", а некоторые законодательные акты Российской Федерации признаны утратившими силу.

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что до 31 декабря 2015 года правовое регулирование вопросов по предоставлению мер социальной поддержки ветеранам на территории Псковской области осуществлялось на основании Закона Псковской области от 11 января 2005 г. N 401-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих в Псковской области", которым до 1 января 2016 г. пунктом 2 статьи 5 указанного Закона предусматривались такие меры социальной поддержки как: ежемесячное пособие на оплату жилого помещения (плата за содержание жилья, плата за ремонт жилья, а также плата за наем жилого помещения - для нанимателей жилых помещений) и коммунальных услуг (электроснабжение, газоснабжение, в том числе снабжение сетевым природным или сжиженным газом, газом в баллонах, водоснабжение, водоотведение (канализация), горячее водоснабжение и теплоснабжение (отопление)) в размере 50 процентов платы за жилое помещение в пределах социальной нормы площади жилья с учетом членов семьи ветерана труда, совместно с ним проживающих и не получающих меру социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг по этому же или иному основанию, и коммунальные услуги в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг, установленных в соответствии с действующим законодательством. Ежемесячное пособие на оплату жилья и коммунальных услуг предоставляется указанным лицам, проживающим в жилых помещениях жилищного фонда независимо от формы собственности.

С 1 января 2016 года оспариваемым подпунктом 2 пункта 2 статьи 1 вступившего 23 января 2016 г. в законную силу Закона Псковской области от 12 января 2016 г. N 1633-ОЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Псковской области и приостановлении действия статьи 9 Закона Псковской области "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих в Псковской области" в Закон Псковской области от 11 января 2005 г. N 401-ОЗ, внесены изменения, в том числе изменена редакция пункта 1, которой ежемесячная денежная выплата ветеранам труда увеличена до 1100 рублей, пункты 2 и 8 его статьи 5 признаны утратившими силу.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Псковского областного Собрания депутатов, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия, опубликования и введения его в действие, оспариваемая норма не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Суд полагал, что социальная поддержка ветеранов передана субъектам Российской Федерации, которые вправе самостоятельно определять направления расходования денежных средств своего бюджета при соблюдении установленных федеральным законодательством условий их предоставления. При этом, по мнению суда, вследствие принятия оспариваемой административным истцом нормы и замены трех мер социальной поддержки единой ежемесячной денежной выплатой, совокупный объем финансирования мер социальной поддержки, выделяемый ответчиком на меры социальной поддержки ветеранам труда, увеличился для большинства ветеранов.

Судом установлено, что объем финансирования мер социальной поддержки в Псковской области возрастает. Так, из областного бюджета в 2014 году на меры социальной поддержки ветеранам труда, численностью 69 583 человека, израсходовано 848 181,7 тыс. рублей, в 2015 году на меры социальной поддержки ветеранам труда, численностью 69 300 человек, израсходовано 889 043,8 тыс., на 2016 г. в областном бюджете запланировано 914 090 тыс. рублей на 69 234 человек. Таким образом, оспариваемые административным истцом законоположения снижения объёма предоставления мер социальной защиты для ветеранов не повлекли, в том числе и из расчета на одного человека.

В то же время административный истец, указывая на значительное, по его мнению, снижение объёма получаемой им социальной поддержки, приводит выборочные данные об объёмах получаемых им мер социальной поддержки до 1 января 2016 г., как ветерана труда, с объёмами получаемых им указанных мер с 1 января 2016 г., в части компенсации расходов на оплату жилого помещения, предоставляемых им по иному, выбранному им основанию, как ветерану боевых действий, без учёта иных выплат, предоставляемых по указанному основанию.

С учетом изложенного вывод суда о том, что оспариваемая норма не противоречит Федеральным законам N 5-ФЗ от 12 января 1995 г. и N 122-ФЗ от 22 августа 2004 года является правильным.

Судебная коллегия полагает, что довод апелляционной жалобы Богданова П.М. о несоответствии мотивировочной части решения суда устному разъяснению судьи мотивов принятого решения после оглашения его резолютивной части, не может быть отнесён к основанию, влекущему безусловную отмену оспариваемого решения суда.

В то же время довод Богданова П.М. о том, что суд вынес решение без учета уточнения им позиции в ходе рассмотрения дела, материалам дела и тексту оспариваемого решения суда не соответствует.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права судом не допущено, а поэтому оснований к отмене решения суда в апелляционном порядке не имеется.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 307, 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Псковского областного суда от 6 апреля 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Богданова П.М. - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Горчакова Е.В.