Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 августа 2016 г. N 59-КГ16-15 Суд отменил принятые по делу судебные акты о признании недействующим пункта 21 статьи 1 решения Белогорского городского Совета народных депутатов от 29 января 2015 г. N 22/01 "О внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования города Белогорск" и направил дело на новое рассмотрение, поскольку органы местного самоуправления не могут быть лишены возможности вводить и изменять порядок и условия предоставления за счет собственных средств лицам, замещавшим должности муниципальной службы в данном муниципальном образовании, дополнительного обеспечения в виде пенсии за выслугу лет

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 августа 2016 г. N 59-КГ16-15

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Калининой Л.А. и Корчашкиной Т.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по кассационной жалобе Белогорского городского Совета народных депутатов на решение Белогорского городского суда Амурской области от 20 мая 2015 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Амурского областного суда от 31 июля 2015 года, которым удовлетворено заявление прокурора города Белогорска Амурской области о признании недействующим пункта 21 статьи 1 решения Белогорского городского Совета народных депутатов от 29 января 2015 года N 22/01 "О внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования города Белогорск".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения представителя Белогорского городского Совета народных депутатов Корнева Д.С., поддержавшего доводы кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что судебные акты подлежат отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

29 января 2015 года Белогорским городским Советом народных депутатов принято решение N 22/01, статьей 1 которого постановлено внести изменения и дополнения в Устав муниципального образования города Белогорск.

Так пунктом 21 названной статьи решено статью 71.1 дополнить частью 3.1 следующего содержания: "3.1. При выходе на пенсию лицу, замещавшему должность Главы города, председателя городского Совета, устанавливается пенсия за выслугу лет в порядке и на условиях, установленных нормативным правовым актом городского Совета.".

Прокурор города Белогорска Амурской области обратился в суд с заявлением о признании недействующими пункта 21 статьи 1 Решения ссылаясь на то, что в силу положений статьи 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации реализация органом местного самоуправления своих полномочий зависит от уровня доходов бюджета данного муниципального образования, который в данном случае является дотационным, поэтому установление дополнительных гарантий указанным лицам противоречит принципам самостоятельности и сбалансированности бюджетов, не обеспечивает баланс частных и публичных интересов и противоречит требованиям федерального законодательства.

Решением Белогорского городского суда Амурской области от 20 мая 2015 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Амурского областного суда от 31 июля 2015 года, заявленные прокурором требования удовлетворены. Пункт 21 статьи 1 решения Белогорского городского Совета народных депутатов от 29 января 2015 года N 22/01 "О внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования города Белогорск" признан недействующим со дня его принятия.

Определением судьи Амурского областного суда от 27 ноября 2015 года отказано в передаче кассационной жалобы Белогорского городского Совета народных депутатов для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

В кассационной жалобе Белогорского городского Совета народных депутатов поставлен вопрос о передаче жалобы с делом для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации и отмене состоявшихся по делу судебных постановлений.

По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 28 апреля 2016 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации и определением от 11 июля 2016 года передано для рассмотрения по существу в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит судебные постановления подлежащими отмене по следующим основаниям.

Удовлетворяя заявленные прокурором города Белогорска Амурской области требования, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что право органа местного самоуправления на установление самостоятельного правового регулирования по предоставлению гарантий дополнительного пенсионного обеспечения лицам, замещавшим муниципальные должности города Белогорска, не является безусловным, поскольку напрямую зависит от уровня наполнения бюджета собственными доходами, обеспечивающими возможность самостоятельного исполнения муниципальным образованием своих расходных обязательств, и от объективных показателей социально-экономического положения данного муниципального образования и должно реализовываться с соблюдением принципа самостоятельности бюджетов, который применительно к рассматриваемой ситуации выражается в недопустимости установления органом местного самоуправления расходных обязательств, исполнение которых не будет обеспечено собственными средствами бюджета муниципального образования и, как следствие, потребует привлечения средств бюджета субъекта Российской Федерации - Амурской области.

Установив, что муниципальное образование "город Белогорск" ежегодно получает дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из бюджета субъекта Российской Федерации - Амурской области, суды пришли к выводу о том, что установление представительным органом местного самоуправления данного муниципального образования таких дополнительных гарантий для вышеуказанной категории лиц, замещавших муниципальные должности города, противоречит принципам самостоятельности и сбалансированности бюджетов, не обеспечивает баланс частных и публичных интересов и противоречит требованиям федерального законодательства.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит указанные выводы судов ошибочными, основанными на неправильном толковании и применении норм материального права.

Конституция Российской Федерации, гарантируя каждому в соответствии с целями социального государства (статья 7, часть 1) социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (статья 39, часть 1), относит определение условий и порядка реализации данного конституционного права, в том числе установление видов пенсий и доплат к ним, оснований приобретения права на их получение отдельными категориями граждан и правил исчисления размеров соответствующих выплат, к компетенции законодателя (статья 39, часть 2).

Специфика государственной и муниципальной службы в Российской Федерации, как неоднократно отмечал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предопределяет особый правовой статус государственных и муниципальных служащих. Исходя из особенностей этого статуса, обусловленных содержанием профессиональной служебной деятельности, характером выполняемых функций, предъявляемыми квалификационными требованиями, вводимыми ограничениями, связанными с прохождением государственной (муниципальной) службы, законодатель вправе с помощью специального правового регулирования устанавливать для государственных и муниципальных служащих определенные гарантии в области пенсионного обеспечения в зависимости от продолжительности, условий прохождения службы и других объективно значимых обстоятельств (например, постановление от 16 июля 2007 года N 12-П; определения от 8 февраля 2001 года N 45-О, от 10 октября 2013 года N 1591-О и др.).

В Федеральном законе от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации закреплено в числе основных прав муниципального служащего (пункт 12 части 1 статьи 11).

В соответствии с пунктами 2, 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" пенсия за выслугу лет устанавливается к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях", и выплачивается одновременно с ней; условия предоставления права на пенсию муниципальным служащим за счет средств местных бюджетов определяются актами органов местного самоуправления в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

При этом федеральный законодатель в части 1 статьи 24 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" предусмотрел распространение прав государственного служащего, установленных федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, в полном объеме на муниципального служащего.

Это законоположение, как указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своем определении N 1591-О от 10 октября 2013 года, находящееся в системном единстве с пунктом 6 статьи 5 названного выше Федерального закона, направлено на определение основных начал правового статуса муниципальных служащих в сфере государственных пенсионных отношений путем введения общего требования, предполагающего гарантирование пенсионных прав муниципальных служащих на уровне, сопоставимом с тем, какой установлен для государственных гражданских служащих. Следовательно, условия пенсионного обеспечения муниципального и государственного гражданского служащего должны быть сходными по своим основным параметрам, хотя и не обязательно во всем тождественными (идентичными), а гарантии, устанавливаемые соответственно муниципальным служащим и государственным гражданским служащим в части дополнительного пенсионного обеспечения (каковым является пенсионное обеспечение за выслугу лет), должны быть аналогичными.

Положениями части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Поэтому органы местного самоуправления не могут быть лишены возможности вводить и изменять порядок и условия предоставления за счет собственных средств лицам, замещавшим должности муниципальной службы в данном муниципальном образовании, дополнительного обеспечения в виде пенсии за выслугу лет, в том числе устанавливать правила исчисления таких выплат, исходя из имеющихся у них финансово-экономических возможностей.

Закрепляя такое право и относя пенсионное обеспечение за выслугу лет к числу специальных гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, федеральный законодатель, вместе с тем, не связывает возможность их установления лишь с наличием у муниципального образования необходимых собственных денежных средств для выплаты муниципальным служащим указанной надбавки к пенсии.

В этой связи установление дотационного характера бюджета муниципального образования не является достаточным основанием для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим, как это ошибочно полагают суды первой и апелляционной инстанций, поскольку из приведенных законоположений следует, что органы местного самоуправления такими полномочиями наделены, и правовое значение в данном случае приобретает определение соответствия размера установленных муниципальных законодателем пенсионных выплат критериям финансовой обеспеченности бюджета муниципального образования. Однако данные юридически значимые обстоятельства предметом судебного исследования не являлись, вследствие чего выводов в этой части обжалуемые судебные постановления не содержат.

С учетом того, что судами первой и апелляционной инстанций допущены ошибки в применении норм материального права, которые повлияли на исход рассмотрения дела, судебные постановления не могут быть признаны законным и подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 327-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Белогорского городского суда Амурской области от 20 мая 2015 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Амурского областного суда от 31 июля 2015 года отменить, дело направить для рассмотрения в суд первой инстанции в ином составе судей.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Калинина Л.А.

Корчашкина Т.Е.