Определение Верховного Суда РФ от 3 ноября 2016 г. N 305-КГ15-16804 по делу N А40-216786/2014 О передаче жалобы в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации

Определение Верховного Суда РФ от 3 ноября 2016 г. N 305-КГ15-16804

Судья Верховного Суда Российской Федерации Г.Г. Попова,

изучив кассационную жалобу государственного природоохранного бюджетного учреждения города Москвы "Московское городское управление природными территориями" (город Москва) на решение Арбитражного суда города Москвы от 16.02.2015 по делу N А40-216786/2014, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 30.04.2015 и постановление Арбитражного суда Московского округа от 28.08.2015, установил:

общество с ограниченной ответственностью "Сетунь" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд города Москвы к Департаменту жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства города Москвы (далее - Департамент) с заявлением о признании незаконным отказа от 23.09.2014 N 05-10-1103/4 в предоставлении части водного объекта в пользование на основании решения и возложении на Департамент обязанности принять решение о предоставлении Обществу в пользование части водного объекта в целях строительства в соответствии с действующим законодательством.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Московско-Окское бассейновое водное управление Федерального агентства Водных ресурсов.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 16.02.2015, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 30.04.2015 и постановлением Арбитражного суда Московского округа от 28.08.2015, требования заявителя удовлетворены.

Государственное природоохранное бюджетное учреждение города Москвы "Московское городское управление природными территориями" (далее - ГПБУ "Мосприрода, Учреждение), лицо, не участвовавшее в деле, в порядке статьи 42 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с кассационной жалобой, в которой просит отменить судебные акты и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Дело истребовано из Арбитражного суда города Москвы 03.10.2016.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в порядке кассационного производства в Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ)).

Изучив изложенные в жалобе доводы и материалы дела, судья Верховного Суда Российской Федерации сделал вывод о наличии оснований для передачи кассационной жалобы вместе с делом для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

Как установлено судами и следует из материалов дела, 18.07.2011 Департаментом и Обществом по результатам открытого аукциона сроком до 18.07.2021 заключен договор водопользования части акватории водного объекта культурно-бытового водопользования - Круглого пруда, расположенного по адресу: Москва, ул. Улофа Пальме, 12, в границах координат поворотных точек, указанных в подпункте "б" пункта 6 договора.

Из приложения N 2 к договору следует, что акватория подлежит использованию для рекреационных целей, а также для размещения следующих сооружений:

строение 1 размером не более 30х30 с двухуровневой надстройкой, на сваях, планируемое использование: кафе, ресторан;

строение 2 размером не более 40х30, планируемое использование: бассейн;

строение 3 размером не более 30х30, с двухуровневой надстройкой, на сваях, планируемое использование: кафе, ресторан.

Общество 19.08.2014 обратилось в Департамент с заявлением о предоставлении части водного объекта (акватории Круглого пруда) в пользование для целей строительства сооружения на сваях рекреационного назначения.

Департамент письмом от 23.09.2014 N 05-10-1103/4 отказал в предоставлении части водного объекта в пользование на основании решения.

Отказ мотивирован тем, что в заявлении о предоставлении водного объекта в пользование, представленной проектной документации, ситуационном плане и пояснительной записке предусматривается сооружение на сваях

рекреационного назначения на акватории Круглого пруда размером 70х20. Между тем договором водопользования от 18.07.2011 предусмотрено размещение трех строений размерами 30х30, 40х30, 30х30. Строительство одного сооружения иных размеров нарушает существенные условия договора водопользования, что противоречит части 4 статьи 16 Водного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ), абзацу 2 пункта 8 Правил подготовки и заключения договора водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.04.2007 N 230, согласно которых не допускается изменение условий аукциона на основании соглашения сторон этого договора или в одностороннем порядке.

Полагая данный отказ незаконным и нарушающим его право на водопользование, Общество оспорило его в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из следующего.

В соответствии с частью 2 статьи 11 ВК РФ на основании решений о предоставлении водных объектов в пользование, если иное не предусмотрено частью 3 данной статьи, водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, предоставляются в пользование для создания стационарных и (или) плавучих платформ, искусственных островов на землях, покрытых поверхностными водами.

Исследовав представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 АПК РФ, суды первой и апелляционной инстанции пришли к выводу, что заявитель представил уполномоченному органу вместе с заявлением о предоставлении водного объекта или его части в пользование для целей строительства на основании решения все необходимые документы и сведения, перечень которых установлен в пунктах 10, 11-14 Правил подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2006 N 844 "О порядке подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование" (далее - Правила N 844).

Суды указали, что действующим законодательством не предусмотрено наличие заключенного ранее договора водопользования на тот же водный объект для получения решения о предоставлении водного объекта в пользование для целей строительства (создания стационарных платформ), поэтому пришли к выводу, что различия между характеристиками объектов, указанных в договоре и в заявлении на получение решения не имеют правового значения.

Между тем суды отметили, что 18.07.2011 между сторонами заключен договор водопользования всей акваторией водного объекта, использование акватории водного объекта в рекреационных целях соответствует назначению строения, для возведения которого испрашивалось право пользования водным объектом на основании решения - строения на сваях рекреационного назначения. При этом различия в характеристиках объектов не свидетельствуют о нарушении условий договора водопользования, поскольку сумма площадей, указанных в договоре водопользования строений вдвое превышает площадь строения, для строительства которого заявитель испрашивает решение о предоставлении части водного объекта в пользование.

Указав, что в течение длительного времени Общество пытается получить положительное решение Департамента для строительства сооружения и использования акватории водного объекта в целях извлечения прибыли, суды сделали вывод о нарушении оспариваемым отказом прав Общества в сфере предпринимательской деятельности и, посчитав, что отказ противоречит статье 11 ВК РФ, руководствуясь статьями 198, 201 АПК РФ, удовлетворили требования Общества, обязав Департамент принять решение о предоставлении в пользование Общества часть водного объекта в целях строительства.

Суд округа поддержал выводы судов первой и апелляционной инстанций. При этом указал, что Общество представило в Департамент все необходимые документы, перечень которых установлен в пункте 10 Правил, поэтому у заинтересованного лица не имелось оснований для отказа в принятии соответствующего решения.

Ссылаясь на существенные нарушения норм права, повлиявшие на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав и законных интересов ГПБУ "Мосприрода", обеспечивающее соблюдение режима охраны особо охраняемой природной территории регионального значения - природный заказник "Долина реки Сетуни", а также охраняемых законом публичных интересов, указывает следующее.

Предусмотренный к строительству объект "сооружение на сваях рекреационного назначения" располагается в границах особо охраняемой природной территории регионального значения природный заказник "Долина реки Сетуни", утвержденных постановлением Правительства Москвы от 06.06.2006 N 378-ПП "О территориальной схеме сохранения и развития особо охраняемой природной территории "Природный заказник "Долина реки Сетуни".

ГПБУ "Мосприрода" создано на основании постановления Правительства Москвы от 18.08.2009 N 782-ПП "О государственном природоохранном бюджетном учреждении города Москвы "Московское городское управление природными территориями" (далее - постановление N 782-ПП) в целях повышения эффективности управления особо охраняемыми природными территориями города Москвы в соответствии с Законом города Москвы от 26.09.2001 N 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве" (далее - Закон N 48).

Пунктом 1 постановления N 782-ПП, в редакции постановления Правительства Москвы от 18.11.2014 N 674-ПП, установлено, что охрана, содержание и использование особо охраняемых природных территорий регионального значения (далее - ООПТ), а также отдельных объектов природных и озелененных территорий (природный комплекс), не обладающих этим статусом в городе Москве, осуществляются ГПБУ "Мосприрода", подведомственным Департаменту природопользования и охраны окружающей среды города Москвы, согласно приложению 1 к данному постановлению.

В пункте 38 приложения N 1 указан ООПТ природный заказник "Долина реки Сетуни".

Из пунктов 2.1 Устава Учреждения, зарегистрированного в установленном законом порядке 31.01.2014, следует, что оно создано для управления (охраны, содержания и использования) ООПТ регионального значения, а также отдельными объектами природных и озелененных территорий (природный комплекс), не обладающих этим статусом в городе Москве.

Целями деятельности Учреждения, в том числе являются обеспечение выполнения задач, предусмотренных федеральными законами, законами города Москвы и иными нормативными правовыми актами в области охраны окружающей среды, охраны ООПТ, а также объектов биоразнообразия и благоустройства согласно установленному режиму охраны; восстановление и сохранение экосистем, разнообразия ландшафта, богатства растительного и животного мира; создание условий для отдыха населения и развития культурно-досугового и торгово-сервисного обслуживания граждан без ущерба для ООПТ (раздел 2 устава).

В соответствии с Федеральным законом от 14.03.1995 N 33 "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - ФЗ N 33) особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца и далее по тексту допущена опечатка. Номер Федерального закона следует читать как "N 33-ФЗ"

Законом N 48 регулируются отношения, возникающие при использовании земель, недр, водных объектов, лесов, объектов животного мира, зеленых насаждений на ООПТ в городе Москве (статья 1).

Подлежащая передаче Обществу на основании судебных актов по настоящему делу часть водного объекта входит в границы ООПТ регионального значения природный заказник "Долина реки Сетуни", что напрямую затрагивает права и законные интересы Учреждения, которое обеспечивает соблюдение режима охраны территории ООПТ, а также обладает правом постоянного (бессрочного) пользования земельным участком с кадастровым номером 77:07:0006004:12541, в границы которого входит спорный объект водопользования. Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком с кадастровым номером 77:07:0006004:12541 передано Учреждению на основании распоряжения Правительства Москвы от 20.03.2012 N 121-РП, запись о регистрации права в ЕГРП от 08.07.2016 N 77-77/012-77/012/008/2016-17/1, разрешенное использование земельного участка: особо охраняемая природная территория.

Согласно пункту 3 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации на землях государственных природных заказников запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренная федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 30 Закона N 48 на особо охраняемых природных территориях в соответствии с зонированием выделяются участки, на которых не допускается хозяйственная деятельность (пункт 1);

на особо охраняемых природных территориях, категория и режим охраны и использования которых позволяют осуществление хозяйственной деятельности, не допускаются действия, причиняющие вред природным объектам, в том числе возведение объектов капитального строительства, не связанных с использованием особо охраняемой природной территории, без положительного заключения государственной экспертизы (пункт 2).

Из пункта 1 статьи 22 Закона ФЗ N 33 следует, что государственными природными заказниками являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса.

На территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам (пункт 1 статьи 24 Закона ФЗ N 33).

Задачи и особенности режима особой охраны конкретного государственного природного заказника регионального значения определяются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принявшими решение о создании этого государственного природного заказника (пункт 3 статьи 24 Закона ФЗ N 33).

Пунктом 1 Положения о природном заказнике "Долина реки Сетунь", утвержденного постановлением Правительства Москвы от 19.10.2004 N 714-ПП (далее - Положение N 714-ПП), природный заказник "Долина реки Сетунь" определен как особо охраняемая природная территория города Москвы, имеющая природоохранное, рекреационное, эколого- просветительское и историко-культурное значение как особо ценный, крупный и целостный природно-территориальный комплекс, отличающийся высоким природным разнообразием, наличием редких и уязвимых в условиях города видов растений и животных и благоприятными условиями для отдыха в природном окружении.

Согласно пункту 21 Положения N 714-ПП на территории природного заказника "Долина реки Сетунь" запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и противоречит целям и задачам, в том числе: искажение исторически сложившегося охраняемого ландшафта; возведение объектов капитального строительства, не связанных с использованием природного заказника.

Учреждение указывает, что из проектной документации, пояснительной записки к ситуационному плану от 07.07.2014 проектируемое сооружение представляет собой открытую платформу, устроенную на свайном основании. Сооружение расположено на сваях на берегу водоема, которые частично заглублены в землю береговой линии, частично под воду в дно водоема. Таким образом, проектной документацией предусмотрено сооружение на сваях, расположенное не только на акватории Круглого пруда природного заказника "Долина реки Сетуни", но и на территории, находящейся на праве постоянного (бессрочного) пользования у ГПБУ "Мосприрода".

Кроме того, поскольку указанное в проектной документации сооружение имеет признаки объекта капитального строительства, для размещения которого, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 07.11.2008 N 822 "Об утверждении Правил представления проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий, для проведения государственной экспертизы и государственной экологической экспертизы" (далее - постановление N 822) помимо государственной экологической экспертизы необходимо заключение государственной градостроительной экспертизы, которое представлено не было, в связи с чем проверка конструктивных элементов проектируемого сооружения на соответствие нормативам в установленном градостроительным законодательством порядке не проводилась, что свидетельствует о наличии угрозы жизни и здоровью неопределенного круга лиц и нарушении принятыми судебными актами охраняемых законом публичных интересов.

На основании части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 и части 3 статьи 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Однако в нарушение указанных норм процессуального и нижеперечисленных норм материального права совокупность указанных условий судами в оспариваемых судебных актах не установлена.

Пунктами 9, 10, 12 Правил N 844 установлены содержание заявления и перечень прилагаемых к нему документов.

Согласно пункту 12 Правил N 844 к заявлению о предоставлении водного объекта в пользование для строительства причалов, судоподъемных и судоремонтных сооружений и создания стационарных и (или) плавучих платформ, кроме документов, указанных в пункте 9 данных Правил, прилагаются: сведения о технических параметрах указанных сооружений (площадь и границы используемой для их размещения акватории водного объекта с учетом размеров охранных зон этих сооружений, длина, ширина и высота сооружений, глубина прокладки подводных коммуникаций и конструктивные особенности, связанные с обеспечением их безопасности);

копия документа об утверждении проектно-сметной документации, в которой отражены технические параметры предполагаемых к созданию и строительству сооружений.

Согласно пунктам 11, 17 Правил N 844 представление не в полном объеме документов является основанием для отказа в рассмотрении вопроса о предоставлении водного объекта в пользование.

Учитывая, что для принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование для строительства в границах ООПТ стационарного сооружения на сваях заявителем представлена проектная документация, не утвержденная в установленном законодательством порядке и не прошедшая государственную градостроительную экспертизу проектной документации в нарушение статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации и Правил N 844, Учреждение полагает отказ в предоставлении объекта в пользование для целей строительства стационарного сооружения законным и обоснованным.

Кроме того, согласно пункту 22 Правил N 844 отказ в предоставлении водного объекта в пользование направляется заявителю в следующих случаях: 1. документы, указанные в пунктах 10, 11-14 Правил, представлены с нарушением требований, установленных данными Правилами; 2. использование водного объекта в заявленных целях запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В связи с изложенным, судами не были применены положения статей 22, 24 Закона ФЗ N 33, пункта 21 Положения N 714-ПП, а также постановление Правительства Москвы от 06.06.2006 N 378-ПП "О территориальной схеме сохранения и развития особо охраняемой природной территории "Природный заказник "Долина реки Сетуни" (далее - Постановление о территориальной схеме), которое принято в целях обеспечения сохранения, восстановления и дальнейшего развития территории, имеющей особую природоохранную, рекреационную, историко-культурную и градостроительную ценность, и организации ее рационального использования.

В соответствии с Постановлением о территориальной схеме, акватория Круглого пруда, как водный объект, имеет обозначение квартал 44, который, в свою очередь, непосредственно граничит с кварталом 43 земельного участка с адресным ориентиром: между ул. Минская, ул. Улофа Пальме и ул. Довженко.

Согласно Приложению 6 к Постановлению о территориальной схеме "Схема Функциональных зон ООПТ "ПЗ "Долина реки Сетуни", территория участка Круглого пруда с адресным ориентиром ул. Улофа Пальме имеет статус "зона охраны историко-культурных объектов".

Приложение 7 к этому же Постановлению "Схема режимов регулирования градостроительной деятельности на ООПТ "ПЗ "Долина реки Сетуни" определяет, что квартал 43 имеет 2 режим - для использования в рекреационных и административно-хозяйственных целях, а также на предназначенных для прогулочного отдыха участках, требующих дополнительного благоустройства, в связи с чем разрешается новое озеленение и благоустройство, реконструкция инженерных сетей, пешеходных дорог о проездов, зданий и сооружений, а также ограниченное новое строительство объектов, необходимых для содержания территории и деятельности хозяйствующих субъектов, не противоречащей установленному назначению территории.

Однако согласно Приложению 8 "Схема функционального назначения ООПТ "ПЗ "Долина реки Сетуни", квартал 44 имеет территориальную инфраструктуру 700 - водные поверхности.

В соответствии со Схемой строительного назначения особо охраняемой природной территории "Природный заказник "Долина реки Сетуни", утвержденной Приложением 9 к Постановлению о территориальной схеме, данная территория, включая акваторию Круглого пруда по ул. Улофа Пальме, имеет индекс "О" - незастраиваемая зона.

Главой 10 Градостроительного кодекса города Москвы, утвержденного Законом города Москвы от 25.06.2008 N 28 (далее - ГрК Москвы) регулируются особенности градостроительной деятельности на особо охраняемых природных территориях города Москвы.

Частью 7 статьи 55 ГрК Москвы установлено, что режимы регулирования градостроительной деятельности на ООПТ, природных и озелененных территориях устанавливаются в составе территориальных, отраслевых схем или проектов планировки территории, что применительно к ООПТ природный заказник "Долина реки Сетуни" закреплено в Постановлении о территориальной схеме, указанном выше.

Использование в квартале 44 части водного объекта акватории Круглого пруда Обществом для строительства сооружения на сваях, имеющего признаки объекта капитального строительства, приведет к нарушению действующего правового режима охраны, содержания и использования ООПТ природный заказник "Долина реки Сетуни".

Таким образом, использование территории водного объекта Круглый пруд по ул. Улофа Пальме, его береговой линии и прилегающей к ним территории в целях строительства запрещено в соответствии с природоохранным и градостроительным законодательством Российской Федерации и города Москвы, что согласно пункту 22 Правил N 844 является основанием для отказа в выдаче решения о предоставлении водного объекта в пользование для целей строительства.

Ввиду изложенного Учреждение считает, что судами трех инстанций не были применены положения статьи 269 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации, статей 22, 24 Закона ФЗ N 33, статьи 30 Закона N 48, постановления N 782-ПП, Положения N 714-ПП, статей 1 и 49 ГрК РФ, статьи 55 ГрК Москвы, Постановления о территориальной схеме, постановления N 822, Правил N 844, а также не исследован факт нахождения у ГПБУ "Мосприрода" указанного земельного участка на праве постоянного (бессрочного) пользования, что является существенным нарушением норм материального права (неприменение закона, подлежащего применению), вследствие чего дело рассмотрено без участия Учреждения и судами были нарушены нормы процессуального права - статья 51 АПК РФ в части не привлечения к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, ГПБУ "Мосприрода".

Указанные доводы жалобы государственного природоохранного бюджетного учреждения города Москвы "Московское городское управление природными территориями" о существенном нарушении судами норм материального и процессуального права, которые повлияли на исход настоящего дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенного права, заслуживают внимания и признаются достаточным основанием для пересмотра судебных актов в кассационном порядке, в связи с чем жалобу с делом следует передать для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьей 184, пунктом 2 части 7 статьи 291.6, статьей 291.9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судья определил:

кассационную жалобу государственного природоохранного бюджетного учреждения города Москвы "Московское городское управление природными территориями" вместе с делом передать для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

Назначить рассмотрение кассационной жалобы в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации на 13 декабря 2016 года, на 11 часов 00 минут, в помещении суда по адресу: Москва, улица Поварская, дом 15 зал N 3048 (подъезд 5).

Судья Верховного Суда Российской Федерации

Попова Г.Г.