Заключение Счетной палаты РФ от 7 ноября 2016 г. N ЗСП-202/12-03 на проект федерального закона N 15457-7 "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" (утв. Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 7 ноября 2016 г. N 58К(1133))) (не действует)

Заключение Счетной палаты РФ от 7 ноября 2016 г. N ЗСП-202/12-03
на проект федерального закона N 15457-7 "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов"
(утв. Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 7 ноября 2016 г. N 58К(1133)))

Досье на проект федерального закона

1. Общие положения

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами Министерства здравоохранения Российской Федерации и Уставом Федерального фонда обязательного медицинского страхования, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 1998 г. N 857 (далее - Устав).

Пунктом 1 части 13 статьи 51 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации") установлено, что до дня вступления в силу федерального закона о государственных социальных фондах правовое положение Федерального фонда обязательного медицинского страхования определяется действующим Уставом.

Согласно Уставу Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (далее - ФОМС, Фонд) реализует государственную политику в области обязательного медицинского страхования граждан как составной части государственного социального страхования, является самостоятельным государственным некоммерческим финансово-кредитным учреждением, юридическим лицом, имеет самостоятельный баланс, обособленное имущество, счета в учреждениях Центрального банка Российской Федерации и других кредитных организациях, печать со своим наименованием, штампы и бланки установленного образца.

Полное официальное наименование Федерального фонда обязательного медицинского страхования - Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, местонахождение: 101481, Москва, ГСП-4, ул. Новослободская, 37.

В соответствии с частью второй статьи 33 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" и пунктом 17 Устава управление Фондом осуществляется коллегиальным органом - правлением и постоянно действующим исполнительным органом - председателем ФОМС. В соответствии с частью 4 статьи 33 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" и пунктом 19 Устава в состав правления ФОМС входят 11 человек.

Состав правления ФОМС утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2015 г. N 493-р. Согласно пункту 2 распоряжения, председателем правления ФОМС по должности является Министр здравоохранения Российской Федерации В.И. Скворцова, а председатель ФОМС входит в состав правления ФОМС по должности. Согласно распоряжению Правительства Российской Федерации от 15 августа 2012 г. N 1479-р председателем ФОМС является и.н. Стадченко.

2. Общая характеристика проекта федерального закона "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов"

2.1. Порядок и сроки формирования проекта федерального закона "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов"

Параметры бюджета ФОМС на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов рассчитаны в соответствии с основными параметрами прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов (далее - Прогноз), представленного Минэкономразвития России 14 октября 2016 г., по базовому варианту.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 145 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс) бюджет ФОМС на 2017 и плановый период 2018 и 2019 годов был составлен в форме федерального закона и направлен на согласование в Минздрав России (письмо от 17 октября 2016 г. N 9831/21/и). Минздравом России законопроект был направлен в Правительство Российской Федерации письмом от 18 октября 2016 г. N 11-8/10/1-5981.

В нарушение требований подпункта 2 пункта 18 и подпункта 7 пункта 21 Устава документы, подтверждающие рассмотрение Правлением Фонда законопроекта в редакции от 17 октября 2016 г., не представлены.

2.2. Структурные особенности и основные характеристики проекта федерального закона "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов"

В законопроекте отражены основные характеристики бюджета ФОМС, перечни главных администраторов доходов и главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета ФОМС, источники внутреннего финансирования дефицита бюджета ФОМС на 2017 год и на 2018 год, распределение бюджетных ассигнований бюджета ФОМС по разделам, подразделам, целевым статьям расходов и группам видов расходов классификации расходов бюджетов, распределение субвенций из бюджета ФОМС, направляемых в бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования для финансового обеспечения организации обязательного медицинского страхования на территориях субъектов Российской Федерации в 2017 году.

Согласно части 1 статьи 1 "Основные характеристики бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2017 год" законопроекта предлагается утверждение следующих основных характеристик бюджета ФОМС на 2017 год:

1) прогнозируемый общий объем доходов бюджета ФОМС в сумме 1 705935,9 млн. рублей, в том числе за счет межбюджетных трансфертов, получаемых из федерального бюджета в сумме 27385,4 млн. рублей;

2) общий объем расходов бюджета ФОМС в сумме 1 734 918,6 млн. рублей;

3) объем дефицита бюджета ФОМС в сумме 29042,7 млн. рублей.

Согласно части 2 статьи 1 "Основные характеристики бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" законопроекта предлагается утверждение следующих основных характеристик бюджета ФОМС на плановый период 2018 и 2019 годов:

1) прогнозируемый общий объем доходов бюджета ФОМС на 2018 год в сумме 1 841 086,6 млн. рублей, в том числе за счет межбюджетных трансфертов, получаемых из федерального бюджета в сумме 26 715,7 млн. рублей и на 2019 год в сумме 2 067 387,9 млн. рублей, в том числе за счет межбюджетных трансфертов, получаемых из федерального бюджета в сумме 1 735,4 млн. рублей;

2) общий объем расходов бюджета ФОМС на 2018 год в сумме 1 911 686,6 млн. рублей и на 2019 год в сумме 2 022 309,4 млн. рублей;

3) объем дефицита бюджета ФОМС на 2018 год в сумме 70600,0 млн. рублей и объем профицита бюджета ФОМС на 2019 год в сумме 45 078,5 млн. рублей.

Статьей 2 "Главные администраторы доходов бюджета Фонда и главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета Фонда" предлагается утверждение перечня главных администраторов доходов бюджета ФОМС согласно приложению 1 и перечень главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета ФОМС согласно приложению 2 к законопроекту.

Статьей 3 "Источники внутреннего финансирования дефицита бюджета Фонда" предлагается утверждение источников внутреннего финансирования дефицита бюджета ФОМС на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов согласно приложению 3 к законопроекту.

Статьей 4 "Бюджетные ассигнования бюджета Фонда на 2017 и на плановый период 2018 и 2019 годов" предлагается утверждение распределения бюджетных ассигнований бюджета ФОМС по разделам, подразделам, целевым статьям и группам видов расходов классификации расходов бюджетов на 2017 год согласно приложению 4 к законопроекту, на плановый период 2018 и 2019 годов - согласно приложению 5 к законопроекту.

В статье 5 "Межбюджетные трансферты из бюджета Фонда другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации" установлены порядок, условия и объемы предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета Фоме, которые перечисляются в бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования и бюджет Фонда социального страхования Российской Федерации.

Статья 6 "Особенности установления отдельных расходных обязательств Фонда в 2017 году" определяет порядок внесения изменений в показатели сводной бюджетной росписи бюджета Фонда в связи с использованием (перераспределением) средств нормированного страхового запаса ФОМС в 2017 году.

Частью 1 статьи 7 "Особенности исполнения бюджета Фонда в 2017 году" законопроекта установлено, что средства, перечисленные в бюджет Фоме из бюджетов территориальных фондов обязательного медицинского страхования за нарушение условий, установленных при предоставлении межбюджетных трансфертов из бюджета Фоме, источником финансового обеспечения которых являлись межбюджетные трансферты из федерального бюджета, подлежат перечислению в федеральный бюджет.

Основные параметры проекта бюджета Фоме на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов в сравнении с параметрами бюджета Фоме на 2016 год и его ожидаемым исполнением представлены в таблице.

Таблица

млн. рублей
Наименование	Федеральный закон от 14.12.2015 г. N 365-ФЗ о бюджете ФОМС на 2016 год	ожидаемое исполнение Федерального закона от 14.12.2015 г. N 365-ФЗ по данным ФОМС		проект бюджета ФОМС на 2017 год и н на плановый период 2018 и 2019 годов,
Наименование		млн. рублей	% исп.	2017 год	2018 год	2019 год
1	2	3	4	5	6	7
ВСЕГО ДОХОДОВ	1 661 679,7	1 631 700,0*	98,2%*	1 705 935,9	1 841 086,6	2 067 387,9
из них
трансферты из федерального бюджета на компенсацию выпадающих доходов	25 441,0	25 441,0	100%	27 385,4	26 715,7	1 735,4
ВСЕГО РАСХОДОВ	1 688 462,2	1 592 407,8	94,3%	1 734 978,6	1911686,6	2 022 309,4
из них:
Общегосударственные вопросы	652,7	652,7	100,0%	686,9	674,3	666,4
Международные отношения и международное сотрудничество	8,4	8,4	100,0%	10,5	10,6	11,1
Другие общегосударственные вопросы	644,4	644,4	100,0%	676,3	663,7	655,3
Образование	12,6	12,6	100,0%	11,8	11,5	11,2
Профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации	12,6	12,6	100,0%	11,8	11,5	11,2
Здравоохранение	1 687 742,9	1 591 688,5	94,3%	1734 253,9	1 910 974,8	2 021605,8
в том числе
субвенция на выполнение территориальной программы ОМС	1 458 573,5	1 458 573,5	100,0%	1 613 194,3	1 793 526,7	1 886 457,7
финансовое обеспечение ВМП	111 729,3	109 361,0	97,9%	96 729,3	96 729,3	96 729,3
из них
оплата высокотехнологичной помощи, не включенной в базовую программу ОМС	96 729,3	94 361,0	97,6%	96 729,3	96 729,3	96 729,3
доп. фин. обеспечение спец. мед. помощи, в том числе ВМП, включенной в базовую программу ОМС оказываемой федеральными государственными учреждениями	15 000,0	15 000,0	100,0%	0,0	0,0	0,0
Изготовление полисов ОМС	2 500,0	178,3*	47,1%*	1 325,4	606,0	589,7
Средства, передаваемые фонду ФСС РФ (родовой сертификат)	18 754,0	18 754,0	100,0%	18 081,4	18 163,1	17 410,6
Единовременные компенсационные выплаты	3 200,0	2 500,0	78,1%	3 200,0	-	-
Дотация на сбалансированность, передаваемая фед. бюджету	91 203,3	0,0	0,0%	-	-	-
Социальная политика	54,0	54,0	100,0%	26,0	26,0	26,0
ДЕФИЦИТ (-), ПРОФИЦИТ (+)	26 782,5(-)	39 292,2(+)	-	29 042,7(-)	70 600,0(-)	45 078,5(+)

* Оценка исполнения показателя Счетной палатой Российской Федерации отличается от оценки Фонда

3. Анализ соответствия проекта федерального закона "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" положениям послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (в части бюджетной политики), Указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г.

При разработке законопроекта были частично учтены положения Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в части финансового обеспечения высокотехнологичной медицинской помощи. О реализации Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики" (далее - Указ N 597) в части повышения зарплаты медицинским работникам изложено в разделе 5 настоящего Заключения.

3.1. Анализ соответствия проекта федерального закона "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" Бюджетному кодексу Российской Федерации и иным нормативным правовым актам Российской Федерации

Согласно пункту 2 статьи 169 и статье 184 Бюджетного кодекса проект бюджета ФОМС на 2017 и на плановый период 2018 и 2019 годов составлен в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. N 1010 "О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период".

Прогноз доходов бюджета ФОМС на 2017 год осуществлен с учетом перечня источников доходов, установленных подпунктом 3 пункта 1 статьи 146 Бюджетного кодекса. В то же время установлено, что расчет прогнозного уровня доходов от поступлений страховых взносов на обязательное медицинское страхование работающего населения произведен с нарушениями пункта 1 статьи 169 Бюджетного кодекса Российской Федерации, что подробно указано в разделе 4 настоящего заключения.

Расходы бюджета ФОМС на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов соответствуют целям, установленным Федеральным законом "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", и направлены на оплату расходов, связанных с обязательным медицинским страхованием, что соответствует нормам статьи 147 Бюджетного кодекса.

Порядок распределения, предоставления и расходования субвенций из бюджета ФОМС бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на осуществление переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 5 мая 2012 г. N 462 (далее - постановление Правительства N 462).

Вместе с тем, отдельные параметры доходов и расходов заложены в бюджет ФОМС на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов в отсутствие правовых на то оснований, что требует внесения изменений в действующее законодательство (подробнее изложено в разделах 4 и 5 Заключения).

4. Доходы проекта федерального закона "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов"

4.1. В бюджет ФОМС подлежат зачислению доходы, установленные подпунктом 3 пункта 1 статьи 146 Бюджетного кодекса. В приложении 1 к законопроекту определены шесть главных администраторов доходов ФОМС:

Федеральное казначейство (код 100);

Федеральная антимонопольная служба (код 161);

Федеральная налоговая служба (код 182);

Пенсионный фонд Российской Федерации (код 392);

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (код 394);

Территориальные фонды обязательного медицинского страхования (код 395).

В перечень главных администраторов доходов бюджета ФОМС на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 был включен главный администратор - Федеральное казначейство (код 100), администрирующий доходы по коду вида доходов бюджетов 1 16 20030 08 0000 14 "Денежные взыскания (штрафы) за нарушение законодательства Российской Федерации о государственных внебюджетных фондах и о конкретных видах обязательного социального страхования, бюджетного законодательства (в части бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования), и исключен главный администратор Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (код 151).

В связи с передачей с 1 января 2017 г. налоговым органам полномочий по администрированию страховых взносов на обязательное медицинское страхование за Федеральной налоговой службой (код 182) закреплено администрирование страховых взносов на ОМС работающего населения, единого социального налога и других видов доходов, зачисляемых в бюджет ФОМС.

В перечень главных администраторов доходов ФОМС включен Пенсионный фонд Российской Федерации в части денежных взысканий (штрафов), налагаемых Пенсионным фондом Российской Федерации и его территориальными органами в соответствии со статьями 48-51 Федерального закона от 24 июля 2009 года N 212-ФЗ "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования".

4.2. Прогнозируемый общий объем доходов бюджета ФОМС на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годах составляет:

на 2017 год - 1 705 935,9 млн. рублей (по сравнению с утвержденным объемом доходов на 2016 год больше на 44 256,25 млн. рублей, или на 2,7%);

на 2018 год - 1 841 086,6 млн, рублей (по сравнению с прогнозируемым объемом доходов на 2017 год больше на 135 150,64 млн. рублей, или на 7,9%);

на 2019 год - 2 067 387,9 млн. рублей (по сравнению с прогнозируемым объемом доходов на 2018 год больше на 226 301,36 млн. рублей, или на 12,3%).

4.3. Наибольшая доля в прогнозном объеме доходов бюджета ФОМС приходится на поступления от страховых взносов на ОМС:

в 2017 году - 1 678 550,5 млн. рублей, или 98,4%, (по сравнению утвержденным объемом страховых взносов на ОМС на 2016 год больше на 42 313,62 млн. рублей, или на 2,6 %);

в 2018 году -1784 577,6 млн. рублей, или 96,9% (по сравнению с прогнозным объемом страховых взносов на ОМС на 2017 год больше на 106 027,06 млн. рублей, или на 6,3%);

в 2019 году - 2 055 650,3 млн. рублей, или 99,4% (по сравнению с прогнозным объемом страховых взносов на ОМС на 2018 год больше на 271 072,7 млн. рублей, или на 15,2%, в том числе за счет введения тарифа взносов на ОМС для основной категории плательщиков в размере 5,9% вместо установленного в настоящее время 5,1%).

4.4. Общий объем доходов ФОМС от страховых взносов на обязательное медицинское страхование работающего населения запланирован в 2017 году в сумме 1059 888,4 млн. рублей (62% прогнозного объема страховых взносов на ОМС), в 2018 году - 1 115 435,5 млн. рублей, (61% прогнозного объема страховых взносов на ОМС), в 2019 году - 1 386 508,2 млн. рублей (67,1% прогнозного объема страховых взносов на ОМС).

Расчет объема поступлений страховых взносов на обязательное медицинское страхование работающего населения осуществлялся в соответствии с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов Минэкономразвития России от 14 октября 2016 г. по базовому варианту на основании методических указаний по расчету объёма доходов бюджета ФОМС от поступления страховых взносов на обязательное медицинское страхование работающего населения, утвержденным приказом ФОМС от 10 февраля 2016 г. N 16а, (далее - Методические указания) и согласованных Пенсионным фондом Российской Федерации (письмо от 4 февраля 2016 г. N НП-30-17/1380).

Анализ произведенного ФОМС расчета свидетельствует о его несоответствии пункту 1 статьи 169 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым проект бюджета составляется на основе прогноза социально-экономического развития.

Так, вместо прогнозного показателя по фонду заработной платы (далее - ФЗП) в размерах: на 2017 год - 20 476 млрд. рублей, на 2018 год - 21 637 млрд. рублей, на 2019 год - 22 737 млрд. рублей, ФОМС использовал завышенный объем ФЗП, полученный путем применения к прогнозному размеру ФЗП коэффициентов корректировки фонда заработной платы на 2017 год в размере 1,040 и на 2018-2019 годы - в размере 1,033.

Аналогичные нарушения были выявлены и при формировании бюджета ФОМС на 2015 и на 2016 годы.

При этом в результате недовыполнения плановых показателей по поступлению страховых взносов на ОМС работающего населения Фондом в 2015 году были получены доходы на 46 321 млн. рублей меньше запланированного объема. Динамика поступления доходов ФОМС за январь-сентябрь 2016 года (72,4% годового плана) свидетельствует о рисках их недопоступления в части страховых взносов работающего населения в размере около 30 млрд. рублей.

По результатам расчетов Счетной палаты Российской Федерации прогнозная величина доходов ФОМС от страховых взносов на обязательное медицинское страхование работающего населения без применения коэффициента корректировки ФЗП составит: на 2017 год - 1 018 785,7 млн. рублей (на 41 102,7 млн. рублей меньше прогнозного объема, определенного ФОМС), на 2018 год - 1 079 566,7 млн. рублей (на 35 868,8 млн. рублей меньше прогнозного объема, определенного ФОМС), на 2019 год- 1 342 903,3 млн. рублей (на 43 604,9 млн. рублей меньше прогнозного объема, определенного ФОМС).

Таким образом, сохранение в методике расчета доходов ФОМС от страховых взносов на ОМС работающего населения коэффициента корректировки ФЗП создает риски недополучения доходов в 2017-2019 годах, что может привести к росту дефицита бюджета ФОМС и поставить под сомнение возможность выполнения всех расходных обязательств ФОМС.

В целях повышения доходов ФОМС в 2019 году планируется увеличить ставку страхового взноса на ОМС на 2019 год до 5,9% (соответствующий законопроект разработан Правительством Российской Федерации), что приведет к росту совокупного тарифа страховых взносов. При этом Основными направлениями налоговой политики Российской Федерации на 2017-2019 годы, внесенными в Государственную Думу в составе материалов к проекту федерального закона "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" предлагается снизить в 2019 - 2020 годах совокупный тариф страховых взносов во внебюджетные фонды с 34% до 30%, сохранив его на текущем уровне.

Таким образом, решение об увеличении в 2019 году тарифа страхового взноса на ОМС работающего населения не соответствует Основным направлениям налоговой политики Российской Федерации на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов.

При этом обоснованность предлагаемого размера тарифа (5,9%) страховых взносов на ОМС работающего населения вызывает сомнение, подтверждением чему является прогнозирование в пункте 4 части 2 статьи 1 законопроекта профицита бюджета ФОМС в 2019 году в размере 45 078,5 млн. рублей.

При расчете прогнозируемых доходов от страховых взносов на ОМС работающего населения ФОМС применен коэффициент сбора на 2017 год - в размере 0,984 и на 2018-2019 годы - в размере 0,985.

При этом порядок расчета данного коэффициента сбора законодательно не установлен. Например, в пояснительной записке к проекту бюджета Пенсионного фонда коэффициент сбора указан в размере 0,989 в течение 2017-2019 годов, в пояснительной записке к проекту бюджета Фонда социального страхования - 0,9917 в 2017 году, 0,9891 в 2018 году и 0,9891 в 2019 году.

4.5. Прогнозируемые межбюджетные трансферты, направляемые в бюджет ФОМС на компенсацию выпадающих доходов ФОМС, составляют:

в 2017 году - 27 385,4 млн. рублей, или 2% общего прогнозируемого объема доходов бюджета ФОМС, рост на 1 944,4 млн. рублей или на 7,6 % по сравнению с утвержденными объемами 2016 года, обусловлен индексацией базы Пенсионного фонда Российской Федерации для начисления страховых взносов на темп роста заработной платы;

в 2018 году - 26 715,7 млн. рублей, или 1% общего объема доходов, меньше по сравнению с прогнозными объемами 2017 года на 669,7 млн. рублей, или на 2,4%;

в 2019 году - 1 735,4 млн. рублей, или 0,1% общего объема доходов, меньше по сравнению с прогнозными объемами 2018 года на 24 980,3 млн. рублей, или на 93,5%, в связи с сокращением льготных категорий плательщиков и их переходом на полный тариф (благотворительные организации, некоммерческие организации, организации, применяющие упрощенную систему налогообложения).

4.6. Прогнозируемый объем доходов бюджета ФОМС от страховых взносов на ОМС неработающего населения составляет:

в 2017 году - 618 662,1 млн. рублей (36% прогнозного объема страховых взносов на ОМС); по сравнению с 2016 годом прогнозируемый объем поступлений увеличивается на 952,9 млн. рублей, или на 0,2%;

в 2018 году - 669 142,1 млн. рублей (36% прогнозного объема страховых взносов на ОМС); по сравнению с 2017 годом прогнозируемый объем поступлений увеличивается на 50 479,98 млн, рублей, или на 852% в связи с введением коэффициента удорожания стоимости медицинских услуг в размере 1,0816;

в 2019 году - 669 142,1 млн. рублей (32,4% прогнозного объема страховых взносов на ОМС), по сравнению в 2018 годом не увеличивается.

Расчет тарифа страхового взноса на обязательное медицинское страхование неработающего населения в субъекте Российской Федерации осуществлялся согласно части 1 статьи 2 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. N 354-ФЗ "О размере и порядке расчета тарифа страхового взноса на обязательное медицинское страхование неработающего населения" как произведение установленного тарифа (18 864,6 рубля) и коэффициента дифференциации согласно приложению к указанному Федеральному закону, который варьируется для 85 субъектов Российской Федерации от 0,3333 до 1.

Пунктом 2 статьи 6 проекта Федерального закона "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" установлен коэффициент удорожания стоимости медицинских услуг для определения размера тарифа страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения на 2017 год в размере, равном 1,0, на 2018 год - 1,0816, на 2019 год - 1,0816.

Повышение на 2018 и 2019 годы коэффициента удорожания стоимости медицинских услуг до 1,0816 приведет к увеличению финансовой нагрузки на бюджеты субъектов Российской Федерации.

Расчет параметров бюджета ФОМС на очередной финансовый год и на плановый период был произведен исходя из численности застрахованных лиц, полученной ФОМС по данным персонифицированного учета по состоянию на 1 апреля 2016 г. в размере 146,54 млн. человек, в том числе неработающего населения - 85,1 млн. человек, который был рассчитан ФОМС путем вычитания из общей численности застрахованных лиц количества застрахованных работающих лиц. При этом методика определения статуса "работающий" не установлена.

Несмотря на отсутствие в действующем законодательстве норм, устанавливающих порядок определения численности работающих и временной период, на основании которых определяется численность застрахованных в системе ОМС работающих лиц, Фонд определил численность работающих по данным на 1 апреля 2016 года в количестве 61,4 млн. человек на основании данных отчётной формы N 8, утверждённой приказом ФОМС от 28 февраля 2014 г. N 19 "Об утверждении формы N 8 "Сведения о численности лиц, застрахованных по обязательному медицинскому страхованию" и порядок её ведения", которая подтверждена органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

При этом в соответствии с частью 4 статьи 43 и частью 1 статьи 49 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании" численность застрахованных в системе ОМС работающих граждан определяется в соответствии с данными, предоставляемыми Пенсионным фондом Российской Федерации и его территориальными органами.

В ходе контрольного мероприятия Счётной палатой Российской Федерации был направлен запрос от 17 октября 2016 г. N ЗИ 12-113/12-03 в Пенсионный фонд Российской Федерации, По информации Пенсионного фонда Российской Федерации (письма от 27 октября 2016 г. N ЛЧ-08-17/15501 и от 28 октября 2016 г. N ЛЧ-17-08/15576) количество застрахованных по ОМС работающих граждан за исключением безработных граждан, иностранных граждан или лиц без гражданства, временно пребывающих на территории Российской Федерации, и застрахованных лиц, которым страхователями выплачены разовые выплаты, по состоянию на 1 января 2016 года составило 67,7 млн. человек, а за первый квартал 2016 года - 56,84 млн. человек.

При этом данные за первый квартал 2016 года не могут считаться полными в связи с тем, что в соответствии с частью 1 статьи 10 Федерального закона от 24 июля 2009 г. N 212-ФЗ "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования" расчетным периодом по страховым взносам признается календарный год.

В данной связи для определения численности работающих застрахованных лиц более корректно использовать данные за весь 2015 год, выверенные на 1 апреля 2016 года, что должен был осуществить ФОМС, использовав данные Пенсионного фонда Российской Федерации.

Если учесть численность работающих за 2015 год по данным Пенсионного фонда Российской Федерации и данные ФОМС по численности застрахованных граждан (146,5 млн. человек), то численность неработающих застрахованных лиц не может превышать 78,8 млн. человек. В этом случае прогнозный объем страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения оценочно может быть завышен на 48,5 млрд. рублей.

При этом достоверность данных об общем количестве застрахованных лиц, в том числе неработающих, вызывает обоснованные сомнения.

Так, в 2016 году Счётной палатой Российской Федерации в ходе проведения контрольных мероприятий в Ивановской, Псковской и Рязанской областях было выборочно выявлено 750 военнослужащих и лиц, приравненных к ним, числившихся застрахованными по категории "неработающие граждане".

Кроме того, по результатам контрольных мероприятий Администрацией Ивановской области было дополнительно выявлено 2 187 военнослужащих и лиц, приравненных к ним (письмо от 15 сентября 2016 г. N 9343-1-95), Правительством Рязанской области (письмо от 19 октября 2016 г. N 5-МД/922) - 2 493 человека.

Таким образом, только в 2016 году на территории двух субъектов Российской Федерации было выявлено 5 361 военнослужащий или приравненных к ним лиц, которые незаконно были включены в единый регистр застрахованных по обязательному медицинскому страхованию лиц.

В этой связи можно обоснованно предположить, что данные регистра застрахованных лиц ФОМС на 1 апреля 2016 г. включают, в том числе, военнослужащих и лиц, приравненных к ним, не являющихся в соответствии со статьей 10 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" застрахованными лицами, что связано с отсутствием должного контроля за формированием и достоверностью данных о включенных в единый регистр застрахованных по ОМС лицах.

По оценке Счетной палаты Российской Федерации с учетом общей численности военнослужащих и лиц, приравненных к ним, численность застрахованных лиц с учетом иностранных граждан не может превышать 144 млн. человек.

Обоснованность такого вывода подтверждается, в том числе, сведениями ФОМС (письмо от 29 сентября 2016 г.) о количестве граждан, прикрепившихся к медицинским организациям, работающим в системе ОМС, которое по состоянию на 1 апреля 2016 г. составляет 143,8 млн. человек. Таким образом, из общей численности застрахованных лиц, внесенных в единый регистр ФОМС, не прикреплено к медицинским организациям 2,7 млн. человек, в том числе 1,5 млн. человек по г. Москве, где проходит службу наибольшее количество военнослужащих и приравненных к ним лиц.

Данные проблемы были выявлены Счетной палатой Российской Федерации при формировании бюджета ФОМС на 2016 год. В этой связи Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации Правительству Российской Федерации было рекомендовано* подготовить предложения по нормативному регулированию взаимодействия, в том числе информационного, между Министерством здравоохранения Российской Федерации, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования, Пенсионным фондом Российской Федерации, Федеральной налоговой службой и федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная и приравненная к ней служба, сотрудники которых не подлежат обязательному медицинскому страхованию, при осуществлении персонифицированного учета застрахованных лиц в системе обязательного медицинского страхования в целях получения достоверных сведений о застрахованных лицах в системе обязательного медицинского страхования.

На основании изложенного подтвердить численность застрахованных по обязательному медицинскому страхованию, в том числе в разрезе категорий граждан "работающий" или "неработающий" не представляется возможным.

В соответствии с Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 243-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с передачей налоговым органам полномочий по администрированию страховых взносов на обязательное пенсионное, социальное и медицинское страхование" с 1 января 2017 г. администрирование страховых взносов на ОМС возлагается на ФНС России.

При этом сверка данных о численности застрахованных по ОМС лиц между ФОМС, Пенсионным фондом Российской Федерации и ФНС России в 2016 году не проводилась.

Во исполнение указанного Федерального закона ФОМС и ФНС России утверждён План-график мероприятий ("дорожная карта") по передаче полномочий по администрированию страховых взносов на обязательное медицинское страхование от 28 июля 2016 г. NN ММВ-23-11/14@ / 6038/91/3199/. Однако указанным Планом-графиком каких-либо мероприятий по проведению в 2016 году выверки данных застрахованных лиц не предусмотрено.

4.7. Поступление в доход бюджета ФОМС недоимки, пени и штрафов по страховым взносам на обязательное медицинское страхование в 2017 году не предусмотрено, на 2018 год предусмотрено в объеме 29 793,3 млн. рублей (2% в общем объеме доходов ФОМС), на 2019 год - в объеме 10 002,28 млн. рублей (0,5% в общем объеме доходов ФОМС).

Согласно пояснениям ФОМС, планирование доходов от взыскания недоимки производилось на основании данных Пенсионного фонда Российской Федерации об общем размере недоимки по страховым взносам на ОМС работающего населения по состоянию на 1 июля 2016 года в сумме 66,3 млрд. рублей и экспертной оценки суммы задолженности, реальной к взысканию. Вместе с тем документальное подтверждение экспертной оценки размера недоимки, реальной к взысканию, отсутствует. В этой связи оценить полноту и достоверность отражения указанных поступлений в доходах ФОМС не представляется возможным.

4.8. На формирование доходной части бюджета Фонда в 2017 году окажет влияние возврат остатков субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, прошлых лет, объем которых оценить на настоящий момент не представляется возможным.

На настоящий момент можно с высокой степенью вероятности утверждать, что в 2017 году в бюджет ФОМС не будут возвращены остатки средств, образовавшиеся на 1 января 2017 года в Государственной корпорации "Ростех" в связи с неполным использованием предоставленных в соответствии с пунктом 3 части 6 статьи 50 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" субсидий из бюджетов субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий программ и мероприятий по модернизации здравоохранения в части строительства и ввода в эксплуатацию перинатальных центров.

В соответствии с частью 2 статьи 50 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" финансовое обеспечение программ и мероприятий по модернизации здравоохранения в этой части в 2014-2016 годах осуществлялось за счет остатков средств, образовавшихся по состоянию на 1 января очередного финансового года в бюджете Федерального фонда, бюджетах территориальных фондов, бюджетах субъектов Российской Федерации в результате неполного использования средств, предусмотренных федеральным законом о бюджете Федерального фонда на очередной финансовый год и на плановый период на указанные цели, и средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

Необходимо отметить, что Счетная палата Российской Федерации по результатам проведенного в 2015 году контрольного мероприятия "Аудит эффективности использования средств бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования, направляемых в 2013 и 2014 годах на реализацию региональных программ и мероприятий по модернизации здравоохранения в части строительства и ввода в эксплуатацию перинатальных центров" обращала внимание на риски несвоевременного завершения мероприятий по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатальных центров, реализация которых в соответствии с частью 1 статьи 50 названного Федерального закона предусмотрена в 2013-2016 годах, о чем было проинформировано Правительство Российской Федерации (письмо от 10 декабря 2015 г. N 01-4020/12-03).

По сведениям, представленным Минздравом России (письмо от 18 октября 2016 г. N 11-5/10/1-5983), за истекший период 2016 года ввод в эксплуатацию перинатальных центров в установленные сроки осуществлен только в 6 субъектах Российской Федерации. Завершаются работы по вводу в эксплуатацию перинатальных центров в 5 субъектах Российской Федерации.

Не завершены мероприятия по строительству перинатальных центров в 19 субъектах Российской Федерации. В нарушение сроков, установленных сетевым графиком, продолжается возведение зданий перинатальных центров в Республике Хакасия, а также в Красноярском крае (г. Норильск), Республике Саха (Якутия), Ленинградской и Смоленской областях, по которым функции заказчика по обеспечению выполнения инженерных изысканий и подготовки проектной документации для строительства перинатальных центров согласно распоряжению Президента Российской Федерации от 4 марта 2014 г. N 46-рп возложены на Государственную корпорацию "Ростех". Функции генерального подрядчика в соответствии с договорами, заключенными Государственной корпорацией "Ростех", выполняет ООО "РТ-СоцСтрой".

В этой связи одновременно с законопроектом в Государственную Думу Федерального собрания Российской Федерации 28 октября 2016 г. внесен законопроект N 15460-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", которым предусматривается перенесение срока окончания реализации программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации в части проектирования, строительства и ввода в эксплуатацию перинатальных центров с 2016 года на 2017 год.

5. Расходы проекта федерального закона "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов"

5.1. Общий объем расходов проекта бюджета ФОМС составляет:

на 2017 год - 1 734 978,6 млн. рублей, что на 46 516,4 млн. рублей или на 2,8% больше по сравнению с 2016 годом; а в условиях, сопоставимых с 2016 годом (расходы 2017 года, скорректированные на прогнозный индекс потребительских цен 2017/2016 в размере 1,04)** - меньше на 20 213,5 млн. рублей, или на 1,2 %.

на 2018 год - 1911686,6 млн. рублей, что на 176 707,9 млн. рублей или 10,2% больше по сравнению с 2017 годом. В условиях, сопоставимых с 2017 годом (расходы 2018 года, скорректированные на прогнозный индекс потребительских цен 2018/2017 в размере 1,04)** - на 103 181,6 млн. рублей больше, или на 5,9%;

на 2019 год - 2 022 309,4 млн. рублей, что на 110 622,9 млн. рублей или на 6% больше по сравнению с 2018 годом. В условиях, сопоставимых с 2018 годом (расходы 2019 года, скорректированные на прогнозный индекс потребительских цен 2019/2018 в размере 1,04)** - на 32 841,7 млн. рублей больше, или на 1,7%.

В проекте бюджета ФОМС на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов в общем объеме расходов наибольшая сумма ассигнований приходится на раздел "Здравоохранение": 1 734 253,9 млн. рублей (2017 год), 1 910 974,8 млн. рублей (2018 год), 2 021 605,8 млн. рублей (2019 год), что составляет 99,9% общего объема расходов бюджета ФОМС на соответствующий год.

5.2. В соответствии с Федеральным законом "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при осуществлении переданных полномочий по организации обязательного медицинского страхования на территориях субъектов Российской Федерации, в проекте бюджета ФОМС на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов предусмотрены субвенции (далее - субвенции) в объеме соответственно 1 613 194,3 млн. рублей, что на 11,2% больше, чем в 2016 году (1 458 573,5 млн. рублей), 1 793 526,7 млн. рублей и 1 886 457,7 млн. рублей.

Распределение субвенций в разрезе субъектов Российской Федерации на 2017 год указано в приложении N 6 к законопроекту.

Общий объем субвенций, планируемых к предоставлению бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования, определен на основе численности застрахованных лиц на 1 апреля 2016 года, норматива финансового обеспечения базовой программы ОМС (9 335,7 рубля) и иных показателей, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 5 мая 2012 г. N 462.

В связи с невозможностью подтвердить достоверность общей численности застрахованных лиц, предложенный размер субвенций и их распределение вызывают сомнение и могут быть завышены ориентировочно на 34,5 млрд. рублей (при пересчете на численность прикрепленных к медицинским организациям застрахованных лиц).

Согласно пояснительной записке к законопроекту расчёт размера субвенций осуществлялся с учетом необходимости повышения в 2017 году заработной платы медицинских работников. В составе субвенций учтены дополнительные расходы на реализацию Указа N 597 в части повышения заработной платы медицинских работников на 2017 год в сумме 44,5 млрд. рублей, на 2018 год-в сумме 153,7 млрд. рублей и на 2019 год - в сумме 191,7 млрд. рублей.

При этом пояснительная записка и финансово-экономическое обоснование к законопроекту не содержат соответствующих расчетов, доля заработной платы в структуре каждого среднего норматива финансовых затрат не определена, в том числе нормативными правовыми актами, что не позволяет подтвердить обоснованность предложенного увеличения субвенции.

Вместе с тем необходимо отметить следующее.

По данным Росстата из 85 субъектов Российской Федерации уже в 2015 году достигли необходимого на 2017 год уровня средней заработной платы медицинских работников (на примере врачей и работников медицинских организаций, имеющих высшее медицинское (фармацевтическое) или иное высшее образование, предоставляющих медицинские услуги (обеспечивающих предоставление медицинских услуг) (180% к средней по экономике) 17 субъектов Российской Федерации, еще 9 субъектов Российской Федерации имели уровень заработной платы выше 173%.

Учитывая, что в первом полугодии 2016 года в абсолютных значениях средняя заработная плата врачей и работников медицинских организаций, имеющих высшее медицинское (фармацевтическое) или иное высшее образование, предоставляющих медицинские услуги (обеспечивающих предоставление медицинских услуг), выросла в среднем еще на 5,3% и данный рост был отмечен во всех субъектах Российской Федерации, то по итогам 2016 года с высокой степенью вероятности можно сделать вывод о том, что предусмотренный Указом N 597 на 2017 год уровень заработной платы лиц указанных категорий достигнут в 26 субъектах Российской Федерации.

При этом субвенции для всех субъектов Российской Федерации планируется предоставить по методике, применяемой в 2015 -2016 годах, с примерно одинаковым для всех субъектов Российской Федерации процентом роста, что не может быть поддержано.

Так, например, в Пензенской области, по данным Росстата, в 2015 году по сравнению с 2014 годом число врачей уменьшилось на 49 человек, средних медицинских работников на 267 человек, младших медицинских работников на 271 человека, в Свердловской области данное сокращение составило 225 человек, 1 207 человек и 2 985 человек соответственно.

Таким образом, можно сделать вывод, что рост заработной платы медицинских работников в данных субъектах Российской Федерации, а также в Республике Карелия, Алтайском крае и Еврейской автономной области также был обусловлен сокращением численности медицинских работников и повышением на них нагрузки.

По мнению Счетной палаты Российской Федерации, целесообразно внести изменения в Методику распределения субвенций, предоставляемых из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на осуществление переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования, утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от 5 мая 2012 г. N 462, в целях увеличения размера субвенций в первую очередь тем субъектам Российской Федерации, в которых увеличение средней заработной платы медицинских работников является наиболее актуальным, с учетом фактически достигнутых показателей по обеспеченности населения медицинскими работниками.

В связи с вышеизложенным достоверность расчета размера субвенции и ее распределение между субъектами Российской Федерации вызывает сомнение.

Кроме того, по медицинским организациям, оказывающим медицинскую помощь, не входящую в базовую программу ОМС, в том числе федеральным медицинским организациям, значительного увеличения стоимости средних нормативов объема медицинской помощи Минздравом России и ФОМС не планируется. Так, рост среднего норматива финансовых затрат на оказание высокотехнологичной медицинской помощи, не входящей в базовую программу ОМС, предполагается на уровне 2,6%, на оказание медицинской помощи по заболеваниям, не входящим в базовую программу ОМС, - на 4%.

По данным формы федерального статистического наблюдения N 62 "Сведения об оказании и ресурсном обеспечении оказания медицинской помощи населению", в 2015 году по сравнению с 2014 годом прирост расходов медицинских организаций на выплату заработной платы за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов составил всего 3,3% с 260 987,1 млн. рублей в 2014 году до 269 628,9 млн. рублей в 2015 году.

В этой связи не ясно как будет обеспечено достижение уровня средней заработной платы медицинских работников указанных медицинских организаций.

5.3, За счет субвенций из бюджета ФОМС обеспечивается покрытие расходов базовой программы ОМС по тарифу на оплату медицинской помощи, структура которого установлена частью 7 статьи 35 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", в том числе на финансовое обеспечение оказания видов высокотехнологичной медицинской помощи, включенных в базовую программу ОМС.

В соответствии с пунктом 1 части 8 статьи 33 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" и в соответствии с подпунктом 1 пункта 8 Устава ФОМС участвует в разработке программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.

Порядок разработки программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и участия в разработке Фонда, а также методика расчета показателей программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи (далее - ПГГ) законодательством Российской Федерации не установлены.

Согласно абзацу второму раздела I "Общие положения" проекта ПГГ, направленного в Счетную палату Российской Федерации Министерством здравоохранения Российской Федерации (письмо от 26 октября 2016 г. N 11-7/10/1-6163), формирование ПГГ осуществляется на основании стандартов медицинской помощи. Аналогичные положения указаны в разделе VIII "Требования к территориальной программе в части определения порядка, условий предоставления медицинской помощи, критериев доступности и качества медицинской помощи".

В соответствии с частью 7 статьи 80 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 323-ФЗ) и частью 4 статьи 35 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" и ежегодно утверждаемой Правительством Российской Федерации программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи формирование финансового обеспечения данной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и страховое обеспечение обязательного медицинского страхования осуществляется на основе стандартов медицинской помощи. Однако охват заболеваний и патологических состояний стандартами медицинской помощи остается низким.

Правительством Российской Федерации Минздраву России были даны поручения по разработке и утверждению стандартов медицинской помощи. Однако за период с 1 июля 2014 г. по 28 октября 2016 г. Минздравом России к имеющимся 794 приказам Минздрава России было дополнительно принято только 48 приказов, утверждающих стандарты медицинской помощи. Так, отсутствуют стандарты медицинской помощи по таким распространённым заболеваниям как астма, аппендицит, кишечная непроходимость и ряду других.

Таким образом, формирование финансового обеспечения программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и среднего подушевого норматива финансирования в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования произведено с нарушением действующего законодательства.

5.4. Бюджетные ассигнования на изготовление и доставку полисов ОМС единого образца учтены в расходах бюджета ФОМС на 2017 год- в сумме 1 325,4 млн. рублей, на 2018 год-в сумме 606,0 млн. рублей и на 2019 год-в сумме 589,7 млн. рублей. Плановая цена за единицу полиса ОМС определена в соответствии с государственным контрактом, заключенным Фондом и АО "Гознак" на 2016 год, и составила за один электронный полис - 229,2 рубля, за один бумажный полис - 46,86 рубля.

Прогноз потребности в изготовлении полисов обязательного медицинского страхования на 2017-2019 годы определялся исходя из прогнозируемого количества застрахованных лиц, не обеспеченных полисом единого образца по состоянию на 1 января 2017 года, а также прогноза рождаемости на 2017-2019 годы. Кроме того, Фондом было дополнительно включено в план на 2017 год производство 2 млн. штук электронных полисов на основе устного заявления Московского городского фонда обязательного медицинского страхования без ее письменного подтверждения, что свидетельствует о недостаточно обоснованном планировании указанных расходов и может привести к образованию остатков не использованных на изготовление полисов ОМС средств на конец 2017 года.

5.5. Законопроектом нормированный страховой запас определен на 2017 год-в размере 1 723,5 млн. рублей, в на 2018 год - в сумме 1 949,7 млн. рублей и на 2019 год- в сумме 20 418,5 млн. рублей, и предлагается использовать его на увеличение бюджетных ассигнований, предусмотренных на исполнение расходных обязательств Фонда в случае недостаточности доходов бюджета Фонда для финансового обеспечения расходных обязательств.

5.6. На обеспечение целевых мероприятий ФОМС, включая его содержание, законопроектом предусматриваются бюджетные ассигнования на 2017 год - в сумме 724,7 млн. рублей, на 2018 год - 711,7 млн. рублей, на 2019 год - 703,6 млн. рублей.

5.7. Законопроектом предусмотрены ежегодные расходы в размере 26,0 млн. рублей на единовременные социальные выплаты для приобретения или строительства жилого помещения в рамках подпрограммы "Создание условий для обеспечения доступным и комфортным жильем граждан России" государственной программы Российской Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации", вместе с тем ФОМС не является участником указанной государственной программы Российской Федерации, что подтверждено письмом Минстроя России от 26 октября 2016 г. N 35423-ЕС/05. Таким образом, правовые основания для планирования и осуществления расходов на единовременные социальные выплаты для приобретения или строительства жилого помещения отсутствуют.

6. Межбюджетные отношения

6.1. В статье 1 законопроекта в составе прогнозируемого общего объема доходов бюджета ФОМС установлены размеры межбюджетных трансфертов, получаемых из федерального бюджета, на 2017 год - в сумме 27 385,4 млн. рублей, на 2018 год-в сумме 26 715,7 млн. рублей, на 2019 год - в сумме 1 735,4 млн. рублей.

6.2. В статье 5 "Межбюджетные трансферты из бюджета Фонда другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации" законопроекта установлены порядок, условия и объемы предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета ФОМС в бюджеты территориальных фондов ОМС и бюджет Фонда социального страхования Российской Федерации.

Частью 2 статьи 5 определен порядок предоставления субвенций бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на финансовое обеспечение расходных обязательств субъектов Российской Федерации и города Байконура, возникающих при осуществлении переданных в сфере ОМС полномочий - ежемесячно после перечисления в установленном порядке в бюджет ФОМС из бюджета субъекта Российской Федерации суммы ежемесячного страхового взноса на обязательное медицинское страхование неработающего населения.

6.3 Статьей 50.1 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", вступающей в действие с 1 января 2017 г., определен иной по сравнению с действующим порядок финансового обеспечения высокотехнологичной медицинской помощи, не включенной в базовую программу ОМС, предусматривающий предоставление из бюджета ФОМС субсидий федеральным государственным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного задания в части оказания высокотехнологичной медицинской помощи и субсидий территориальным фондам ОМС на софинансирование расходов субъектов Российской Федерации, возникающих при оказании высокотехнологичной медицинской помощи.

Вместе с тем до настоящего времени нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, направленные на реализацию вводимого с 1 января 2017 года порядка финансового обеспечения оказания высокотехнологичной медицинской помощи, не включенной в базовую программу ОМС, не приняты, в том числе предусмотренные статьей 50.1 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, устанавливающие:

порядок финансового обеспечения высокотехнологичной медицинской помощи, не включенной в базовую программу обязательного медицинского страхования, оказываемой гражданам Российской Федерации федеральными государственными учреждениями;

порядок формирования перечня федеральных государственных учреждений, оказывающих высокотехнологичную медицинскую помощь, не включенную в базовую программу обязательного медицинского страхования;

порядок ("финансирования расходов субъектов Российской Федерации, возникающих при оказании высокотехнологичной медицинской помощи, не включенной в базовую программу обязательного медицинского страхования.

Принятие необходимых нормативных документов уже в ходе исполнения бюджета Фонда создает риски позднего распределения средств на финансовое обеспечение высокотехнологичной медицинской помощи, не включенной в базовую программу ОМС.

6.4 Расходы на высокотехнологичную медицинскую помощь, не включенную в базовую программу ОМС, предусмотрены приложениями 4 и 5 к законопроекту на 2017, 2018 и 2019 годы в размере 96 729,3 млн. рублей ежегодно, в том числе в виде субсидий федеральным государственным учреждениям - в сумме 90 729,3 млн. рублей и в виде субсидий бюджетам территориальных фондов ОМС - в сумме 6 000,0 млн. рублей.

Расчет произведен исходя из согласованных Минздравом России прогнозных годовых значений объемов высокотехнологичной медицинской помощи, не включенной в базовую программу ОМС, в количестве 514,8 тыс. человек (из них 345,1 тыс. человек - в федеральных медицинских организациях) и средних расходов на оказание высокотехнологичной медицинской помощи, не включенной в базовую программу обязательного медицинского страхования, одному больному в сумме 240,3 тыс. рублей (в том числе в федеральных медицинских организациях - 262,9 тыс. рублей).

Вместе с тем расчеты, обосновывающие указанные нормативы по профилям медицинской помощи, в материалах к законопроекту не представлены.

Необходимо отметить, что, например, в 2015 году на оплату оказанной медицинской помощи (без учета расходов на оказание медицинской помощи в рамках клинической апробации) федеральными медицинскими организациями, подведомственными Минздраву России, по данным форм 0503737 "Об исполнении учреждением плана его финансово-хозяйственной деятельности", было направлено 111 870,4 млн. рублей, в том числе 76 827,2 млн. рублей (68,7%) за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета (из них 64 410,5 млн. рублей на оплату оказанной высокотехнологичной медицинской помощи, не входящей в базовую программу ОМС), 19 600,5 млн. рублей (17,5%) за счет средств ОМС и 15 442,7 млн. рублей (13,8%) в рамках приносящей доход деятельности.

До настоящего времени ФОМС и Минздрав России не располагают сведениями об объемах средств ОМС, которые будут направлены в федеральные медицинские организации в 2017-2019 годах. Расчеты стоимости случаев оказания федеральными медицинскими организациями медицинской помощи в рамках ОМС отсутствуют. При этом размер тарифов на оплату специализированной медицинской помощи по субъектам Российской Федерации различен, доля в расходах заработной платы также отличается.

Например, по данным формы N 62, куда включаются сведения по всем медицинским организациям, участвующим в базовой программе ОМС, в том числе по федеральным медицинским организациям, в г. Москве, где наибольшее количество федеральных медицинских организаций, доля заработной платы в структуре расходов средств ОМС на оплату специализированной медицинской помощи составляет 56,3%, а в Смоленской области - 59,0%. Данные различия объясняются разницей в стоимости расходов, направляемых на содержание медицинских организаций, в том числе на оплату коммунальных услуг, услуг связи и т.д.

Однако Минздрав России не оценил объем средств, которые будут направлены на заработную плату медицинских работников федеральных медицинских организаций.

При этом прирост средств ОМС, планируемый в 2017-2018 годах на 11,2%, может не оказать существенного влияния на доходы федеральных медицинских организаций.

В условиях отсутствия в 2017-2019 годах по сравнению с 2016 годом роста расходов бюджета ФОМС на финансовое обеспечение высокотехнологичной медицинской помощи, не включенной в базовую программу ОМС, доля которых в структуре доходов федеральных медицинских организаций превышает 60%, существуют риски недостижения установленных Указом N 597 целевых значений показателей по росту заработной платы медицинских работников федеральных медицинских организаций, оказывающих данный вид медицинской помощи.

В данной связи высока вероятность, что для обеспечения роста заработной платы федеральные медицинские организации будут вынуждены увеличивать объемы платных медицинских услуг.

6.5. Частью 3 статьи 5 законопроекта предусмотрены межбюджетные трансферты, передаваемые в бюджет Фонда социального страхования Российской Федерации в объемах, установленных приложениями 4 и 5, на 2017 год в сумме 18 081,4 млн. рублей (что на 672,0 млн. рублей меньше, чем в 2016 году), на 2018 год - в сумме 18 163,1 млн. рублей, на 2019 год-в сумме 17 410,6 млн. рублей на оплату медицинским организациям и иным организациям, осуществляющим медицинскую деятельность, участвующим в реализации программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, услуг по медицинской помощи, оказанной женщинам в период беременности, в сумме 3,0 тыс. рублей, и медицинской помощи, оказанной женщинам и новорожденным в период родов и послеродовой период, в сумме 6,0 тыс. рублей соответственно за каждую женщину, по проведению профилактических медицинских осмотров ребенка, поставленного в течение первого года жизни в возрасте до трех месяцев на учет в указанной организации, в сумме 1,0 тыс. рублей за первые шесть месяцев, в течение которых проводились медицинские осмотры за каждого ребенка с момента постановки его на учет, а также на оплату услуг по изготовлению и доставке в территориальные органы Фонда социального страхования бланков родовых сертификатов.

В месте с тем уровень исполнения названных расходов бюджета ФОМС на 1 октября 2016 г. - 63,1% утвержденных ассигнований, что создает риски неполного освоения средств Фонда по итогам 2016 года и может свидетельствовать о завышении планируемых расходов на указанные цели в проекте бюджета ФОМС на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов.

6.6. В целях осуществления единовременных компенсационных выплат медицинским работникам в 2017 году частью 4 статьи 5 законопроекта предусмотрено предоставление в порядке и на условиях, установленных частями 12.1 - 12.5 статьи 51 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" иных межбюджетных трансфертов из бюджета ФОМС бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования в объеме, установленном приложением 4 к законопроекту в сумме 3 200,0 млн. рублей .

Для создания правового основания продления на 2017 год единовременных компенсационных выплат Минздравом России подготовлены соответствующие изменения в Федеральный закон "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации".

Вместе с тем необходимо обратить внимание на низкий уровень исполнения указанных расходов на 1 октября 2016 г. - 883,7 млн. рублей или 27,6% утвержденных ассигнований, что создает риски неполного освоения средств по итогам 2016 года и в 2017 году и может свидетельствовать о завышении планируемых расходов.

7. Источники финансирования на обеспечение сбалансированности бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования

В соответствии с частью 2 статьи 2 проекта федерального закона "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" и согласно приложению 3 к законопроекту главным администратором источников финансирования дефицита бюджета ФОМС определен ФОМС (глава 394).

Объем дефицита бюджета прогнозно составит 29 042,7 млн. рублей в 2017 году и 70 600,0 млн. рублей в 2018 году.

Сбалансированность бюджета ФОМС в 2017 и 2018 годах планируется достичь за счет привлечения переходящих остатков средств бюджета ФОМС по состоянию на 1 января 2017 года. По состоянию на 1 октября 2016 г. остатки средств ФОМС на едином счете бюджета ФОМС в Федеральном казначействе составили 52 203,9 млн. рублей в условиях не перечисления в истекшем периоде 2016 года дотации на сбалансированность в федеральный бюджет в сумме 91 203,3 млн. рублей, установленной в Федеральном законе от 14 декабря 2015 г. N 365-ФЗ "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2016 год". Таким образом, образование на 1 января 2017 г. остатков, достаточных для покрытия дефицита Фонда в 2017 году, возможно только при условии не перечисления в 2016 году в федеральный бюджет дотации на сбалансированность.

Следует отметить, что в условиях неполного поступления доходов ФОМС в 2016 году существует риск, что остатки, которые будут сформированы на счетах ФОМС на 1 января 2017 года, не позволят обеспечить финансирование всех планируемые расходных обязательств на 2018 год.

8. Выводы

1. Счетной палатой Российской Федерации выявлены существенные риски, свидетельствующие о возможном некорректном формировании доходной и расходной частей бюджета ФОМС на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов.

2. Анализ формирования ФОМС доходной части бюджета на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов показал следующее.

2.1. Законопроект предполагает прогнозный общий объем доходов бюджета ФОМС на 2017 год в сумме 1 705 935,9 млн. рублей (по сравнению с утвержденным объемом доходов на 2016 год больше на 44 256,25 млн. рублей, или на 2,7%), на 2018 год - 1 841 086,6 млн. рублей, на 2019 год - 2 067 387,9 млн. рублей, которые были сформированы с нарушением пункта 1 статьи 169 Бюджетного кодекса.

Так, при расчете доходов от страховых взносов на обязательное медицинское страхование работающего населения вместо прогнозного уровня Фонда заработной платы (ФЗП), указанного в Прогнозе социально-экономического развития на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов, ФОМС учитывается прогнозный уровень базы для начисления страховых взносов, рассчитанный путем умножения ФЗП на коэффициент корректировки, полученный с учетом соотношения фактического ФЗП за 2015 год и фактической базы начисления страховых взносов за 2015 год.

Без применения коэффициента корректировки ФЗП по результатам расчетов Счетной палаты Российской Федерации прогнозная величина поступлений страховых взносов на обязательное медицинское страхование работающего населения составит: на 2017 год - 1018 785,7 млн. рублей (на 41 102,7 млн. рублей меньше прогнозного объема, определенного ФОМС), на 2018 год - 1 079 566,7 млн. рублей (на 35 868,8 млн. рублей меньше прогнозного объема, определенного ФОМС), на 2019 год - 1 342 903,3 млн. рублей (на 43 604,9 млн. рублей меньше прогнозного объема, определенного ФОМС).

С учетом неполного поступления доходов ФОМС в 2015 и 2016 годах применение коэффициента корректировки ФЗП приводит к риску неполного поступления доходов ФОМС в 2017 году и плановом периоде 2018 и 2019 годов.

2.2. В расчет поступлений доходов от страховых взносов на обязательное медицинское страхование работающего населения для основной категории плательщиков на 2019 год Фондом заложен тариф страховых взносов в размере 5,9%, что приведет к росту совокупного тарифа обязательных страховых взносов. Данные изменения не отвечают Основным направлениям налоговой политики Российской Федерации на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов, которыми предполагается снижение совокупного страхового тарифа.

Вместе с тем обоснованность предлагаемого значения тарифа вызывает сомнение, подтверждением чему является прогнозирование в пункте 4 части 2 статьи 1 законопроекта профицита бюджета ФОМС в 2019 году в размере 45 078,5 млн. рублей.

2.3. На период 2017-2019 годов ФОМС применен коэффициент собираемости в размере от 0,982 на 2017 год до 0,985 на 2019 год с учетом ожидаемого повышения собираемости страховых взносов по ОМС и взыскания недоимки при отсутствии согласованной с Федеральной налоговой службой методики расчета названного показателя.

2.4. Прогнозируемый объем доходов бюджета ФОМС от страховых взносов на ОМС неработающего населения составляет: в 2017 году - 618 662,1 млн. рублей, в 2018 году - 669 142,1 млн. рублей, 2019 году - 669 142,1 млн. рублей. Рост плановых поступлений в 2018 и 2019 году обусловлен повышением на 2018 и 2019 годы коэффициента удорожания стоимости медицинских услуг до 1,0816, что приведет к увеличению финансовой нагрузки на бюджеты субъектов Российской Федерации.

Также существуют риски некорректного расчета прогнозных объемов страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения, поскольку для определения численности неработающих застрахованных лиц ФОМС были использованы данные, не соответствующие данным, предоставленным Пенсионным фондом Российской Федерации за 2015 год.

В отсутствии законодательно определенной методики определения численности работающих застрахованных лиц, а также временного периода, на основании которого данная численность определяется, ФОМС использовал данные на 1 апреля 2016 года, предоставленные территориальными фондами ОМС и подтвержденные органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

При этом в соответствии с частью 1 статьи 10 Федерального закона от 24 июля 2009 г. N 212-ФЗ "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования" расчетным периодом по страховым взносам признается календарный год.

Вместе с тем, как было установлено в ходе контрольных мероприятий Счетной палаты Российской Федерации, данные регистра застрахованных лиц включают военнослужащих и лиц, приравненных к ним, не являющихся в соответствии со статьей 10 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" застрахованными гражданами, что связано с отсутствием со стороны ФОМС контроля за формированием и достоверностью данных регистра застрахованных лиц.

Указанные данные косвенно подтверждаются сведениями ФОМС (письмо от 29 сентября 2016 г.) о количестве граждан, прикрепившихся к медицинским организациям, работающим в системе ОМС, число которых по состоянию на 1 апреля 2016 г. составляет 143,8 млн. человек. То есть из общей численности застрахованных лиц, внесенных в единый регистр ФОМС, не прикреплено к медицинским организациям 2,7 млн. человек, в том числе 1,5 млн. человек по г. Москве, где проходит службу наибольшее количество военнослужащих и приравненных к ним лиц.

В этой связи существует риск некорректного расчета взносов бюджетов субъектов Российской Федерации на обязательное медицинское страхование неработающего населения и завышения нагрузки на региональные бюджеты, а также недостоверного определения размера субвенций, предоставляемых в бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования на финансовое обеспечение расходных обязательств субъектов Российской Федерации и города Байконура, возникающих при осуществлении переданных полномочий Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования.

2.5. Поступление в доход бюджета ФОМС недоимки, пени и штрафов по взносам на обязательное медицинское страхование в 2017 году не предусмотрено, на 2018 год предусмотрено в объеме 29 793,3 млн. рублей (2 % в общем объеме доходов ФОМС), на 2019 год - в объеме 10 002,28 млн. рублей (0,5 % в общем объеме доходов ФОМС). Планирование доходов от взыскания недоимки производилось на основании данных Пенсионного фонда Российской Федерации об общем размере недоимки по страховым взносам на ОМС работающего населения по состоянию на 1 июля 2016 года в сумме 66,3 млрд. рублей и экспертной оценки суммы задолженности, реальной к взысканию. Вместе с тем документальное подтверждение произведенной экспертной оценки суммы недоимки, реальной к взысканию, отсутствует. Как следствие, не представляется возможным оценить полноту и достоверность отражения в доходах ФОМС указанных видов доходов.

2.6. В составе прогнозируемого общего объема доходов бюджета ФОМС установлены размеры межбюджетных трансфертов, получаемых из федерального бюджета на 2017 год - в сумме 27 385,4 млн. рублей, на 2018 год-в сумме 26 715,7 млн. рублей, на 2019 год-в сумме 1 735,4 млн. рублей.

3. В части формирования расходов ФОМС выявлено следующее.

3.1. Общий объем расходов бюджета ФОМС составляет на 2017 год - 1 734 978,6 млн. рублей, на 2018 год - 1 911 686,6 млн. рублей и на 2019 год - 2 022 309,4 млн. рублей; наибольшая сумма ассигнований приходится на раздел "Здравоохранение": 1 734 253,9 млн. рублей (2017 год), 1 910 974,8 млн. рублей (2018 год), 2 021 605,8 млн. рублей (2019 год), что составляет 99,9% общего объема расходов бюджета ФОМС на соответствующий год.

3.2. Расчет субвенций бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на реализацию территориальных программ ОМС на 2017 год произведен ФОМС исходя из численности застрахованных лиц по данным регистра застрахованных лиц на 1 апреля 2016 г. в общем количестве 146,5 млн. человек, подушевого норматива финансового обеспечения базовой программы обязательного медицинского страхования в сумме 9 335,7 рублей и коэффициента дифференциации для каждого субъекта Российской Федерации и других коэффициентов, рассчитанных в соответствии с единой методикой распределения субвенций из бюджета ФОМС бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 5 мая 2012 г. N 462.

В составе субвенций территориальным фондам ОМС на реализацию территориальных программ государственных гарантий ФОМС включены дополнительные расходы на реализацию Указа N 597 в части повышения заработной платы медицинских работников на 2017 год - в сумме 44,5 млрд. рублей, на 2018 год-в сумме 153,7 млрд. рублей и на 2019 год - в сумме 191,7 млрд. рублей.

Вместе с тем в связи с отсутствием в представленных ФОМС материалах к законопроекту расчетов средних нормативов финансовых затрат на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов с распределением их по статьям затрат и указанием коэффициентов индексации по каждой статье затрат подтвердить корректность формирования финансовых затрат на предоставление субвенций, не представляется возможным.

Кроме того, субвенции для всех субъектов Российской Федерации планируется предоставить по методике, применяемой в 2015-2016 годах, с одинаковым для всех субъектов Российской Федерации ростом в пределах 10,2%, в том числе субъектам Российской Федерации, которые уже в 2015 году достигли необходимого на 2017 год уровня средней заработной платы медицинских работников.

Учитывая данные Росстата об уровне средней заработной платы медицинских работников за 2015 год и первое полугодие 2016 года, с высокой степенью вероятности можно утверждать, что требуемый на 2017 год уровень заработной платы по итогам 2016 года будет достигнут в 26 субъектах Российской Федерации.

В этой связи значительное увеличение субвенций субъектам Российской Федерации, в которых уже достигнут уровень средней заработной платы медицинских работников, предусмотренный Указом N 597, ФОМС не обосновано.

В то же время нужно отметить, что в части субъектов Российской Федерации, где отмечено достижение среднего уровня заработной платы, одновременно отмечается снижение числа медицинских работников. Так, например, в Пензенской области, по данным Росстата, в 2015 году по сравнению с 2014 годом число врачей уменьшилось на 49 человек, средних медицинских работников на 267 человек, младших медицинских работников на 271 человека, в Свердловской области данное сокращение составило 225 человек, 1 207 человек и 2 985 человек соответственно.

Кроме того, Минздравом России и ФОМС не планируется значительного увеличения стоимости средних нормативов объема медицинской помощи, не входящей в базовую программу ОМС, оказываемой медицинскими организациями, в том числе федеральным медицинским организациям. Так, рост среднего норматива финансовых затрат на оказание высокотехнологичной медицинской помощи, не входящей в базовую программу ОМС, предполагается на уровне 2,6%, на оказание медицинской помощи по заболеваниям, не входящим в базовую программу ОМС, - на 4%.

По данным формы федерального статистического наблюдения N 62 "Сведения об оказании и ресурсном обеспечении оказания медицинской помощи населению", в 2015 году по сравнению с 2014 годом прирост расходов медицинских организаций на выплату заработной платы за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов составил всего 3,3 % с 260 987,1 млн. рублей в 2014 году до 269 628,9 млн. рублей в 2015 году.

3.3. В соответствии с частью 7 статьи 80 Федерального закона N 323-ФЗ и частью 4 статьи 35 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" и ежегодно утверждаемой Правительством Российской Федерации программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи формирование финансового обеспечения данной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и страховое обеспечение обязательного медицинского страхования осуществляется на основе стандартов медицинской помощи. Однако охват заболеваний и патологических состояний стандартами медицинской помощи остается низким.

3.4. Расходы на финансовое обеспечение оказания высокотехнологичной медицинской помощи, не включенной в базовую программу ОМС, предусмотрены приложениями 4 и 5 к законопроекту на 2017, 2018 и 2019 годы в размере 96 729,3 млн. рублей ежегодно, в том числе в виде субсидий федеральным государственным учреждениям - в сумме 90 729,3 млн. рублей и в виде субсидий бюджетам территориальных фондов ОМС - в сумме 6 000,0 млн. рублей.

При этом до настоящего времени не приняты нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, направленные на реализацию предусмотренного статьей 50.1 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (вступает в действие с 1 января 2017 г.) порядка финансового обеспечения за счет средств бюджета ФОМС высокотехнологичной медицинской помощи, не включенной в базовую программу ОМС, в том числе не установлены порядок формирования перечня федеральных государственных учреждений, оказывающих высокотехнологичную медицинскую помощь, не включенную в базовую программу обязательного медицинского страхования, а также порядок софинансирования расходов субъектов Российской Федерации, возникающих при оказании высокотехнологичной медицинской помощи, не включенной в базовую программу обязательного медицинского страхования.

Принятие указанных нормативных документов уже в ходе исполнения бюджета Фонда создает риски позднего распределения средств на финансовое обеспечение оказания высокотехнологичной медицинской помощи, не включенной в базовую программу ОМС.

3.5. Расчет расходов на финансовое обеспечение высокотехнологичной медицинской помощи, не включенной в базовую программу ОМС, произведен исходя из согласованных Минздравом России прогнозных годовых значений объемов высокотехнологичной медицинской помощи, не включенной в базовую программу ОМС, в количестве 514,8 тыс. человек (из них 345,1 тыс, человек - в федеральных медицинских организациях) и средних расходов на оказание высокотехнологичной медицинской помощи, не включенной в базовую программу обязательного медицинского страхования, 1 больному в сумме 240,3 тыс, рублей (в том числе в федеральных медицинских организациях - 262,9 тыс. рублей).

3.6. Необходимо отметить, что, например, в 2015 году доля ассигнований федерального бюджета, направленных на оплату оказанной медицинской помощи (без учета расходов на оказание медицинской помощи в рамках клинической апробации) федеральными медицинскими организациями, подведомственными Минздраву России, составляла 68,7%, за счет средств ОМС - 17,5%, в рамках приносящей доход деятельности - 13,8%.

Например, по данным формы N 62, куда включаются сведения по всем медицинским организациям, участвующим в базовой программе ОМС, в г. Москве, где наибольшее количество федеральных медицинских организаций, доля заработной платы в структуре расходов средств ОМС на оплату специализированной медицинской помощи составляет 56,3%, а в Смоленской области - 59,0%. Данные различия объясняются разницей в стоимости расходов, направляемых на содержание медицинских организаций, в том числе на оплату коммунальных услуг, услуг связи.

Однако Минздрав России не оценил объем средств, которые будут направлены в 2017-2019 годах на заработную плату медицинских работников федеральных медицинских организаций.

В условиях отсутствия в 2017-2019 годах по сравнению с 2016 годом роста расходов бюджета ФОМС на финансовое обеспечение высокотехнологичной медицинской помощи, не

включенной в базовую программу ОМС, доля которых в структуре доходов федеральных медицинских организаций превышает 60 %, существуют риски недостижения установленных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики" целевых значений показателей по росту заработной платы медицинских работников федеральных медицинских организаций, оказывающих данный вид медицинской помощи.

3.6. Бюджетные ассигнования на изготовление и доставку полисов ОМС единого образца учтены в расходах бюджета ФОМС на 2017 год - в сумме 1 325,4 млн. рублей, на 2018 год - в сумме 606,0 млн. рублей и на 2019 год - в сумме 589,7 млн. рублей. Фондом было дополнительно включено в план на 2017 год производство 2 млн. штук электронных полисов на основе устной заявки Московского городского фонда обязательного медицинского страхования без ее письменного подтверждения, что свидетельствует о недостаточно обоснованном планировании указанных расходов и может привести к образованию остатка неиспользованных средств на конец 2017 года.

3.7. Законопроектом нормированный страховой запас определен на 2017 год - в размере 1 723,5 млн. рублей, в на 2018 год - в сумме 1 949,7 млн. рублей и на 2019 год - в сумме 20418,5 млн. рублей, и предлагается использовать его на увеличение бюджетных ассигнований, предусмотренных на исполнение расходных обязательств Фонда в случае недостаточности доходов бюджета Фонда для финансового обеспечения расходных обязательств.

3.8. Законопроектом предусматривается предоставление межбюджетного трансферта из бюджета ФОМС в бюджет Фонда социального страхования Российской Федерации в объемах, установленных приложениями 4 и 5, на 2017 год в сумме 18 081,4 млн. рублей (что на 672,0 млн. рублей меньше, чем в 2016 году), на 2018 год - в сумме 18 163,1 млн. рублей, на 2019 год - в сумме 17 410,6 млн. рублей. Вместе с тем уровень исполнения указанных расходов на 1 октября 2016 г. - 63,1% утвержденных ассигнований, что создает условия неполного освоения средств по итогам 2016 года, а также в 2017 - 2019 годах.

3.9. Законопроектом установлено, что в целях осуществления единовременных компенсационных выплат медицинским работникам в 2017 году из бюджета ФОМС бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования предоставляются иные межбюджетные трансферты в сумме 3 200,0 млн. рублей. Вместе с тем необходимо обратить внимание на низкий уровень исполнения указанных расходов по состоянию на 1 октября 2016 г. - 883,7 млн. рублей или 27,6% утвержденных бюджетных ассигнований, что создает риски неполного освоения средств по итогам 2016 года и в 2017 году.

3.10. Законопроектом предусмотрены ежегодные расходы в размере 26,0 млн. рублей на единовременные социальные выплаты для приобретения или строительства жилого помещения в рамках подпрограммы "Создание условий для обеспечения доступным и комфортным жильем граждан России" государственной программы Российской Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации", вместе с тем ФОМС не является участником указанной государственной программы Российской Федерации, что подтверждено письмом Минстроя России от 26 октября 2016 г. N 35423-ЕС/05. Таким образом, правовые основания для планирования и осуществления расходов на единовременные социальные выплаты для приобретения или строительства жилого помещения отсутствуют.

4. Бюджет ФОМС сформирован на 2017 и 2018 годы с дефицитом в размере 29 042,7 млн. рублей в 2017 году и 70 600,0 млн. рублей в 2018 году. Сбалансированность бюджета ФОМС в 2017 и 2018 годах планируется достичь за счет привлечения переходящих остатков средств бюджета ФОМС по состоянию на 1 января 2017 года. При этом на 1 октября 2016 г. остатки средств ФОМС на едином счете бюджета ФОМС в Федеральном казначействе составили 52 203,9 млн. рублей. При этом в истекшем периоде 2016 года дотации на сбалансированность в федеральный бюджет в сумме 91 203,3 млн. рублей не перечислены.

Таким образом, образование на 1 января 2017 г. остатков, достаточных для покрытия дефицита Фонда в 2017 году, возможно только при условии не перечисления в 2016 году дотации на сбалансированность в федеральный бюджет. В условиях неполного поступления доходов ФОМС в 2016 году существует риск, что остатки, которые будут сформированы на счетах ФОМС на 1 января 2017 года, не позволят обеспечить финансирование всех планируемых расходных обязательств на 2018 год.

5. На настоящий момент можно с высокой степенью вероятности утверждать, что в 2017 году в бюджет ФОМС не будут возвращены остатки средств, образовавшиеся на 1 января 2017 года в Государственной корпорации "Ростех" в результате неполного использования предоставленных в соответствии с пунктом 3 части 6 статьи 50 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" субсидий из бюджетов субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий программ и мероприятий по модернизации здравоохранения в части строительства и ввода в эксплуатацию перинатальных центров, возврат которых в настоящий момент установлен в части 11.1 статьи 50 указанного Федерального закона.

Вместе с тем не завершены мероприятия по строительству перинатальных центров в 19 субъектах Российской Федерации. Так, в нарушение сроков, установленных сетевым графиком, продолжается возведение зданий перинатальных центров в Республике Хакасия, а также в Красноярском крае (г. Норильск), Республике Саха (Якутия), Ленинградской и Смоленской областях, по которым функции заказчика по обеспечению выполнения инженерных изысканий и подготовке проектной документации для строительства перинатальных центров в соответствии с распоряжением Президента Российской Федерации от 4 марта 2014 г. N 46-рп возложены на Государственную корпорацию "Ростех", а функции генерального подрядчика в соответствии с договорами, заключенными Государственной корпорацией "Ростех", выполняет ООО "РТ-СоцСтрой".

В этой связи одновременно с законопроектом в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации 28 октября 2016 года внесен законопроект N 15460-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", которым предусматривается перенесение срока окончания реализации программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации в части проектирования, строительства и ввода в эксплуатацию перинатальных центров с 2016 года на 2017 год.

Предложения:

1. Направить заключение на проект федерального закона "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам, Министерство здравоохранения Российской Федерации и Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.

2. Направить представление председателю Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

Приложения:

1. "Анализ соответствия проекта федерального закона о бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов положениям ежегодного и бюджетного посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации", на 1 л. в 1 экз.

2. "Анализ соответствия проекта федерального закона о бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" статьям Бюджетного кодекса Российской/Федерации", на 1 л. в 1 экз.

Аудитор

А.В. Филипенко

_____________________________

* Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 02.12.2015 N 7756-6 ГД "О проекте федерального закона N 911758-6 "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2016 год"

** Прогноз СЭР от 14 октября 2016 г. N 31366-НП/Д03и

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас

Получить бесплатный доступ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.