Методические рекомендации "Прокурорский надзор за исполнением законодательства об участии в долевом строительстве многоквартирных домов" (утв. Генеральной прокуратурой РФ 26 июня 2013 г.)

Прокурорский надзор за исполнением законодательства об участии в долевом строительстве многоквартирных домов
(методические рекомендации)

Введение

Проблема обеспеченности населения жильем является одной из острых социальных проблем современной России. Доступным способом решения жилищного вопроса для граждан стало долевое участие в строительстве многоквартирных домов с целью последующего приобретения в собственность жилых помещений в них. Однако, несмотря на то, что специальное федеральное законодательство в сфере долевого строительства действует еще с 2005 г., до настоящего времени государство не гарантировало гражданам в полной мере защиту от риска потери вложенных в строительство денежных средств.

По данным прокуроров субъектов Российской Федерации, в стране на начало 2013 г. насчитывается около 700 проблемных жилищных объектов (недостроенных, не введенных в эксплуатацию и др.), нарушены права более 50 тыс. человек, признанных так называемыми обманутыми дольщиками.

Реализация прокуратурой Российской Федерации полномочий по проведению проверок исполнения законодательства об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и принятию мер реагирования является действенным средством обеспечения законности в рассматриваемой сфере и восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан.

Правовое регулирование

Специфика правового регулирования долевого строительства многоквартирных домов заключается в том, что данная сфера законодательства носит комплексный характер. Отдельные вопросы, связанные с процессами выделения земельных участков для строительства, возведения многоквартирных домов, подключения их к сетям инженерно-технического обеспечения, а также вопросы участия граждан в целевых программах, предусматривающих строительство многоквартирных домов с привлечением денежных средств граждан, регулируются нормами жилищного, земельного, градостроительного и иного законодательства.

С учетом этого при проведении проверок помимо специального Федерального закона от 30.12.2004 N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон об участии в долевом строительстве) необходимо руководствоваться положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ), Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), федеральных законов от 24.07.2008 N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства", от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" и других нормативных правовых актов.

Кроме того, законодательство, регламентирующее вопросы защиты прав граждан (в том числе защиты прав граждан, участвующих в долевом строительстве жилья), находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов в силу подп. "б" п. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации. В соответствии с подп. 42.1 ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" органы государственной власти субъекта Российской Федерации наделены полномочиями по осуществлению государственного контроля и надзора в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

В связи с этим необходимо учитывать наличие региональной специфики в регламентации вопросов контроля и надзора в сфере долевого строительства и защиты прав обманутых дольщиков, поскольку в настоящее время региональное законодательство в данной части не является единообразным.

Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления также наделены отдельными полномочиями в сфере земельных правоотношений и строительства, поэтому ряд вопросов, возникающих в процессе долевого строительства многоквартирных домов, регламентируются муниципальными правовыми актами.

Источники сведений о нарушениях закона

Прокурору необходимо осуществлять постоянный мониторинг состояния законности в сфере жилищного строительства на поднадзорной территории, наладить взаимодействие с органами государственной власти и местного самоуправления, контролирующими органами, иными организациями, действующими в сфере строительства жилья, для обеспечения оперативного выявления и устранения нарушений законодательства.

Практически во всех регионах органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации созданы межведомственные комиссии (рабочие группы) по защите прав участников долевого строительства многоквартирных домов. На заседаниях комиссий рассматриваются вопросы формирования перечней проблемных жилищных объектов и реестров обманутых дольщиков, вырабатываются механизмы восстановления прав граждан, пострадавших от действий недобросовестных застройщиков.

Участие прокурора в заседаниях межведомственных комиссий позволит не только получить информацию о нарушениях закона, но и осуществить конкретные действия по предупреждению нарушений и защите прав граждан.

Важным этапом в обеспечении информационной поддержки надзорной деятельности является формирование в прокуратуре базы данных, содержащей сведения о проблемных объектах, расположенных на поднадзорной территории, и гражданах, участвующих в долевом строительстве, чьи права были нарушены, о принимаемых мерах по восстановлению этих прав; осуществление контроля за своевременным обновлением указанных сведений до момента устранения нарушений законодательства.

Заслуживает внимания практика отдельных прокуроров по составлению паспортов проблемных жилищных объектов с внесением в них ключевых позиций, необходимых для осуществления надзора.

Источниками информации о нарушениях законодательства в сфере участия в долевом строительстве многоквартирных домов могут быть поступающие в прокуратуру жалобы и обращения граждан и организаций, сообщения средств массовой информации.

Получить дополнительную информацию о нарушениях закона возможно также путем присутствия прокурора на собраниях обманутых дольщиков, осуществления выездов на проблемные жилищные объекты - особенно в тех случаях, когда ситуация со строительством многоквартирного дома получила широкий общественный резонанс.

В целях изучения состояния законности прокурору необходимо анализировать официальную информацию и статистические данные органов власти и органов местного самоуправления, касающиеся вопросов строительства многоквартирных домов. Так, из статистического отчета "Сведения об инвестиционной деятельности и средствах на долевое строительство", формируемого Росстатом и его территориальными органами, можно получить данные о количестве денежных средств, вложенных населением в долевое строительство многоквартирных домов.

В качестве источников сведений о нарушениях закона необходимо отметить интернет-сайты общественных организаций, осуществляющих деятельность по защите нарушенных прав обманутых дольщиков. Например, это сайты общественной организации "Общероссийское общественное движение "Комитет помощи: Жилье, Земля, Люди" (Ассоциация помощи пострадавшим дольщикам)" (http://www.help.su/), межрегионального общественного движения "Защита прав участников строительства жилья" (социальная сеть дольщиков "Однодольщики") (http://www.odnodolshiki.ru/).

Важным источником информации являются базы данных (реестры, кадастры, перечни), ведение которых осуществляется уполномоченными органами.

В частности, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) и ее территориальные органы осуществляют ведение:

единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, из которого можно почерпнуть сведения о зарегистрированных правах на земельные участки, объекты капитального строительства и их правообладателях. Кроме того, используя данные названного реестра, прокурор может выяснить, осуществлялась ли государственная регистрация заключенных застройщиком с гражданами договоров участия в долевом строительстве многоквартирных домов. Отсутствие таких сведений в реестре свидетельствует о том, что застройщик, возможно, использует нелегальные процедуры привлечения денежных средств граждан;

государственного кадастра объектов недвижимости, в котором содержатся сведения об учтенном недвижимом имуществе (земельных участках, зданиях, сооружениях, помещениях и объектах незавершенного строительства) и его правообладателях. Также прокурор может получить сведения об объектах незавершенного строительства, расположенных на поднадзорной территории; о правообладателях земельного участка, на котором осуществляется строительство.

В соответствии с региональным законодательством органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие контроль и надзор в области долевого строительства многоквартирных домов, формируют:

реестры (сводные перечни) проблемных жилищных объектов на территории субъекта Российской Федерации. В большинстве случаев такие реестры можно найти на официальных сайтах уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на осуществление контроля и надзора в области долевого строительства. Например, перечень многоквартирных домов, строящихся с привлечением средств дольщиков на территории Омской области, размещен на сайте министерства строительства, транспорта и жилищно-коммунального комплекса Омской области (http: //mszhk.omskportal.ru/);

реестры граждан, пострадавших от действий (бездействия) недобросовестных застройщиков и имеющих право на получение государственной поддержки.

Статьей 16.8 Федерального закона от 24.07.2008 N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства" (введена Федеральным законом от 30.12.2012 N 290-ФЗ) предусмотрено ведение реестра недобросовестных застройщиков федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации (до настоящего времени уполномоченный орган не определен).

Также необходимо обращать внимание на рекламную продукцию, размещаемую застройщиками в печатных изданиях либо Интернете, содержащую предложение гражданам принять участие в строительстве многоквартирных домов. Нередко уже на данном этапе прокурор может выявить нарушения закона, выражающиеся в отсутствии у застройщика разрешительной документации, без наличия которой привлекать денежные средства граждан запрещено.

Организация и проведение проверки

Перед началом надзорной проверки прокурору необходимо:

изучить федеральное и региональное законодательство, а также муниципальные правовые акты, регламентирующие вопросы, связанные с долевым строительством многоквартирных домов;

изучить структуру органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, определить органы, наделенные полномочиями в сфере строительства, жилищно-коммунального хозяйства и долевого участия в строительстве многоквартирных домов;

проанализировать информацию о состоянии законности в сфере долевого строительства жилья на поднадзорной территории и имеющихся нарушениях закона и прав граждан, полученную из всех возможных источников;

установить количество и местоположение проблемных многоквартирных домов, строительство которых осуществляется на поднадзорной территории с привлечением денежных средств граждан, выяснить, на какой стадии строительства находятся такие объекты;

установить количество участников долевого строительства, пострадавших в результате невыполнения своих обязательств застройщиками.

Проверки исполнения законов в федеральных органах исполнительной власти и их территориальных органах

Министерство регионального развития Российской Федерации (Минрегион России) в соответствии с п. 1 Положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.01.2005 N 40, осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства (за исключением государственного технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства) и жилищно-коммунального хозяйства в части вопросов, не отнесенных к компетенции Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости.

Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Госстрой) на основании Положения о Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2012 N 670, осуществляет мониторинг состояния объектов незавершенного жилищного строительства, возведение которых ведется с привлечением денежных средств граждан, и обеспечение взаимодействия федеральных органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и участников жилищного строительства в целях содействия процессу завершения строительства объектов долевого строительства и восстановлению прав граждан, обязательства перед которыми не исполнены застройщиком.

В указанных органах власти необходимо изучить статистическую информацию в области долевого строительства многоквартирных домов; официальные отчеты о результатах реализации государственной политики и состоянии законности в этой сфере; базы данных о количестве строящихся домов в регионах; представляемую органами государственной власти субъектов Российской Федерации отчетность об осуществлении полномочий в сфере градостроительства; результаты проведенных проверок в органах государственной власти субъектов Российской Федерации; обращения граждан и организаций и др.

В Минрегионе России необходимо выяснить следующие вопросы:

исполнены ли Министерством обязанности по принятию нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере градостроительства, строительства, обязанность по принятию которых возложена на Министерство;

осуществляет ли Министерство контроль за реализацией органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий в сфере градостроительной деятельности, проводит ли проверки их деятельности, истребует ли от них необходимую информацию и отчетность;

осуществляет ли Министерство координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по вопросам совершенствования законодательства Российской Федерации в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости;

осуществляет ли Министерство эффективное взаимодействие с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями по вопросам, связанным с долевым строительством многоквартирных домов.

В Госстрое необходимо выяснить следующие вопросы:

осуществляются ли Агентством мониторинг и анализ состояния жилищной сферы в субъектах Российской Федерации; мониторинг и координация реализации региональных программ стимулирования развития жилищного строительства; каковы их результаты;

осуществляется ли Агентством мониторинг состояния объектов незавершенного жилищного строительства, возведение которых ведется с привлечением денежных средств граждан; принимаются ли меры, направленные на улучшение состояния законности в рассматриваемой сфере;

реализует ли Агентство полномочия по контролю за соблюдением органами государственной власти субъектов Российской Федерации законодательства о градостроительной деятельности, а также за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий в области контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности.

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) и ее территориальные органы в соответствии с п. 1 Положения о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.06.2009 N 457, осуществляют государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним и ведение единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним; государственный земельный надзор; государственный кадастровый учет недвижимого имущества и ведение государственного кадастра недвижимости.

Процедура государственной регистрации, осуществляемая Росреестром и его территориальными органами, обеспечивает дополнительные гарантии для граждан на получение объекта строительства в собственность.

Надлежащая реализация Росреестром и его территориальными органами в соответствии со ст. 71 ЗК РФ полномочий в сфере государственного земельного надзора способствует предотвращению на самом раннем этапе незаконной деятельности недобросовестных застройщиков, начинающих строительство без правоустанавливающих документов на землю.

Осуществление Росреестром и его территориальными органами государственного кадастрового учета недвижимого имущества позволяет идентифицировать объекты капитального строительства, в том числе незавершенные, и их правообладателей. Кроме того, кадастровый учет многоквартирных домов является необходимым условием для ввода их в эксплуатацию и последующей регистрации прав на жилые помещения в нем (ч. 1.2 ст. 20, ч. 2 ст. 25.3 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним").

В Росреестре и его территориальных органах следует изучить дела правоустанавливающих документов на конкретные объекты недвижимого имущества (если такая необходимость имеется); книги учета документов; планы и материалы проверок, проведенных в рамках осуществления государственного земельного надзора, акты проверок, копии предписаний и документы, свидетельствующие об осуществлении контроля за их исполнением; обращения граждан и организаций и т.п.

При проведении проверок в этих органах необходимо выяснить следующие вопросы:

не истребуются ли у заявителей при осуществлении государственной регистрации договоров участия в долевом строительстве документы, представление которых не предусмотрено законом;

направляются ли в орган, осуществляющий контроль и надзор в области долевого строительства многоквартирных домов в регионе, уведомления о регистрации договора участия в долевом строительстве, заключенного застройщиком с первым участником долевого строительства в течение 5 рабочих дней с момента регистрации (ч. 2.3 ст. 25.1 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним");

не допускается ли государственная регистрация нескольких договоров участия в долевом строительстве в отношении одного и того же объекта долевого строительства (ч. 3.1 ст. 25.1 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним");

осуществляется ли правовая экспертиза документов, представленных застройщиком для государственной регистрации договоров участия в долевом строительстве, не допускается ли неправомерная государственная регистрация договоров в тех случаях, когда их условия не соответствуют закону;

реализуются ли предоставленные Росреестру и его территориальным органам полномочия в сфере государственного земельного надзора; выдаются ли застройщикам, допускающим нарушения земельного законодательства, предписания об устранении нарушений, осуществляется ли контроль за исполнением таких предписаний;

реализуются ли полномочия по привлечению виновных лиц к административной ответственности по ст. 7.1 и 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ);

осуществляется ли должное межведомственное взаимодействие с иными контролирующими и правоохранительными органами.

В соответствии с Положением о Федеральной службе судебных приставов, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 N 1316, Федеральная служба судебных приставов (ФССП России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по обеспечению установленного порядка деятельности судов, исполнению судебных актов, актов других органов и должностных лиц.

При проведении проверок в территориальных органах ФССП России необходимо:

проверить исполнительные производства, по которым взыскателями и должниками являются соответственно граждане - участники долевого строительства и организации-застройщики;

выяснить, принимаются ли судебными приставами-исполнителями все возможные меры в целях исполнения исполнительных документов, соблюдается ли установленная законом процедура исполнительного производства.

Проверки законности нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации

При проведении проверок законности нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации необходимо выяснить следующие вопросы:

соответствуют ли законодательству правовые акты органов государственной власти, регламентирующие правоотношения в сфере строительства и долевого строительства; не содержатся ли в них коррупциогенные факторы;

принимались ли правовые акты, направленные на реализацию мер по защите прав участников долевого строительства многоквартирных домов; какая форма предоставления мер социальной поддержки обманутым дольщикам установлена в субъекте Российской Федерации; определен ли механизм реализации данных мероприятий; предусмотрено ли региональными законами о бюджете финансирование мероприятий по оказанию государственной поддержки обманутым дольщикам;

приняты ли региональные нормативные акты, предусматривающие порядок формирования и ведения реестров граждан, пострадавших от действий (бездействия) застройщиков, а также реестров "проблемных" жилищных объектов, не требуют ли корректировки критерии отнесения многоквартирных домов к числу проблемных, а граждан - к числу пострадавших.

В том случае, если анализ состояния законности в регионе позволяет сделать вывод о неэффективности применения дополнительных мер по защите прав обманутых дольщиков, установленных региональным законодательством, прокурор может предложить высшим органам власти субъекта Российской Федерации законодательно предусмотреть другие или дополнительные меры по восстановлению нарушенных прав граждан. В этих целях полезным является изучение опыта других регионов по поддержке обманутых дольщиков.

Проверки исполнения законов в органах государственной власти субъектов Российской Федерации

Применительно к вопросам долевого участия в строительстве многоквартирных домов важнейшими из полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации являются: контроль и надзор в области долевого строительства многоквартирных домов; региональный государственный строительный надзор.

В соответствии со ст. 23 Закона о долевом участии в строительстве контроль и надзор в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости осуществляются уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого осуществляется данное строительство. Название, статус и конкретные полномочия этих органов определяются региональным законодательством.

В указанных органах необходимо изучить: реестры и базы данных о застройщиках и объектах капитального строительства; реестры проблемных жилищных объектов; реестры граждан, пострадавших от действий недобросовестных застройщиков; отчетность и иные документы, представляемые застройщиками; планы и материалы проверок, проведенных в рамках контрольных полномочий; акты проверок; копии предписаний и документы, свидетельствующие об осуществлении контроля за их исполнением; материалы дел об административных правонарушениях; статистические сведения и иную официальную информацию; обращения граждан и организаций и т.п.

При проведении проверок в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление контроля и надзора в сфере долевого строительства, надлежит выяснить следующие вопросы:

обеспечивается ли взаимодействие с органами, обладающими информацией о застройщиках, объектах и участниках долевого строительства; получаются ли от органов власти всех уровней и застройщиков документы и информация, необходимые для реализации своих полномочий и своевременного выявления нарушений в рассматриваемой сфере;

организован ли учет многоквартирных домов, строящихся на территории региона с привлечением денежных средств граждан; сформирован ли соответствующий реестр;

ведется ли реестр проблемных объектов жилищного строительства в регионе (то есть объектов, строительство которых не начато или приостановлено либо имеются препятствия для ввода построенного объекта в эксплуатацию и (или) регистрации прав граждан на жилые помещения в нем);

не допускаются ли необоснованные отказы гражданам во включении незавершенных строительством либо не введенных в эксплуатацию многоквартирных домов в число проблемных и занижение тем самым общего числа проблемных объектов в регионе;

ведется ли реестр граждан, пострадавших от действий (бездействия) недобросовестных застройщиков и имеющих право на получение мер государственной поддержки; не допускаются ли необоснованные отказы во включении граждан в такой реестр либо истребование документов, не предусмотренных региональным законодательством;

не допускаются ли нарушения прав обманутых дольщиков при предоставлении им мер государственной поддержки (в том случае, если этими полномочиями в конкретном регионе наделены данные органы);

осуществляется ли контроль за:

предоставлением застройщиками проектных деклараций и размещением их в средствах массовой информации и (или) Интернете;

соответствием договоров участия в долевом строительстве требованиям закона;

принимаются ли меры реагирования при наличии в этих договорах условий, ущемляющих права граждан;

целевым использованием застройщиками денежных средств, уплачиваемых участниками долевого строительства по договорам;

соблюдением застройщиками нормативов финансовой устойчивости их деятельности, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 21.04.2006 N 233 "О нормативах оценки финансовой устойчивости деятельности застройщика";

поступлением от застройщиков и анализ ежеквартальной отчетности об осуществлении деятельности, связанной с привлечением денежных средств участников долевого строительства;

принимаются ли меры реагирования по результатам проверки обращений граждан, в которых сообщается о нарушениях, допускаемых застройщиками и органами местного самоуправления в процессе строительства и ввода зданий в эксплуатацию; проводятся ли в этих случаях внеплановые проверки застройщиков;

составляются ли планы проверок; какая часть работающих в регионе застройщиков охватывается проверками;

направляются ли лицам, привлекающим денежные средства граждан для строительства, предписания об устранении выявленных нарушений; осуществляется ли контроль за их выполнением; применяются ли меры для привлечения виновных лиц к административной ответственности по ст. 14.28 КоАП РФ;

осуществляется ли должное взаимодействие с правоохранительными органами; направляются ли им материалы проверок, свидетельствующие о наличии в действиях застройщиков или должностных лиц признаков преступления;

используется ли право на обращение в арбитражный суд с заявлением о приостановлении застройщиком деятельности, связанной с привлечением денежных средств дольщиков для строительства многоквартирных домов, в случаях, установленных ч. 7 ст. 23 Закона об участии в долевом строительстве;

используется ли право на обращение в арбитражный суд с заявлением о ликвидации лица, осуществляющего привлечение денежных средств граждан для строительства, в установленных законом случаях;

используются ли полномочия по участию в рассмотрении дел о банкротстве застройщиков (ст. 201.2 Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)"); вступают ли эти органы в дела о несостоятельности (банкротстве) застройщиков;

информируется ли население с использованием СМИ, в том числе в рамках социальной рекламы, о недобросовестных застройщиках, размещается ли на официальном сайте реестр строящихся многоквартирных жилых домов и застройщиков, имеющих право привлекать в строительство денежные средства граждан;

оказывается ли информационное и иное содействие некоммерческим организациям, объединяющим пострадавших участников строительства проблемного объекта (например, по получению разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, подключению объекта к сетям инженерной инфраструктуры, оформлению прав на земельный участок, занимаемый многоквартирным домом, в соответствии с требованиями законодательства и т.п.).

Статьей 7 ГрК РФ предусмотрено осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации регионального государственного строительного надзора, задачей которого является предупреждение, выявление и пресечение допущенных застройщиком (заказчиком, подрядчиком) нарушений законодательства о градостроительной деятельности, в том числе технических регламентов, и проектной документации.

Поскольку в соответствии со ст. 3 Закона об участии в долевом строительстве одним из условий привлечения застройщиками денежных средств граждан является наличие разрешения на строительство, надлежащая реализация органами регионального государственного строительного надзора своих полномочий позволяет пресечь нарушения прав дольщиков на раннем этапе строительства.

В органах регионального государственного строительного надзора необходимо изучить:

дела, формируемые при осуществлении государственного строительного надзора, на каждый объект капитального строительства;

акты итоговых проверок объектов капитального строительства, решения о выдаче заключений о соответствии построенных объектов требованиям технических регламентов и проектной документации или об отказе в их выдаче;

программы проверок, разрабатываемые органами государственного строительного надзора, распоряжения (приказы) о проведении проверок;

акты проверок, выданные предписания и документы, свидетельствующие об осуществлении контроля за их выполнением;

материалы дел об административных правонарушениях;

материалы проверок органов местного самоуправления по вопросам соблюдения законодательства о градостроительной деятельности;

реестры и базы данных о застройщиках и объектах капитального строительства;

статистические отчеты и иные документы информационно-аналитического характера;

обращения граждан и организаций.

При проведении проверок в этих органах необходимо выяснить следующие вопросы:

проверяется ли у застройщиков наличие разрешений на строительство (п. 2 ч. 2 ст. 54 ГрК РФ);

осуществляется ли государственный строительный надзор за объектами капитального строительства, в отношении которых поступило извещение о начале строительства и (или) копия выданного разрешения на строительство (ч. 5 ст. 52 ГрК РФ, подп. "а" п. 2 ч. 5 ст. 54 ГрК РФ);

проводятся ли проверки качества осуществляемых застройщиком (подрядчиком) строительных работ и применяемых строительных материалов (п. 1 ч. 2 ст. 54 ГрК РФ);

проверяется ли наличие допуска у подрядчика к строительным работам, влияющим на безопасность объекта капитального строительства (ч. 2 ст. 52 ГрК РФ);

ведется ли учет проводимых надзорных мероприятий и база данных о состоянии всех подконтрольных объектов капитального строительства;

разрабатываются ли и выполняются ли программы проверок строительства объектов;

не допускается ли необоснованная выдача застройщикам заключений о соответствии построенного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации;

выдаются ли застройщикам, допускающим нарушения порядка строительства, предписания об их устранении, контролируется ли их исполнение;

реализуются ли полномочия по привлечению застройщиков к административной ответственности по ст. 9.4, 9.5 КоАП РФ;

реализуются ли полномочия по контролю за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, предоставленные ст. 8.1 ГрК РФ;

осуществляется ли должное межведомственное взаимодействие с иными контролирующими и правоохранительными органами.

Проверки законности муниципальных правовых актов

При проведении проверок законности муниципальных правовых актов необходимо выяснить следующие вопросы:

соответствуют ли законодательству муниципальные правовые акты, регламентирующие правоотношения в сфере строительства, землепользования и застройки; не содержатся ли в них коррупциогенные факторы;

приняты ли органами местного самоуправления административные регламенты осуществления муниципальных функций и оказания муниципальных услуг (по выдаче разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства и других), соответствуют ли они федеральному законодательству;

принят ли органами местного самоуправления правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального земельного контроля на территории муниципального образования, предусмотрено ли в нем распространение муниципального земельного контроля на все земельные участки в пределах территории муниципального образования независимо от их формы собственности.

Проверки исполнения законов в органах местного самоуправления

Органы местного самоуправления осуществляют в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Земельным и Градостроительным кодексами Российской Федерации следующие полномочия в сфере градостроительства, строительства и землепользования:

утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки;

выдачу градостроительных планов земельного участка, необходимых для разработки проектной документации на строительство многоквартирного дома (ст. 44, ч. 17 ст. 46 ГрК РФ);

выдачу разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов капитального строительства в эксплуатацию (ст. 14, 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, ст. 8, ч. 9 ст. 48 ГрК РФ);

принятие решений об изменении одного вида использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования (ст. 37 ГрК РФ, ст. 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации");

подготовку и предоставление заинтересованным лицам технических условий подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения и информации о плате за подключение (ч. 9 ст. 48 ГрК РФ, Правила определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 13.02.2006 N 83);

регулирование тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение (п. 4.1 ч. 1 ст. 17 Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации");

присвоение адреса объектам недвижимости (п. 27 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ);

предоставление земельных участков для целей строительства, находящихся в муниципальной собственности (ст. 29-32 ЗК РФ);

распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена (ст. 10 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации");

муниципальный земельный контроль за использованием земель в пределах территории муниципального образования (ст. 72 ЗК РФ);

дополнительные полномочия в сфере защиты прав и законных интересов пострадавших участников долевого строительства, предусмотренные региональным законодательством (например, полномочия по формированию реестра граждан, пострадавших от действий (бездействия) застройщиков, принятию заявлений граждан на получение социальных выплат, представляемых им в качестве государственной поддержки).

Реализуя вышеперечисленные полномочия надлежащим образом, органы местного самоуправления, в конечном итоге, обеспечивают необходимые условия для жилищного строительства многоквартирных домов, и по этой причине они должны находиться под пристальным вниманием прокуроров.

Создаваемые органами местного самоуправления административные барьеры застройщикам (например, необоснованные отказы в выдаче разрешений на строительство, затягивание сроков рассмотрения заявлений о предоставлении земельных участков) нередко побуждают хозяйствующие субъекты начинать строительство до получения разрешительной документации или до оформления прав на земельный участок, нарушая тем самым установленный порядок.

В органах местного самоуправления необходимо изучить: имеющиеся сведения о земельных участках, на которых осуществляется строительство многоквартирных домов, об объектах капитального строительства, застройщиках; имеющиеся у них правоустанавливающие документы на землю и разрешительную документацию на строительство; выданные разрешения на строительство, разрешения на ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства; планы и материалы проверок, проведенных в рамках осуществления муниципального земельного контроля, акты проверок, копии предписаний и документы, свидетельствующие об осуществлении контроля за их исполнением; обращения граждан и организаций; сведения о проведенных или планируемых к проведению публичных мероприятиях и т.п.

В ходе проверок в органах местного самоуправления необходимо выяснить следующие вопросы:

осуществляется ли ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, дел о застроенных и подлежащих застройке земельных участков в соответствии с Положением об информационном обеспечении градостроительной деятельности, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 09.06.2006 N 363;

исполняется ли предусмотренная ч. 15 ст. 51 ГрК РФ обязанность по направлению в течение трех дней со дня выдачи разрешения на строительство копии такого разрешения в региональный орган государственного строительного надзора;

не допускаются ли факты необоснованной выдачи застройщикам разрешения на строительство при отсутствии у них необходимых для этого документов, предусмотренных ч. 7 ст. 51 ГрК РФ, в частности, при отсутствии положительного заключения государственной экспертизы проектной документации; не допускается ли необоснованное продление срока действия выданных разрешений на строительство;

не допускается ли необоснованная выдача разрешений на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства (ст. 40 ГрК РФ);

не допускается ли необоснованная выдача разрешений на ввод многоквартирных домов в эксплуатацию без истребования у застройщика документов, предусмотренных ч. 3 ст. 55 ГрК РФ (например, при отсутствии документов, подписанных уполномоченными организациями, подтверждающих соответствие многоквартирного дома техническим условиям на подключение к сетям инженерно-технического обеспечения (водо-, тепло-, электро-, газоснабжения и водоотведения);

не допускается ли необоснованное принятие решений об изменении одного вида использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования (ст. 37 ГрК РФ);

осуществляется ли муниципальный земельный контроль, охватываются ли им все земельные участки, расположенные на территории муниципального образования, независимо от формы собственности;

направляются ли в случаях выявления нарушений земельного законодательства материалы в территориальные органы Росреестра для решения вопроса о привлечении виновных лиц к административной ответственности;

направляются ли в случаях выявления фактов строительства многоквартирных домов без соответствующих разрешений материалы в органы государственного строительного надзора для решения вопроса о привлечении виновных лиц к административной ответственности за нарушение порядка строительства;

не создаются ли искусственные административные барьеры организациям-застройщикам, в том числе при получении последними разрешений на строительство многоквартирных домов и на ввод их в эксплуатацию, а также при оформлении земельно-правовых отношений;

не создаются ли препятствия застройщикам в подключении жилых домов к объектам инженерной инфраструктуры (энергосистемам, тепло- и водоснабжению, канализации), не взимается ли незаконная плата за подключение.

Проверки исполнения законов в организациях-застройщиках

В организациях-застройщиках необходимо изучить следующие документы:

учредительные и регистрационные документы;

разрешение на строительство; правоустанавливающие документы на земельный участок, на котором осуществляется строительство;

проектную декларацию и внесенные в нее изменения, сведения о дате и месте их опубликования (размещения);

проектную документацию, в том числе результаты выполнения инженерных изысканий, и положительное заключение государственной экспертизы проектной документации (в случаях, предусмотренных градостроительным законодательством); технические условия подключения объекта строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, выданные уполномоченными эксплуатирующими организациями;

отчетность застройщика об осуществлении деятельности, связанной с привлечением денежных средств участников долевого строительства;

договоры участия в долевом строительстве на каждый объект долевого строительства, реестры договоров долевого участия в строительстве; другие договоры, на основании которых привлекались денежные средства дольщиков на строительство многоквартирных домов (договоры участия в долевом строительстве, предварительные договоры купли-продажи, договоры инвестирования в строительство, иные договоры);

документы, подтверждающие направление участникам долевого строительства информации о переносе срока окончания строительства многоквартирного дома и (или) иного объекта недвижимости с предложением об изменении договора;

документы, подтверждающие целевое использование денежных средств, уплаченных участниками долевого строительства (договоры с поставщиками, подрядчиками, бухгалтерская документация, платежные поручения и другие банковские документы);

разрешение на ввод объекта в эксплуатацию (в том случае, если строительство многоквартирного дома завершено).

При проведении проверок в организациях-застройщиках необходимо выяснить следующие вопросы:

законность использования застройщиками земельных участков, на которых осуществляется долевое строительство многоквартирных домов;

получено ли застройщиком разрешение на строительство, соответствует ли оно требованиям градостроительного законодательства, не начаты ли строительная деятельность по возведению таких объектов либо привлечение денежных средств граждан до получения разрешения на строительство и оформления земельно-правовых отношений;

опубликована ли застройщиком проектная декларация в средствах массовой информации и (или) в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования; своевременно ли вносятся в нее изменения, касающиеся сведений о застройщике и проекте;

исполнена ли застройщиком обязанность по обеспечению исполнения обязательств по договорам участия в долевом строительстве предусмотренными законом;

направлено ли застройщиком извещение о начале строительства объекта капитального строительства в орган регионального государственного строительного надзора в соответствии с ч. 5 ст. 52 ГрК РФ;

имеется ли у застройщика проектная документация на объект капитального строительства, получено ли положительное заключение государственной экспертизы проектной деятельности в случаях, предусмотренных ГрК РФ;

осуществляются ли строительные работы, оказывающие влияние на безопасность объектов капитального строительства, индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, имеющими выданные саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким видам работ (ч. 2 ст. 52 ГрК РФ);

соответствуют ли условия договоров участия в долевом строительстве законодательству, не содержится ли в них условий, ущемляющих права граждан, не подменяются ли они иными видами гражданско-правовых договоров;

произведена ли государственная регистрация всех договоров участия в долевом строительстве, заключенных с гражданами;

имеют ли место факты использования застройщиком денежных средств, уплачиваемых участниками долевого строительства, для целей, не связанных с таковым (ст. 18 Закона об участии в долевом строительстве);

предоставляется ли застройщикам отчетность в орган, уполномоченный на осуществление контроля и надзора в области долевого строительства;

соблюдается ли застройщиком предусмотренный в договоре участия в долевом строительстве срок передачи объекта долевого строительства участнику долевого строительства, а в случае изменения срока передачи направляются ли гражданам информация и предложения об изменении соответствующего условия договора;

соответствует ли качество объекта долевого строительства предъявляемым требованиям (техническим и градостроительным регламентам, проектной документации, условиям договоров и т.д.);

надлежащим ли образом осуществлена приемка застройщиком выполненных подрядчиками строительных работ, не подписан ли акт приемки выполненных работ по строительству дома, несмотря на наличие строительных недоделок и недостатков;

имеется ли у застройщика заключение органа государственного строительного надзора о соответствии построенного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации; получено ли застройщиком разрешение на ввод построенного объекта капитального строительства в эксплуатацию;

исполнена ли застройщиком предусмотренная ч. 3 ст. 16 Закона об участии в долевом строительстве обязанность по передаче в территориальный орган Росреестра в течение 10 рабочих дней нотариально удостоверенной копии разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, что является обязательным условием для последующей регистрации прав собственности участников долевого строительства на объекты долевого строительства;

подписан ли застройщиком акт передачи объекта долевого строительства участнику строительства не ранее чем после получения в установленном порядке разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (ст. 8 Закона об участии в долевом строительстве).

Типичные нарушения закона

Типичными нарушениями закона являются:

в территориальных органах Росреестра:

нарушение сроков государственной регистрации договоров участия в долевом строительстве и прав на объекты долевого строительства;

регистрация нескольких договоров участия в долевом строительстве в отношении одного и того же объекта строительства;

неосуществление правовой экспертизы документов, представленных застройщиком для государственной регистрации договоров участия в долевом строительстве;

регистрация договоров участия в долевом строительстве, не соответствующих требованиям закона;

ненадлежащее и неэффективное осуществление государственного земельного надзора, непринятие мер реагирования по фактам выявленных нарушений застройщиком требований земельного законодательства, освобождение виновных лиц от административной ответственности за самовольное использование земельных участков в отсутствие разрешительной документации, отсутствие контроля за исполнением выданных застройщикам предписаний об устранении нарушений закона;

ненадлежащее рассмотрение обращений граждан и организаций;

отсутствие взаимодействия с органами государственного строительного надзора, контроля и надзора в области долевого строительства, органами местного самоуправления, правоохранительными органами; непринятие мер по поступившим из этих органов материалам, свидетельствующим о нарушениях в действиях застройщиков.

В органах регионального государственного строительного надзора:

непроведение мероприятий по выявлению объектов, строительство которых осуществляется без разрешений на строительство;

отсутствие базы данных о строящихся объектах, подпадающих под действие государственного строительного надзора;

ненадлежащее и неэффективное осуществление государственного строительного надзора, неисполнение программы проверок объектов строительства;

непринятие мер реагирования по фактам выявленных нарушений застройщиком установленного порядка осуществления строительства, освобождение виновных лиц от административной ответственности за осуществление строительства без разрешения и иные нарушения, допускаемые в процессе строительства, отсутствие контроля за исполнением выданных застройщикам предписаний об устранении нарушений закона;

отсутствие контроля за соблюдением градостроительного законодательства органами местного самоуправления, непроведение проверок в органах местного самоуправления, непринятие мер реагирования в случаях выявления нарушений;

незаконная выдача положительного заключения о соответствии построенного объекта долевого строительства техническим регламентам и проектной документации (например, при наличии отклонений построенного объекта от проектной документации, неосуществлении застройщиком работ по благоустройству придомовой территории и других работ, предусмотренных проектом, отсутствии подключения многоквартирного дома к сетям инженерно-технического обеспечения и т.п.);

ненадлежащее рассмотрение обращений граждан и организаций, непроведение внеплановых проверок застройщиков при наличии в обращениях сведений о нарушениях закона;

отсутствие взаимодействия с органами государственного земельного надзора, контроля и надзора в области долевого строительства, органами местного самоуправления, правоохранительными органами;

непринятие мер по поступившим из этих органов материалам, свидетельствующим о нарушениях в действиях застройщиков.

В органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление контроля и надзора в сфере долевого строительства:

отсутствие достоверных данных о застройщиках, осуществляющих строительство многоквартирных домов в регионе, и объектах долевого строительства;

ненадлежащее ведение реестров проблемных жилищных объектов и граждан, пострадавших от действий недобросовестных застройщиков;

включение в планы проверок несоизмеримо малого числа застройщиков по сравнению с общим количеством застройщиков в регионе;

формальное проведение проверок, отсутствие мер реагирования по фактам выявленных нарушений;

отсутствие контроля за целевым использованием застройщиками денежных средств, полученных от граждан, предоставлением застройщиками ежеквартальной отчетности;

ненадлежащее и неэффективное осуществление государственного контроля и надзора в области долевого строительства многоквартирных домов;

непринятие мер по защите прав граждан, пострадавших от действий недобросовестных застройщиков, в том числе путем обращения за судебной защитой;

ненадлежащая реализация предоставленных полномочий в процессе осуществления процедур банкротства застройщиков;

ненадлежащее рассмотрение обращений граждан и организаций, непроведение внеплановых проверок застройщиков при наличии в обращениях сведений о нарушениях закона;

отсутствие взаимодействия с органами государственного земельного и строительного надзора, органами местного самоуправления, правоохранительными органами; непринятие мер по поступившим из этих органов материалам, свидетельствующим о нарушениях в действиях застройщиков.

В территориальных органах ФССП России:

непринятие судебными приставами-исполнителями всех необходимых мер по своевременному, полному и правильному исполнению исполнительных документов;

нарушение требований закона при осуществлении исполнительных действий;

несоблюдение порядка обращения взыскания на имущество должника;

незаконное принятие решений об окончании исполнительного производства.

В сфере регионального нормотворчества:

отсутствие в субъекте Российской Федерации нормативных актов, необходимых для урегулирования правоотношений в обозначенной сфере (например, нормативного правового акта, устанавливающего перечень сведений и документов, необходимых для осуществления контроля и надзора в области долевого строительства многоквартирных домов, издание которого предусмотрено п. 2.2 ч. 5 ст. 23 Закона об участии в долевом строительстве; нормативного правового акта, определяющего механизм реализации предусмотренных в законе субъекта Российской Федерации мер по защите прав обманутых дольщиков, и т.п.);

несоответствие изданных актов требованиям федерального законодательства (например, несоответствие административных регламентов исполнения государственных функций по государственному строительному надзору, контролю и надзора в области долевого строительства Федеральному закону от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля";

установление в нормативных правовых актах требований о предоставлении гражданами и организациями документов, не предусмотренных федеральным законодательством, и т.п.).

В деятельности органов местного самоуправления:

создание уполномоченными органами административных барьеров застройщикам, препятствующих надлежащему оформлению правоустанавливающих документов на землю, своевременному получению разрешений на строительство и корректировке проектной документации жилых объектов или возлагающих на застройщиков не предусмотренные законом обязанности и платежи;

нарушение сроков рассмотрения заявлений о выдаче разрешений на строительство и ввод объектов в эксплуатацию; необоснованный отказ в выдаче таких разрешений; истребование от заявителей не предусмотренных нормативными правовыми актами документов;

незаконная выдача разрешений на строительство в отсутствие у застройщика необходимой документации, в том числе положительного заключения государственной экспертизы проектной документации;

неисполнение обязанности по направлению копий выданных разрешений на строительство в орган регионального государственного строительного надзора;

незаконная выдача разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, включая жилые дома, в которых имеются строительные недоделки и недостатки, либо отсутствует подключение к сетям инженерно-технического обеспечения;

ненадлежащее осуществление муниципального земельного контроля, непроведение проверок исполнения земельного законодательства на земельных участках, находящихся в частной собственности;

ненадлежащее рассмотрение обращений граждан и организаций, непринятие мер по сообщаемым ими сведениям о нарушении законов;

отсутствие взаимодействия с органами государственного земельного и строительного надзора, контроля и надзора в области долевого строительства, правоохранительными органами; непринятие мер по поступившим из этих органов материалам, свидетельствующим о нарушениях в действиях застройщиков.

В сфере муниципального нормотворчества:

отсутствие муниципальных правовых актов, необходимых для урегулирования правоотношений в сфере землепользования и строительства (например, правил землепользования и застройки на территории муниципального образования) и несоответствие изданных актов требованиям федерального законодательства (чаще всего нарушения заключаются в удлинении сроков осуществления разрешительных функций по сравнению со сроками, предусмотренными законодательством; необоснованном введении для застройщиков дополнительных условий оформления прав на земельные участки и разрешительной документации на строительство; истребовании дополнительных документов, не предусмотренных законом и т.п.).

В деятельности застройщиков:

привлечение денежных средств граждан до получения разрешения на строительство и опубликования проектной декларации и (или) до государственной регистрации договоров участия в долевом строительстве;

осуществление строительства в отсутствие разрешения на строительство и (или) правоустанавливающих документов на земельные участки;

невыполнение обязанности по раскрытию информации о застройщике и об объекте строительства, отсутствие проектной декларации, опубликованной в средствах массовой информации или размещенной в Интернете;

неисполнение обязанности по предоставлению в орган, уполномоченный на осуществление контроля и надзора в области долевого строительства, ежеквартальной отчетности, предусмотренной постановлением Правительства Российской Федерации от 27.10.2005 N 645 "О ежеквартальной отчетности застройщиков об осуществлении деятельности, связанной с привлечением денежных средств участников долевого строительства";

несоответствие договоров участия в долевом строительстве установленным законом, включение в них условий, противоречащих федеральному законодательству (например, установление обязанности перечисления денежных средств застройщику до регистрации договора долевого участия; понуждение в нарушение п. 6 ч. 2 ст. 153 Жилищного кодекса Российской Федерации граждан к оплате коммунальных услуг до момента передачи им объекта долевого строительства по акту приему-передачи; введение для граждан в случае нарушения ими условий договора, неустойки, не предусмотренной законом, и т.п.);

привлечение денежных средств граждан для строительства многоквартирных домов с использованием схем, не предусмотренных Законом об участии в долевом строительстве (в этих случаях прокурору необходимо требовать от застройщика переоформления таких договоров на договоры долевого участия в строительстве);

двойные продажи объектов долевого строительства;

передача гражданам прав на строящийся объект путем уступки права требования по инвестиционным договорам в нарушение запрета, установленного ч. 3 ст. 1 Закона об участии в долевом строительстве (поскольку в данном случае у граждан возникает право на долю в строящемся доме без идентификации конкретной квартиры);

использование денежных средств, полученных от граждан, на цели, не связанные со строительством многоквартирных домов, хищение денежных средств граждан;

нарушение предусмотренного договором участия в долевом строительстве срока передачи гражданам жилых помещений, ненаправление им в установленный срок информации о невозможности завершения строительства в предусмотренный договором срок с предложением об изменении договора в этой части;

неисполнение обязательств по передаче участнику долевого строительства объекта долевого строительства, качество которого соответствует условиям договора, требованиям технических регламентов, проектной документации и градостроительных регламентов;

невыполнение застройщиком технических условий подключения к сетям инженерно-технического обеспечения;

необеспечение выполнения всех работ, предусмотренных проектной документацией (в частности, работ по благоустройству придомовой территории, остеклению балконов, подключению к инженерным сетям и т.п.);

осуществление строительства многоквартирных домов под видом индивидуального жилищного строительства с целью избегания процедур разработки проектной документации, получения разрешения на строительство, государственного строительного надзора (такое строительство осуществляется застройщиками с нарушением режима использования земельных участков, выделенных им для индивидуального жилищного либо дачного строительства).

Типичными нарушениями закона, допускаемыми арбитражными управляющими при введении в отношении застройщиков процедур банкротства, являются:

неисполнение обязанности по уведомлению дольщиков о возможности их обращения в арбитражный суд с ходатайством о погашении их требований к застройщику-банкроту путем передачи им жилых помещений (в домах, строительство которых завершено) либо путем передачи прав застройщика на объект незавершенного строительства созданному участниками строительства жилищно-строительному кооперативу или иному потребительскому кооперативу (ст. 201.10, ст. 201.11 Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)");

реализация имущества должника-застройщика без согласования собранием кредиторов начальной цены его продажи.

Меры прокурорского реагирования

Эффективность проведенных надзорных мероприятий во многом зависит от того, насколько обоснованно, оперативно и полно прокурором использовались меры реагирования.

При принятии мер прокурорского реагирования в рассматриваемой сфере необходимо строго руководствоваться указанием Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 07.05.2013 N 179/7 "Об устранении недостатков в практике прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере строительства жилых домов, осуществляемого с привлечением денежных средств граждан" (далее - указание).

В соответствии с п. 1.2 указания прокурорам необходимо сосредоточить усилия на принятии превентивных мер, а также своевременном комплексном реагировании на нарушения и постановке вопроса об ответственности виновных лиц, соблюдая при этом баланс публичных и частных интересов.

В каждом конкретном случае должен обеспечиваться индивидуальный и взвешенный подход к применению мер реагирования; акты прокурорского реагирования в сфере долевого строительства многоквартирных домов должны быть направлены не на разрушение существующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие с действующим законодательством.

Во всех случаях выявления прокурорами фактов осуществления строительства на земельных участках без правоустанавливающих документов на землю и разрешительной документации, а также с нарушением условий землепользования и строительства прокурору необходимо давать оценку бездействию органов государственного земельного и строительного надзора, органов контроля и надзора в области долевого строительства, органов местного самоуправления, не обеспечивших своевременное пресечение действий застройщика по незаконному строительству.

При выявлении правовых актов, противоречащих федеральному законодательству, прокурор в соответствии со ст. 23 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) приносит протест в орган или должностному лицу, которые издали эти акты, либо обращается в суд с заявлением об оспаривании незаконного акта.

В силу того что решения суда обеспечены силой принудительного исполнения, действенной мерой прокурорского реагирования является направление заявлений в суд в целях прекращения нарушения прав публичных образований, неопределенного круга лиц либо восстановления нарушенных прав граждан.

При направлении заявлений в защиту прав участников долевого строительства необходимо учитывать ограничения на применение данной меры реагирования, установленные ст. 45 ГПК РФ в отношении круга лиц, в защиту которых может выступить прокурор.

Вместе с тем недопустимо принятие мер прокурорского реагирования без должной оценки возможных негативных последствий исполнения требований прокуроров. Например, инициирование процедуры сноса заселенного дома, в отношении которого не оформлена разрешительная документация, может повлечь нарушение прав граждан, являющихся добросовестными участниками правоотношений. В соответствии с п. 1.1 Указания прокуроры должны исключить предъявление в суд исков о сносе многоквартирных и иных жилых домов, кроме случаев их некачественного строительства и опасности для жизни жильцов.

Реализация полномочия прокурора по внесению представления об устранении нарушений законодательства об участии в долевом строительстве многоквартирных домов происходит в рамках, установленных ст. 24 Закона о прокуратуре. Основанием для принятия этой меры прокурорского реагирования служат установленные прокурором в результате проверки нарушения закона.

Во исполнение требований п. 16 приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 07.12.2007 N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" прокурорам необходимо принимать обязательное участие в рассмотрении представлений, в ходе чего предлагать конструктивные способы решения проблемных ситуаций (например, способы обеспечения прав дольщиков, пострадавших от действий недобросовестных застройщиков, в тех случаях, когда возможность достройки проблемного жилищного объекта отсутствует).

В соответствии со ст. 25.1 Закона о прокуратуре в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор направляет должностному лицу в письменной форме предостережение о недопустимости нарушения законов.

По своей сущности предостережение является средством индивидуального профилактического воздействия на должностных лиц, нарушающих федеральный закон, а также способом разъяснения законодательства и возможной ответственности в случае допущения нарушений закона.

Например, обоснованным является объявление прокурором предостережения руководителю организации-застройщика в случае выявления отставания от графика строительства, поскольку в такой ситуации застройщиком может быть нарушено требование закона о необходимости своевременного уведомления участников долевого строительства о невозможности завершения строительства к установленному в договоре сроку и направления им предложения об изменении данного условия договора.

В соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации. Вместе с тем ст. 21 Закона о прокуратуре установлены пределы прокурорского надзора, которые заключаются в том, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

Ответственность за нарушение требований законодательства об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости установлена ст. 14.28 КоАП РФ. Полномочиями по возбуждению и рассмотрению дел данной категории наделены органы, осуществляющие контроль и надзор в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости (ст. 23.64 КоАП РФ).

Самостоятельно возбуждать дела указанной категории прокурор вправе только в случаях, требующих прокурорского вмешательства, при этом не должны оставаться без внимания факты бездействия со стороны уполномоченных контролирующих органов. Недопустимо в целях наращивания статистических показателей возбуждать дела об административных правонарушениях, основываясь лишь на материалах проверок органов контроля.

При наличии признаков состава преступления прокурор выносит постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании.

К наиболее распространенным преступлениям в сфере долевого строительства относятся: мошенничество (ст. 159 УК РФ), присвоение и растрата (ст. 160 УК РФ), причинение имущественного ущерба путем обмана или злоупотребления доверием (ст. 165 УК РФ), незаконное предпринимательство (ст. 171 УК РФ), легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных лицом в результате совершения им преступления (ст. 174.1 УК РФ), злоупотребление полномочиями (ст. 201 УК РФ), злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ), превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ).

Список нормативных правовых актов

1. Конституция Российской Федерации.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации.

3. Градостроительный кодекс Российской Федерации.

4. Гражданский кодекс Российской Федерации.

5. Жилищный кодекс Российской Федерации.

6. Земельный кодекс Российской Федерации.

7. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

8. Уголовный кодекс Российской Федерации.

9. Федеральный закон от 17.11.1995 N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации".

10. Федеральный закон от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

11. Федеральный закон от 25.02.1999 N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений".

12. Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

13. Федеральный закон от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

14. Федеральный закон от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)".

15. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

16. Федеральный закон от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

17. Федеральный закон от 30.12.2004 N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации".

18. Федеральный закон от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе".

19. Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

20. Федеральный закон от 21.07.1997 N 118-ФЗ "О судебных приставах".

21. Федеральный закон от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости".

22. Федеральный закон от 02.10.2007 N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве".

23. Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

24. Федеральный закон от 24.07.2008 N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства".

25. Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

26. Федеральный закон от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления".

27. Указ Президента Российской Федерации от 13.10.2004 N 1316 "Вопросы Федеральной службы судебных приставов".

28. Постановление Правительства Российской Федерации от 26.01.2005 N 40 "Об утверждении Положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации".

29. Постановление Правительства Российской Федерации от 27.10.2005 N 645 "О ежеквартальной отчетности застройщиков об осуществлении деятельности, связанной с привлечением денежных средств участников долевого строительства".

30. Постановление Правительства Российской Федерации от 24.11.2005 N 698 "О форме разрешения на строительство и форме разрешения на ввод объекта в эксплуатацию".

31. Постановление Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54 "О государственном строительном надзоре в Российской Федерации".

32. Постановление Правительства Российской Федерации от 13.02.2006 N 83 "Об утверждении Правил определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и Правил подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения".

33. Постановление Правительства Российской Федерации от 21.04.2006 N 233 "О нормативах оценки финансовой устойчивости деятельности застройщика".

34. Постановление Правительства Российской Федерации от 09.06.2006 N 363 "Об информационном обеспечении градостроительной деятельности".

35. Постановление Правительства Российской Федерации от 15.11.2006 N 689 "О государственном земельном контроле".

36. Постановление Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 N 145 "О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий".

37. Постановление Правительства Российской Федерации от 01.06.2009 N 457 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии".

38. Постановление Правительства Российской Федерации от 21.06.2010 N 468 "О порядке проведения строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства".

39. Постановление Правительства Российской Федерации от 31.03.2012 N 272 "Об утверждении Положения об организации и проведении негосударственной экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий".

40. Постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2012 N 670 "О Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству".

41. Постановление Правительства Российской Федерации от 01.03.2013 N 175 "Об установлении документа, необходимого для получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию".

42. Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26.12.2006 N 1129 "Об утверждении и введении в действие Порядка проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора и выдачи заключений о соответствии построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов, проектной документации".

43. Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26.12.2006 N 1130 "Об утверждении и введении в действие Порядка формирования и ведения дел при осуществлении государственного строительного надзора".

44. Приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 02.07.2008 N 86 "О содержании и форме предоставления отчетности об осуществлении переданных полномочий в области контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности".

45. Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 04.02.2010 N 42 "Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра недвижимости".

46. Приказ Федеральной службы государственной статистики от 12.09.2012 N 492 "Об утверждении статистического инструментария для организации федерального статистического наблюдения за строительством, инвестициями в нефинансовые активы и жилищно-коммунальным хозяйством".