Решение Новосибирского областного суда от 26 августа 2009 г. N 3-96/2009 Иск об оспаривании отдельных положений Закона Новосибирской области от 14 февраля 2003. N 99-ОЗ в части указания, что протоколы об административных правонарушениях вправе составлять должностные лица органов местного самоуправления и перечень таких должностных лиц вправе устанавливать орган местного самоуправления удовлетворен, поскольку федеральное законодательство не содержат норм, предоставляющих право субъекту РФ передавать названные полномочия органам местного самоуправления, а также наделять орган местного самоуправления правом составления административных протоколов

Решение Новосибирского областного суда от 26 августа 2009 г. N 3-96/2009
(извлечение)

Постановлением Новосибирского областного Совета депутатов от 20 января 2003 г. N 99-ОСД принят Закон Новосибирской области "Об административных правонарушениях в Новосибирской области" (л.д.10-22).

Губернатором Новосибирской области Закон N 99-ОЗ был подписан 14 февраля 2003 г., опубликован в газетах "Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов" N 9 28 февраля 2003 г.( л.д.61).

Статья 15.3 Закона Новосибирской области N 99-ОЗ определяет должностных лиц, которые уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, а также в каком порядке и кем устанавливается перечень таких должностных лиц.

Пункт 3 статьи 15.3 Закона НСО N 99-ОЗ с момента введения в действие Закона Новосибирской области предусматривал, что "перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с пунктом 2 настоящей статьи, устанавливаются соответствующими органами государственной власти Новосибирской области, органами местного самоуправления"( л.д.66).

Пункт 3 статьи 15.3 дополнен словами "государственными учреждениями Новосибирской области" Законом Новосибирской области от 02 марта 2009 г. N 310-ОЗ и в настоящее время действует в следующей редакции - перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, в соответствии с пунктом 2 настоящей статьи, устанавливается соответствующими органами государственной власти Новосибирской области, государственными учреждениями Новосибирской области, органами местного самоуправления ( л.д.62-64, 69-70).

Законом Новосибирской области от 07 февраля 2008 г. N 204-ОЗ "О внесении изменений в Закон Новосибирской области "Об административных правонарушениях в Новосибирской области" пункт 2 статьи 15.3 был дополнен подпунктом 6, устанавливающим, что протоколы об административных правонарушениях вправе составлять "должностные лица областного исполнительного органа государственной власти Новосибирской области, органа местного самоуправления, уполномоченного в сфере организации транспортного обслуживания населения, - по делам об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 10.1, 10.3 настоящего Закона" ( л.д. 64-65).

Статья 10.1 Закона Новосибирской области N 99-ОЗ устанавливает административную ответственность за нарушение правил проезда и провоза багажа, статья 10.3 - за нарушение правил организации осуществления пассажирских перевозок ( л.д. 16).

Индивидуальные предприниматели Куранова Л.Ю. и Сафронов В.В. обратились в суд с заявлением об оспаривании положений подпункта 6 пункта 2, пункта 3 статьи 15.3 Закона Новосибирской области от 14 февраля 2003 г. N 99-ОЗ "Об административных правонарушениях в Новосибирской области" в части указания, что протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 10.3 Закона Новосибирской области N 99-ОЗ вправе составлять должностные лица органов местного самоуправления и перечень таких должностных лиц вправе устанавливать орган местного самоуправления.

Заявители просили признать недействующими подпункт 6 пункта 2 статьи 15.3 Закона НСО N 99-ОЗ в части слов "органа местного самоуправления", пункт 3 статьи 15.3 - в части слов "органами местного самоуправления".

В обосновании своих доводов заявители указали, что являются индивидуальными предпринимателями, имеют лицензии на осуществление деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом . Они неоднократного привлекались к административной ответственности по ст. 10.3 Закона Новосибирской области N 99-ОЗ "Об административных правонарушениях в Новосибирской области", протоколы об административном правонарушении составлены ведущим специалистом отдела перевозок Управления пассажирский перевозок мэрии г. Новосибирска.

Перечень должностных лиц мэрии г. Новосибирска, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, утверждены Постановлениями мэра г. Новосибирска.

Заявитель считают, что полномочия по определению перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, так и непосредственно полномочия по составлению протоколов об административном правонарушении, являются государственно-властными полномочиями и наделение такими полномочиями органов местного самоуправления противоречит положениям статей 1.3, 1.6, частям 4 и 6 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, подпункту 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", пункту 2 статьи 19 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Заявители считают, что оспариваемые положения статьи 15.3 Закона Новосибирской области "Об административных правонарушениях в Новосибирской области" нарушают права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации - статьями 45, 50, поскольку при привлечении к административной ответственности, используются доказательства, полученные с нарушением федерального закона.

В судебном заседании заявители и их представитель Савин Д.Г., доводы, изложенные в заявлении, поддержали в полном объеме (л.д. 103-106).

В отношении требований о взыскании судебных издержек с Новосибирского областного Совета депутатов, заявители просили взыскать в пользу каждого из заявителей расходы по оплате государственной пошлины в размере 50 руб., расходы по оформлению нотариальной доверенности на представителя- 500 руб., расходы на представителя по 5 000 рублей, на основании договора об оказании услуг (л.д.105-106).

Судом к участие в деле привлечен губернатор Новосибирской области (л.д.51).

Представители Новосибирского областного Совета депутатов и губернатора Новосибирской области возражали против удовлетворения заявления Курановой Л.Ю. и Сафронова В.В.( л.д. 96-99, 106-108).

Представители заинтересованных лиц не оспаривали доводы заявителей, что оспариваемые в части положения ст. 15.3 Закона Новосибирской области N 99-ОЗ противоречат положениям федеральных законов, при этом указывали, что Новосибирским областным Советом депутатов в первом чтении принят Закон Новосибирской области "О внесении изменений в Закон Новосибирской области "Об административных правонарушениях в Новосибирской области" и оспариваемые положения подлежат исключению, однако полагали, что оспариваемые положения не нарушают прав и свобод заявителей, так как на момент привлечения заявителей к административной ответственности по ст. 10.3 Закона Новосибирской области N 99-ОЗ, положения ст. 15.3 не были признаны недействующими, заявители в суд обратились только в августе 2009 г.

Также просили отказать в удовлетворении требования о взыскании судебных расходов, ссылаясь на отсутствие у Новосибирского областного Совета депутатов денежных средств на возмещение указанных сумм, а также на то обстоятельство, что сумма расходов на представителя является по своей сути убытками и данное требование подлежит рассмотрению в исковом порядке, с привлечением Департамента финансов и налоговой политики Новосибирской области, как главного распорядителя денежных средств.

Выслушав заявителей - Куранову Л.Ю. и Сафронова В.В., представителя заявителей Савина Д.Г., представителя Новосибирского областного Совета депутатов Корнукову Е.Н., представителя губернатора Новосибирской области Подковырину И.А., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора отдела прокуратуры Новосибирской области Скотниковой М.В. об удовлетворении требований заявителей, прения сторон, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Статья 15.3 Закона Новосибирской области от 14 февраля 2003 г. N 99-ОЗ "Об административных правонарушениях в Новосибирской области" устанавливает, что протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Законом составляются должностными лицами областных исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 13 настоящего Закона в пределах своей компетенции (пункт первый).

В пункте 2 статьи 15.3 Закона определено, что помимо случаев, предусмотренных пунктом 1 настоящей статьи, протоколы об административных правонарушениях вправе составлять должностные лица органов государственной власти Новосибирской области, иных государственных органов Новосибирской области, государственных учреждений Новосибирской области, органов местного самоуправления, действующих на территории Новосибирской области, в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них законами и иными правовыми актами Новосибирской области, органов местного самоуправления, в том числе подпункт 6 пункта 2 определяет - должностные лица областного исполнительного органа государственной власти Новосибирской области, органа местного самоуправления, уполномоченного в сфере организации транспортного обслуживания населения - по делам об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 10.1, 10.3 настоящего Закона.

Пункт 3 статьи 15.3 устанавливает, что перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с пунктом 2 настоящей статьи, устанавливается соответствующими органами государственной власти Новосибирской области, государственными учреждениями Новосибирской области, органами местного самоуправления.

Куранова Л.Ю. и Сафронов В.В. являются индивидуальными предпринимателями, имеют лицензии на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом ( л.д.23-26).

Заявители неоднократно были привлечены к административной ответственности по ст. 10.3 Закона Новосибирской области N 99-ОЗ "Об административных правонарушениях в Новосибирской области" ( л.д.27-49, 87-90, 92).

Протоколы об административной ответственности в отношении заявителей были составлены ведущим специалистом отдела перевозок Управления пассажирских перевозок мэрии г. Новосибирска Гришиной Ю.Л.( л.д.27, 35-36, 87, 92).

В соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Подпункт "к" пункта 1 статьи 72 Конституции РФ устанавливает, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся, в том числе, административное, административно-процессуальное законодательство.

В соответствии со статьей 1.1 КоАП РФ законодательство об административном правонарушении состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Частью 1 статьи 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях отнесено установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; перечня видов административных наказаний и привил их применения; административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации ; порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

Положения частей 1 и 2 статьи 1.6 КоАП РФ устанавливают, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом. Применение уполномоченными на то органом или должностным лицом административного наказания и мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в связи с административным правонарушением осуществляется в пределах компетенции указанных органа или должностного лица в соответствии с законом.

В соответствии с абзацем 2 части 4, частью 6 статьи 28.3 КоАП РФ перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях, рассмотрение дел о которых настоящим Кодексом отнесено к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, устанавливается органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами, уполномоченными соответствующими субъектами Российской Федерации.

К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляем данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе - установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (подпункт 39 пункта 2 статьи 26 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ (в редакции Федерального закона от 18.07.2009 г.) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Подпункт "н" пункта 2 статьи 5 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ устанавливает, что вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации к ведению и полномочиям субъекта Российской Федерации, регулируются законом субъекта Российской Федерации.

Исходя из положений пункта 2 статьи 19 Федерального закона от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ (в редакции Федерального закона от 07.05.2009 г. N 90-ФЗ) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации; наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается; наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.

Исходя из анализа вышеприведенных федеральных законов, данные акты не содержат норм, предоставляющих право субъекту Российской Федерации передавать полномочия по определению перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях органам местного самоуправления, и такой перечень должностных лиц не может быть определен органом местного самоуправления, а также наделять орган местного самоуправления правом составления административных протоколов.

Согласно правовой позиции, изложенной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 05 июля 2005 г. N 298-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запросов законодательного собрания Красноярского края и Совета администрации Красноярского края о проверке конституционности пункта 5 статьи 1 и подпункта 3 пункта 3 статьи 346.26 Налогового кодекса Российской Федерации", прямое указание федерального закона на конкретный орган или уровень власти, на который возлагается реализация полномочий, предусмотренных данным федеральным законом, обязывает именно этот орган или уровень власти предоставленные полномочия реализовывать.

Суд не может согласиться с доводами заинтересованных лиц, что оспариваемые заявителями положения статьи 15.3 Закона Новосибирской области N 99-ОЗ, не нарушают из прав и свобод заявителей, поскольку заявители ссылаются на неправомерное составление протоколов об административных правонарушениях неуполномоченным лицом, а в соответствии с пунктом 2 статьи 50 Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия не допускается использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона.

Принимая во внимание, что у законодательного органа Новосибирской области не было полномочий по возложению на органы местного самоуправления обязанности по установлению перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, а также предоставлять право органам местного самоуправления составлять протоколы об административных правонарушениях, по делам об административных правонарушениях, предусмотренных в том числе статьей 10.3 Закона Новосибирской области N 99-О), оспариваемые заявителя положения статьи 15.3 Закона Новосибирской области "Об административных правонарушениях в Новосибирской области" подлежат признанию недействующими со дня принятия.

В соответствии с частью первой статьи 98 ГПК РФ стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает возместить другой стороне все понесенные по делу судебные расходы, за исключением случаев, предусмотренных частью второй статьи 96 настоящего Кодекса.

Согласно ст. 89 ГПК РФ судебные расходы состоят из государственной пошлины и издержек, связанных с рассмотрением дела.

Статья 94 ГПК РФ относит к издержкам, связанным с рассмотрением дела, расходы на оплату услуг представителя, а также другие признанные судом необходимыми расходы.

Согласно статье 100 ГПК РФ стороне, в пользу которой состоялось решение суда, по её письменному ходатайству суд присуждает с другой стороны расходы на оплату услуг представителя в разумных пределах.

Часть первая статьи 246 ГПК РФ определяет, что на производство по делам, возникающим из публичных правоотношений распространяются общие положения Гражданского процессуального кодекса РФ, с изъятиями (особенностями), установленными глава 24-26 настоящего Кодекса.

Главами 24-26 ГПК РФ вопросы возмещения судебных расходов не регулируются, поэтому для дел об оспаривании нормативных правовых актов никаких изъятий об общего правила распределения судебных расходов между сторонами, не предусмотрено.

Доводы представителей Новосибирского областного Совета депутатов и губернатора Новосибирской области, что расходы на представителя за участие в рассмотрении дела, являются убытками для лиц, понесших такие расходы, и требования подлежат разрешению в порядке искового производства, подлежат отклонению, поскольку гражданское процессуальное законодательство не предусматривает предъявления самостоятельного иска о взыскании судебных расходов.

В пользу каждого из заявителей подлежит взысканию с Новосибирского областного Совета депутатов государственная пошлина, уплаченная каждым в размере 50 руб., расходы по оформлению нотариальных доверенностей на участие представителя по 500 рублей, что указано в копиях доверенностей, представленных в суд, данные расходы суд относит к расходам на представителя ( л.д.6-9).

С учетом обстоятельств дела, сроков рассмотрения дела в суде, с учетом разумных пределов, суд считает, что расходы на представителя подлежат удовлетворению в размере по 2 500 рублей в пользу каждого заявителя( л.д.50).

Руководствуясь частью 2 статьи 253, статьями 194-199 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд решил:

заявление индивидуальных предпринимателей Сафронова В.В., Курановой Л.Ю. удовлетворить.

Признать недействующими со дня принятия положения Закона Новосибирской области N 99-ОЗ от 14 февраля 2003 г. (в редакции Закона Новосибирской области от 02.07.2009 г. N 368-ОЗ) "Об административных правонарушениях в Новосибирской области": подпункт 6 пункта 2 статьи 15.3 в части слов" органа местного самоуправления", пункт 3 статьи 15.3 в части слов ", органами местного самоуправления".

Взыскать в пользу Курановой Л.Ю. с Новосибирского областного Совета депутатов понесенные судебные расходы по оплате государственной пошлины в размере 50 руб.00 коп., расходы по оформлению доверенности на представителя 500 руб. 00 коп., расходы на представителя 2 500 рублей.

Взыскать в пользу Сафронова В.В. с Новосибирского областного Совета депутатов понесенные судебные расходы по оплате государственной пошлины в размере 50 руб.00 коп., расходы по оформлению доверенности на представителя 500 руб. 00 коп., расходы на представителя 2 500 рублей.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней со дня изготовления решения суда в окончательной форме.