Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 2 ноября 2016 г. N 41-АПГ16-4 Об оспаривании постановления Региональной службы по тарифам Ростовской области от 12 ноября 2015 г. N 63/32 "Об установлении тарифов в сфере холодного водоснабжения и водоотведения ООО "ДОНРЕКО" на 2016-2018 годы" и отдельных положений постановления Региональной службы по тарифам Ростовской области от 12 ноября 2015 г. N 63/31 "Об утверждении производственных программ в сфере холодного водоснабжения и водоотведения ООО "ДОНРЕКО" на 2016-2018 годы"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 2 ноября 2016 г. N 41-АПГ16-4

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Меркулова В.П.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело

по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Донская региональная компания"

о признании недействующими постановления Региональной службы по тарифам Ростовской области от 12 ноября 2015 г. N 63/32 "Об установлении тарифов в сфере холодного водоснабжения и водоотведения ООО "ДОНРЕКО" на 2016-2018 годы" и отдельных положений постановления Региональной службы по тарифам Ростовской области от 12 ноября 2015 г. N 63/31 "Об утверждении производственных программ в сфере холодного водоснабжения и водоотведения ООО "ДОНРЕКО" на 2016-2018 годы"

по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Донская региональная компания"

на решение Ростовского областного суда от 1 июня 2016 г., которым в удовлетворении заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителей общества с ограниченной ответственностью "Донская региональная компания" Лимасовой Л.А., Столяровой С.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителя Региональной службы по тарифам Ростовской области Варламовой А.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

общество с ограниченной ответственностью "Донская региональная компания" (далее - ООО "ДОНРЕКО", Общество) обратилось в Ростовский областной суд с уточнённым административным исковым заявлением о признании недействующими постановления Региональной службы по тарифам Ростовской области от 12 ноября 2015 г. N 63/32 "Об установлении тарифов в сфере холодного водоснабжения и водоотведения ООО "ДОНРЕКО" на 2016-2018 годы", пунктов 2-4 приложений N 1-18 к постановлению Региональной службы по тарифам Ростовской области от 12 ноября 2015 г. N 63/31 "Об утверждении производственных программ в сфере холодного водоснабжения и водоотведения ООО "ДОНРЕКО" на 2016-2018 годы".

В обоснование заявленных требований Общество сослалось на то, что названные постановления приняты с нарушением требований Федерального закона от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении", Основ ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения и Правил регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 13 мая 2013 г. N 406, поскольку устанавливают тарифы, не учитывающие экономически обоснованные расходы Общества, чем нарушаются его права и законные интересы.

Решением Ростовского областного суда от 1 июня 2016 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе ООО "ДОНРЕКО" просит отменить решение суда, ссылаясь на неправильное применение норм материального права и неполное выяснение судом первой инстанции всех обстоятельств дела, и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Региональной службой по тарифам Ростовской области и прокурором, участвующим в деле, представлены возражения.

Апелляционная жалоба рассмотрена в соответствии со статьёй 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Правовые основы экономических отношений, возникающих в сфере водоснабжения и водоотведения, установлены Федеральным законом от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (далее - Закон о водоснабжении и водоотведении).

В целях реализации положений вышеуказанного Закона в части регулирования деятельности и тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения Правительством Российской Федерации 13 мая 2013 г. принято постановление N 406, которым утверждены в том числе Основы ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения (далее - Основы ценообразования) и Правила регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения (далее - Правила регулирования тарифов).

В силу подпункта 5 статьи 3 и статьи 7 Закона о теплоснабжении общими принципами организации отношений по регулированию цен (тарифов) в сфере теплоснабжения являются принцип соблюдения баланса экономических интересов теплоснабжающих организаций и интересов потребителя, принцип обеспечения доступности тепловой энергии (мощности), теплоносителя для потребителей, а также принцип обеспечения экономической обоснованности расходов теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций на производство, передачу и сбыт тепловой энергии (мощности), теплоносителя.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "подпункта 5 статьи 3" имеется в виду "подпункта 5 части 1 статьи 3"

Согласно статье 31 Закона о водоснабжении и водоотведении в сфере холодного водоснабжения регулированию подлежат в том числе тарифы на питьевую воду (питьевое водоснабжение), техническую воду, а в сфере водоотведения - тарифы на водоотведение и на транспортировку сточных вод.

Выбор метода регулирования тарифов осуществляется органом регулирования в соответствии с Основами ценообразования с учётом предложения регулируемой организации. Предложение об установлении тарифов состоит из заявления регулируемой организации об установлении тарифов, в том числе по отдельным регулируемым видам деятельности, и необходимых материалов, в числе которых предусмотрены правоустанавливающие документы, расчёты, экономическое обоснование и метод регулирования тарифов. Орган регулирования проводит экспертизу предложений об установлении тарифов (пункты 17, 24, 25 Правил регулирования тарифов).

Из материалов дела следует, что Общество является организацией, осуществляющей холодное водоснабжение и водоотведение на территории Красносулинского района, городов Гуково, Зверево, Новошахтинска, Зернограда, Красный Сулин Ростовской области, и имеет статус гарантирующей организации.

Региональная служба по тарифам Ростовской области (далее - орган регулирования) является органом исполнительной власти Ростовской области в сфере государственного регулирования тарифов, уполномоченным на установление соответствующих видов тарифов и утверждение производственных программ организаций, осуществляющих холодное водоснабжение и водоотведение (пункт 2.1.4 раздела 2 Положения о Региональной службе по тарифам Ростовской области, утверждённого постановлением Правительства Ростовской области от 13 января 2012 г. N 20).

Судом установлено, что 30 апреля 2015 г. Общество обратилось в орган регулирования с заявлением об установлении долгосрочных тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения на 2016-2018 годы с применением метода индексации установленных тарифов и представило проект производственной программы на 2016-2018 годы.

Специалистами тарифного органа проведена экспертиза представленных регулируемой организацией документов.

Органом регулирования 12 ноября 2015 г. приняты постановление N 63/32 "Об установлении тарифов в сфере холодного водоснабжения и водоотведения ООО "ДОНРЕКО" на 2016-2018 годы" и постановление N 63/31 "Об утверждении производственных программ в сфере холодного водоснабжения и водоотведения ООО "ДОНРЕКО" на 2016-2018 годы".

Суд первой инстанции сделал правомерный вывод, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом и доведены до всеобщего сведения путём размещения 25 ноября 2015 г. на официальном портале правовой информации Ростовской области (http://pravo.donland.ru, номера публикации 614201511250019 и 6142015250020).

В силу пункта 30 Правил регулирования тарифов орган регулирования отказывает регулируемой организации во включении в тарифы отдельных расходов, предложенных регулируемой организацией, в случае если экономическая обоснованность таких расходов в соответствии с Основами ценообразования и методическими указаниями не подтверждена.

В данном случае при расчёте тарифов методом индексации и при утверждении производственных программ из суммы необходимой валовой выручки, заявленной Обществом, органом регулирования частично исключены расходы по некоторым статьям, а именно: снижен объём потерь воды, объем поднятой воды; снижены затраты на электроэнергию и реагенты; не включена сумма расчётной предпринимательской прибыли; уменьшены расходы на арендную плату, на компенсацию экономически обоснованных расходов и иных неподконтрольных расходов; произведено сглаживание тарифа; снижены расходы на заработную плату; исключены расходы по статье "нормативная прибыль".

Вопреки доводам апелляционной жалобы экспертное заключение по своему содержанию отвечает требованиям пункта 26 Правил регулирования тарифов и содержит предусмотренные пунктом 29 этих Правил сведения об основных показателях расчёта тарифа регулируемой организации на периоды регулирования.

В процессе проведения экспертизы органом регулирования объём потерь воды на 2016 год принят в размере 7 673,32 тыс. куб. м, что ниже заявленного обществом - 23 941,16 тыс. куб. м.

Согласно пункту 18.1 статьи 2 Закона о водоснабжении и водоотведении показатели надежности, качества, энергетической эффективности объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения - показатели, применяемые для контроля за исполнением обязательств концессионера по созданию и (или) реконструкции объектов концессионного соглашения, реализацией инвестиционной программы, производственной программы организацией, осуществляющей горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение, а также в целях регулирования тарифов.

Объём потерь воды при транспортировке определяется органом регулирования тарифов в соответствии с пунктом 27 Основ ценообразования (пункт 7 Методических указаний).

В силу пункта 27 Основ ценообразования уровень потерь воды, применяемый при определении расходов на возмещение потерь воды, определяется в соответствии с показателями надежности, качества и энергетической эффективности объектов централизованных систем водоснабжения и (или) водоотведения.

Пунктом 8 Перечня показателей надежности, качества, энергетической эффективности объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, утверждённого приказом Минстроя России от 4 апреля 2014 г. N 162/пр, предусмотрено, что показателем энергетической эффективности является в том числе доля потерь воды в централизованных системах водоснабжения при транспортировке в общем объёме воды, поданной в водопроводную сеть (в процентах).

В соответствии с пунктами 8, 15 и 18 Порядка и правил определения плановых значений и фактических значений показателей надежности, качества, энергетической эффективности объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, также утвержденных указанным приказом Минстроя России, при определении фактических значений показателей надежности, качества и энергетической эффективности уполномоченный орган учитывает в том числе результаты технического обследования централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и водоотведения.

Плановые значения показателей надежности, качества и энергетической эффективности устанавливаются уполномоченными органами на основании предложения организации, осуществляющей горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение, исходя из результатов технического обследования централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения.

Плановые значения показателей энергетической эффективности, в частности уровень потерь воды (тепловой энергии в составе горячей воды), определяются с учётом утверждённых организациями, осуществляющими водоснабжение и (или) водоотведение, программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности и определяются в виде величин, указанных в пункте 8 Перечня показателей надежности, качества и энергетической эффективности объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения. Из анализа приведённых выше правовых норм следует, что вопреки доводам апелляционной жалобы тарифы на водоснабжение и водоотведение устанавливаются не только с учётом фактического объема забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта или его части, но и с учётом показателей надежности, качества и энергетической эффективности объектов централизованных систем водоснабжения.

Таким образом, необходимость представления Обществом в орган регулирования акта технического обследования централизованных систем водоснабжения и водоотведения установлена поименованными выше правовыми нормами. Его отсутствие, как правильно указал суд первой инстанции, свидетельствует о неподтверждении Обществом заявленного уровня потерь воды, в связи с чем, орган регулирования обоснованно снизил расчёт потерь воды, предложенный Обществом, в соответствии с рекомендациями, разработанными Общественным советом при тарифном органе.

Поскольку, как указано выше, орган регулирования правомерно снизил Обществу объём потерь воды, следовательно, также обоснованно снижен Обществу и находящийся в зависимости от указанного показателя объем водоподготовки.

В свою очередь, из-за снижения объема водоподготовки орган регулирования правомерно пересчитал Обществу и затраты на электроэнергию, реагенты и затраты на иные неподконтрольные расходы - водный налог.

Помимо уменьшения размера иных неподконтрольных расходов в связи со снижением водного налога орган регулирования, выявив невыполнение Обществом производственной программы за 2014 год и установив факт наличия необоснованных расходов в размере 122,86 млн руб., руководствуясь пунктом 16 Основ ценообразования, исключил их из расчёта необходимой валовой выручки: за 2015 год - в размере 19,03 млн руб. и за 2016-2018 годы - в размере 103,83 млн. руб.

Суд первой инстанции также сделал обоснованный вывод, что "сглаживание" тарифным органом произведено в размере 4,93%, что не противоречит пункту 85 Методических рекомендаций.

Также правомерно органом регулирования уменьшены затраты Общества на оплату труда - с заявленных 547 649,6 тыс. руб. до 362 341,03 тыс. руб., поскольку экономического обоснования расходов на оплату труда в заявленном объёме не представлено.

Согласно пункту 52 Основ ценообразования при определении расходов на оплату труда, включаемых в необходимую валовую выручку, размер фонда оплаты труда определяется в соответствии с методическими указаниями с учётом отраслевых тарифных соглашений, коллективных договоров, заключённых регулируемой организацией, и плановым и (или) фактическим уровнем фонда оплаты труда, сложившимся за последний расчетный период регулирования в регулируемой организации и других регулируемых организациях, осуществляющих аналогичные виды регулируемой деятельности в сопоставимых условиях, а также с учётом прогнозного индекса потребительских цен.

В силу пункта 17 приказа Федеральной службы по тарифам от 27 декабря 2013 г. N 1746-э, которым утверждены Методические указания по расчёту регулируемых тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения (далее - Методические указания), при определении расходов на оплату труда, включаемых в необходимую валовую выручку, размер фонда оплаты труда определяется в соответствии с приложениями 2.2, 2.2.1 к Методическим указаниям.

При определении расходов на оплату труда в порядке приоритетности используются следующие сведения: параметры отраслевого тарифного соглашения; параметры трехстороннего соглашения, заключённого представителями работников, работодателей и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или местного самоуправления (региональное отраслевое соглашение); размер фонда оплаты труда в последнем расчётном периоде регулирования и фондов оплаты труда в других регулируемых организациях, осуществляющих аналогичные регулируемые виды деятельности в сопоставимых условиях, плановое значение индекса потребительских цен; условия коллективного договора; прогнозный индекс потребительских цен.

Как следует из материалов дела, Обществом в материалы тарифного дела отраслевого тарифного соглашения либо коллективного договора не представлено. Заявленная численность персонала в 2307,62 единицы, рассчитанная в соответствии с приказом Госстроя России от 22 марта 1999 г. N 66 "Об утверждении рекомендаций по нормированию труда работников водопроводно-канализационного хозяйства", не подтверждена первичными документами (паспортами скважин, насосных станций, насосов), в связи с чем орган регулирования правомерно исходил из фактической численности персонала на момент установления тарифа (1979,3 единицы), тарифной ставки рабочего первого разряда в соответствии с заявленным Обществом размером средней заработной платы, рассчитанным органом регулирования в пределах прогнозного индекса потребительских цен.

Не может быть принят во внимание и довод апелляционной жалобы о необоснованном невключении в необходимую валовую выручку полного размера арендных платежей.

Согласно пункту 44 Основ ценообразования расходы на арендную плату и лизинговые платежи в отношении централизованных систем водоснабжения и (или) водоотведения либо объектов, входящих в состав таких систем, определяются органом регулирования тарифов в размере, не превышающем экономически обоснованный размер такой платы, с учётом особенностей, предусмотренных этим пунктом.

Экономически обоснованный размер арендной платы или лизингового платежа определяется исходя из принципа возмещения арендодателю (лизингодателю) амортизации, налогов на имущество, в том числе на землю, и других обязательных платежей собственника передаваемого в аренду (лизинг) имущества, связанных с владением указанным имуществом. Экономически обоснованный уровень размера арендной платы или лизингового платежа не может превышать размер, установленный в конкурсной документации или документации об аукционе, если арендная плата (лизинговый платеж) являлась критерием конкурса или аукциона на заключение соответствующего договора.

Таким образом, положения закона в целях тарифного регулирования не предусматривают полного возмещения расходов по арендной плате, в связи с чем судом правомерно признано правильным исключение органом регулирования из суммы арендной платы, заявленной Обществом, суммы прибыли и накладных расходов и суммы арендной платы по договорам аренды, срок действия которых истек, и включено по указанной статье расходов 47 877,15 тыс. руб. арендной платы.

Не могут повлечь за собой отмену решения суда и доводы апелляционной жалобы о неучёте органом регулирования при определении необходимой валовой выручки расчетной предпринимательской прибыли в связи с отсутствием обосновывающих документов.

Согласно пункту 2 Основ ценообразования расчётной предпринимательской прибылью гарантирующей организации является величина, учитываемая при определении необходимой валовой выручки гарантирующей организации, используемой при расчёте тарифов с применением метода экономически обоснованных затрат или метода индексации на период регулирования (на каждый год долгосрочного периода регулирования - в случае установления тарифов с применением метода индексации), остающаяся в распоряжении гарантирующей организации и расходуемая ею по своему усмотрению.

В соответствии с пунктом 78.1 Основ ценообразования расчётная предпринимательская прибыль гарантирующей организации определяется в размере 5 процентов текущих расходов на каждый год долгосрочного периода регулирования, определённых в соответствии с пунктом 76 Основ ценообразования (за исключением расходов на выплаты по договорам займа и кредитным договорам, включая возврат сумм основного долга и процентов по ним), и расходов на амортизацию основных средств и нематериальных активов.

Исходя из взаимосвязанного толкования положений пункта 16 Правил регулирования тарифов, согласно которому предложение об установлении тарифов состоит из заявления регулируемой организации об установлении тарифов, в том числе по отдельным регулируемым видам деятельности и необходимых обосновывающих материалов, и подпункта "е" пункта 17 Правил регулирования тарифов, согласно которому к заявлению об установлении тарифов прилагаются обосновывающие материалы в виде расчёта расходов на осуществление регулируемых видов деятельности и необходимой валовой выручки от регулируемой деятельности с приложением экономического обоснования исходных данных (с указанием применяемых индексов, норм и нормативов расчета, а также метода регулирования тарифов) и предлагаемых значений долгосрочных параметров регулирования, рассчитанных в соответствии с методическими указаниями, к заявлению о включении в необходимую валовую выручку расчётной предпринимательской прибыли должен быть приложен расчёт размера указанной прибыли.

Также Судебная коллегия учитывает, что согласно частям 1 и 2 статьи 157.1 Жилищного кодекса Российской Федерации не допускается повышение размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги выше предельных (максимальных) индексов изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в муниципальных образованиях, утверждённых высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. Предельные индексы устанавливаются на основании индексов изменения вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в среднем по субъектам Российской Федерации.

Пунктом 13 Основ ценообразования предписано, что органы регулирования тарифов устанавливают тарифы в сфере водоснабжения и водоотведения в таком размере, чтобы рост тарифов на питьевую воду (питьевое водоснабжение) и водоотведение в среднем по субъекту Российской Федерации не превышал установленных предельных индексов.

Так, распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 октября 2015 г. N 2182-р на 2016 год для Ростовской области утверждён средний индекс изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги: на первое полугодие - 0, на второе - 4,1.

Предельно допустимое отклонение по отдельным муниципальным образованиям в размере 2,2% установлено распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 ноября 2014 г. N 2222-р "Об утверждении индексов изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в среднем по субъектам Российской Федерации и предельно допустимых отклонений по отдельным муниципальным образованиям от величины указанных индексов".

Принимая во внимание недопустимость необоснованного роста тарифа сверх утверждённых значений с учётом пояснений представителей органа регулирования в суде апелляционной инстанции, Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции об обоснованном исключении из состава необходимой валовой выручки расчётной предпринимательской прибыли, поскольку включение в состав необходимой валовой выручки расчётной предпринимательской прибыли приведёт к росту тарифов в сфере холодного водоснабжения и водоотведения на территории Красносулинского района, городов Гуково, Зверево, Новошахтинска, Зернограда, Красный Сулин Ростовской области и росту вносимой гражданами упомянутых муниципальных образований платы за коммунальные услуги, превышающему средний индекс изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги, утверждённый распоряжением Правительства РФ от 28 октября 2015 г. N 2182-р.

Апелляционная жалоба не содержит доводов, опровергающих выводы суда, они аналогичны позиции административного истца в судебном заседании, которой суд дал надлежащую правовую оценку, в связи с чем Судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения жалобы и отмены судебного решения.

Решение Ростовского областного суда от 1 июня 2016 г. вынесено при соблюдении и правильном применении норм материального и процессуального права, при правильном определении обстоятельств, имеющих значение для дела, является законным и обоснованным.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307, 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Ростовского областного суда от 1 июня 2016 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Донская региональная компания" - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Меркулов В.П.