Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 декабря 2016 г. N 46-АПГ16-22 Решение суда о признании недействительным решения Собрания представителей сельского поселения Светлое Поле муниципального района Красноярский Самарской области от 20 декабря 2013 г. N 38 "Об утверждении генерального плана сельского поселения Светлое Поле муниципального района Красноярский Самарской области" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 декабря 2016 г. N 46-АПГ16-22

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Меркулова В.П.,

при секретаре Дарькине А.О.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Федерального агентства лесного хозяйства об оспаривании решения Собрания представителей сельского поселения Светлое Поле муниципального района Красноярский Самарской области от 20 декабря 2013 г. N 38 "Об утверждении генерального плана сельского поселения Светлое Поле муниципального района Красноярский Самарской области"

по апелляционным жалобам Собрания представителей сельского поселения Светлое Поле муниципального района Красноярский Самарской области и общества с ограниченной ответственностью "АГРОСЕРВИС" на решение Самарского областного суда от 13 июля 2016 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя Собрания представителей сельского поселения Светлое Поле муниципального района Красноярский Самарской области по доверенности Мислович А.И., представителя общества с ограниченной ответственностью "АГРОСЕРВИС" по доверенности Кирилловой Е.А., поддержавших доводы апелляционных жалоб, объяснения представителя Администрации муниципального района Красноярский Самарской области по доверенности Гордеевой Н.Б., представителя Федерального агентства лесного хозяйства по доверенности Прасолова А.Ю., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Собранием представителей сельского поселения Светлое Поле муниципального района Красноярский Самарской области принято решение от 20 декабря 2013 г. N 38 "Об утверждении генерального плана сельского поселения Светлое Поле муниципального района Красноярский Самарской области" (далее - Решение N 38).

Федеральное агентство лесного хозяйства (далее - Рослесхоз) обратилось в Самарский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим Решения N 38 в части включения в границы населённых пунктов, входящих в состав сельского поселения Светлое Поле муниципального района Красноярский Самарской области (пос. Городцовка, с. Екатериновка, пос. Жареный Бугор, с. Заглядовка, с. Малая Царевщина, с. Молгачи), лесных участков, расположенных на землях лесного фонда в выделах 48, 50, 58, 59, 60, 62, 64 квартала 37; выделах 21, 26, 29, 36, 37, 42, 57 квартала 48; выделах 2, 5, 6, 7, 11, 14, 16, 18, 20, 136 квартала 55; выделе 25 квартала 56; выделах 25, 28, 29, 33 квартала 90; выделе 8 квартала 91; выделе 23 квартала 99; выделах 26, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 81, 82 квартала 101; выделе 25 квартала 106 Красноярского участкового лесничества; в выделах 5, 8 квартала 24; выделах 21, 22, 24 квартала 25; выделе 14 квартала 29; выделе 29 квартала 63; выделах 1, 6 квартала 71; выделах 9, 10 квартала 76; выделах 1, 3, 7, 18, 19, 20, 25, 26, 27, 38, 39, 42, 43, 44 квартала 77; выделах 3, 4, 22 квартала 80; выделах 1, 2 квартала 82 Большецаревщинского участкового лесничества Красноярского лесничества Самарской области.

Основанием для обращения в суд послужило несоблюдение процедуры согласования проекта генерального плана с Рослесхозом, установленной статьёй 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, что препятствует осуществлению полномочий органов федеральной власти по управлению землями лесного фонда, охране, защите и воспроизводству лесов.

Решением Самарского областного суда от 13 июля 2016 г. административное исковое заявление Рослесхоза удовлетворено. Решение N 38 признано не действующим в оспариваемой части со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционных жалобах Собрание представителей сельского поселения Светлое Поле муниципального района Красноярский Самарской области и общество с ограниченной ответственностью "АГРОСЕРВИС", ссылаясь на нарушения норм материального права и недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела, просят отменить судебный акт и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Лица, участвующие в деле, своевременно и надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения жалобы.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Как следует из пункта 1 части 1 статьи 8, пункта 2 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), пункта 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населённых пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населённых пунктов. При установлении или изменении границ населённых пунктов в порядке, установленном ЗК РФ и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, осуществляется перевод земель населённых пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населённых пунктов независимо от их форм собственности (часть 1 статьи 8 ЗК РФ). Нарушение установленного ЗК РФ, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (часть 3 статьи 8 ЗК РФ).

Согласно части 1 статьи 8 Закона N 172-ФЗ установление или изменение границ населённых пунктов, а также включение земельных участков в границы населённых пунктов либо исключение земельных участков из границ населённых пунктов является переводом земель населённых пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населённых пунктов.

Пунктом 2 части 1 статьи 11 Закона N 172-ФЗ допускается перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий в случае установления или изменения границы населенного пункта.

Вместе с тем, если в соответствии с проектом генерального плана поселения предусматривается включение в границы населённых пунктов (в том числе образуемых населённых пунктов), входящих в состав поселения, земельных участков из земель лесного фонда, то названный проект подлежит обязательному согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом (часть 8 статьи 24, пункт 2 части 1 статьи 25 ГрК РФ).

В период подготовки генерального плана сельского поселения Светлое Поле действовал Порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утверждённый приказом Минрегиона России от 27 февраля 2012 г. N 69 (далее - Порядок согласования).

Пунктом 2.1 названного порядка предусматривалось направление органом местного самоуправления, уполномоченным на подготовку документа территориального планирования, уведомления об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования и материалам по его обоснованию в информационной системе в Минрегион России в случаях, указанных в части 1 статьи 21, части 1 статьи 25 ГрК РФ. В свою очередь, Минрегион России обладал организационными полномочиями по подготовке сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений федеральных органов, уполномоченных на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующих сферах деятельности.

Таким уполномоченным федеральным органом в период подготовки оспариваемого акта в соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 736 "О Федеральном агентстве лесного хозяйства", являлся Рослесхоз. До 1 января 2015 г. в соответствии с пунктом 4 названного постановления к полномочиям Рослесхоза относилось согласование включения земельных участков земель лесного фонда в границы населённых пунктов.

Следовательно, на дату утверждения оспариваемого акта Рослесхоз был специально уполномочен осуществлять согласование включения земельных участков из состава земель лесного фонда в границы населённых пунктов и изменение категории земель, которое оформляется путем подготовки заключений.

Лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим. Правовое регулирование отношений, связанных с использованием лесных ресурсов, основывается на принципе приоритета публичных интересов и предполагает, в частности, обеспечение сохранности лесного фонда, его рациональное использование и эффективное воспроизводство. Данная позиция закреплена в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2010 г. N 238-О-О.

В данном случае в нарушение правил статьи 25 ГрК РФ проект генерального плана сельского поселения Светлое Поле муниципального района Красноярский Самарской области не согласовывался с Рослесхозом. В деле отсутствуют доказательства того, что органами местного самоуправления сельского поселения Светлое Поле муниципального района Красноярский Самарской области направлялось в Минрегион России уведомление об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования и материалам по его обоснованию в информационной системе в соответствии с требованиями пункта 2.1 Порядка согласования.

Судом первой инстанции установлено, что участки лесного фонда (лесные земли), имеющие назначение "леса первой группы", площадью 7 087 га (Самарская область, Красноярский район, Красноярский лесхоз, Болыне-Царевщинское лесничество, кварталы 1-31, 33-42, 44-58, 60-85) и 11 326 га (Самарская область, Красноярский район, Красноярский лесхоз, Красноярское лесничество, кварталы 1-123) принадлежат на праве собственности Российской Федерации.

По результатам дополнительно выполненного ФГБУ "Рослесинфорг" картографического наложения материалов лесоустройства на границы населённых пунктов, определённые основным чертежом генерального плана, установлено наложение границ населённых пунктов пос. Городцовка, с. Екатериновка, пос. Жаренный Бугор, с. Заглядовка, с. Малая Царевщина, с. Молчаги, входящих в состав муниципального образования сельское поселение Светлое Поле муниципального района Красноярский Самарской области, установленных основным чертежом генерального плана в соответствии с Решением N 38, и границ находящихся в собственности Российской Федерации лесных участков на землях лесного фонда в выделах 48, 50, 58-60, 62, 64 квартала 37; выделах 21, 26, 29, 36, 37, 42, 57 квартала 48; выделах 2, 5-7, 11, 14, 16, 18, 20, 136 квартала 55; выделе 25 квартала 56; выделах 25, 28, 29, 33 квартала 90; выделе 8 квартала 91; выделе 23 квартала 99; выделах 26, 55-82 квартала 101; выделе 25 квартала 106 Красноярского участкового лесничества; в выделах 5, 8 квартала 24; выделах 21, 22, 24 квартала 25; выделе 14 квартала 29; выделе 29 квартала 63; выделах 1, 6 квартала 71; выделах 9, 10 квартала 76; выделах 1, 3, 7, 18-20, 25-27, 38, 39, 4244 квартала 77; выделах 3, 4, 22 квартала 80; выделах 1, 2 квартала 82 Большецаревщинского участкового лесничества Красноярского лесничества Самарской области.

Указанное обстоятельство подтверждается пояснениями специалиста ФГБУ "Рослесинфорг" Маркеловой Н.Б., выполнившей вышеуказанное картографическое совмещение, а также имеющимися в деле выписками из государственного лесного реестра, согласно которым перечисленные выше лесные участки относятся к землям лесного фонда.

Факт наложения границ земель лесного фонда на земли населённых пунктов, входящих в состав муниципального образования сельское поселение Светлое Поле муниципального района Красноярский Самарской области, подтвержден схемой наложения границ, которая подготовлена с использованием материалов лесоустройства 1995 года, материалов таксации лесов 2014 года, топографических материалов, космических снимков.

Согласно статье 7 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ), в редакции, действовавшей в период подготовки проекта генерального плана, лесным участком является земельный участок, границы которого определяются в соответствии со статьями 67, 69 и 92 Кодекса.

Местоположение, границы и площадь лесных участков определяются соответственно по лесным кварталам и (или) лесотаксационным выделам, частям лесотаксационных выделов, их границам и площади (часть 2 статьи 69 ЛК РФ).

Согласно статье 92 ЛК РФ государственный кадастровый учёт лесных участков осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Закон N 221-ФЗ).

Частью 6 статьи 47 Закона N 221-ФЗ предусмотрено, что участки лесного фонда, государственный кадастровый учёт которых не осуществлялся, но вещные права на которые и их ограничения, в том числе аренда, зарегистрированы в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", признаются ранее учтёнными объектами недвижимости. План участка лесного фонда, а также документ, содержащий описание участка лесного фонда и удостоверенный соответствующим органом, осуществляющим государственный учёт участков лесного фонда, признаётся юридически действительным. Лесной участок соответствует участку лесного фонда.

В соответствии со статьей 91 ЛК РФ государственный лесной реестр представляет собой систематизированный свод документированной информации о лесах, об их использовании, охране, защите, воспроизводстве, о лесничествах и о лесопарках, в котором содержится документированная информация о составе земель лесного фонда, составе земель иных категорий, на которых расположены леса, о лесничествах, лесопарках, их лесных кварталах и лесотаксационных выделах.

Суд первой инстанции установил, что местоположение границ земельного участка из состава земель лесного фонда Красноярского лесничества определено на основе имеющихся в материалах дела выписок из государственного лесного реестра, а также информации, содержащейся в таксационных описаниях, картах-схемах и лесоустроительных планшетах Красноярского лесничества.

В связи с этим не принимается довод апелляционной жалобы представительного органа муниципального образования о том, что границы земельного участка из состава земель лесного фонда на момент принятия оспариваемого акта не были установлены в соответствии с лесным законодательством и информация о них не содержалась в государственном кадастре недвижимости, в связи с чем Рослесхозом не доказан факт включения в границы населённых пунктов участков лесного фонда, а следовательно, у муниципального образования отсутствовала обязанность по согласованию генерального плана с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

То обстоятельство, что спорные лесные участки были включены в границы населённых пунктов, входящих в состав муниципального образования, на основании нормативных правовых актов, изданных до утверждения оспариваемого генерального плана, не имеет существенного значения в рамках проверки генерального плана, утвержденного Решением N 38, на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Необоснованны и доводы апелляционных жалоб представительного органа муниципального образования и ООО "АГРОСЕРВИС" о нарушении прав конкретных граждан и организаций в связи с неустановлением судом конкретных точек координат наложения границ земель лесного фонда и границ населённых пунктов.

Вопросы об установлении границ конкретных земельных участков лесного фонда, их точного совпадения с границами населённых пунктов, уточнения их местоположения на местности не являются обстоятельствами, подлежащими проверке и исследованию в рамках дела об оспаривании генерального плана муниципального образования, указанные вопросы являются предметом согласования проекта генерального плана с уполномоченным на то органом и подлежат урегулированию в ходе работы согласительной комиссии, которая создаётся в порядке, установленном приказом Минэкономразвития России от 21 июля 2016 N 460 "Об утверждении Порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований составу и порядку работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования".

Согласно части 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ суд принимает решение об удовлетворении требований по административному делу об оспаривании нормативного правового акта полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Таким образом, установив, что при подготовке проекта генерального плана сельского поселения Светлое Поле муниципального района Красноярский Самарской области не соблюдена предусмотренная ГрК РФ процедура согласования с Рослесхозом, что повлекло нарушение порядка перевода земель из одной категории в другую, а также имеется документально подтверждённое наложение границ населённых пунктов, входящих в состав указанного сельского поселения, и границ находящихся в федеральной собственности лесных участков, суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о наличии оснований для признания Решения N 38 не действующим в оспариваемой части.

Решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307, 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Самарского областного суда от 13 июля 2016 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Собрания представителей сельского поселения Светлое Поле муниципального района Красноярский Самарской области и общества с ограниченной ответственностью "АГРОСЕРВИС" - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Меркулов В.П.