Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 19 января 2017 г. N АПЛ16-567 Решение суда об отказе в признании недействующим пункта 11 Инструкции по организации совместной оперативно-служебной деятельности подразделений органов внутренних дел РФ при раскрытии преступлений и расследовании уголовных дел, утв. приказом Министерства внутренних дел РФ от 29 апреля 2015 г. N 495дсп, оставлено без изменения

Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 19 января 2017 г. N АПЛ16-567

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Горшкова В.В.

при секретаре Горбачевой Е.А.

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Казанцева В.С. о признании недействующим пункта 11 Инструкции по организации совместной оперативно-служебной деятельности подразделений органов внутренних дел Российской Федерации при раскрытии преступлений и расследовании уголовных дел, утвержденной приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 29 апреля 2015 г. N 495дсп,

по апелляционной жалобе Казанцева В.С. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 16 августа 2016 г., которым в удовлетворении заявленного требования было отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., возражения против доводов апелляционной жалобы представителей Министерства внутренних дел Российской Федерации Марьяна Г.В., Монаховой С.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила:

приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 29 апреля 2015 г. N 495дсп утверждена Инструкция по организации совместной оперативно-служебной деятельности подразделений органов внутренних дел Российской Федерации при раскрытии преступлений и расследовании уголовных дел (далее - Инструкция). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 30 апреля 2015 г., N 37075. Инструкция является нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти, имеет гриф "для служебного пользования", содержит служебную информацию ограниченного распространения, связанную со служебной деятельностью, поэтому официальное опубликование в установленном порядке не требуется.

Пункт 11 раздела II Инструкции, определяющего порядок создания следственно-оперативных групп и обеспечения деятельности следственных групп, групп дознавателей, предусматривает, что специализированная следственно-оперативная группа (далее - СОГ) создается приказом начальника органа внутренних дел по предложению руководителя следственного подразделения, руководителей оперативных и иных подразделений полиции либо по собственной инициативе. Необходимость создания специализированной СОГ и ее состав определяется в каждом конкретном случае обстоятельствами, характером и особенностями совершенного преступления (преступлений). Если в состав специализированной СОГ включаются несколько сотрудников оперативных или иных подразделений полиции, один из них назначается старшим. Изменения в составе специализированной СОГ могут быть произведены лишь начальником, издавшим приказ о ее создании, после предварительного обсуждения с руководителем СОГ, а также по его предложению. При необходимости в приказе о создании специализированной СОГ разрешаются вопросы материально-технического обеспечения ее деятельности. По инициативе начальника органа внутренних дел или по предложению руководителя специализированной СОГ в приказе о ее создании может быть установлен период, на который члены СОГ поступают в оперативное подчинение ее руководителю.

Казанцев В.С. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими положений указанного пункта Инструкции, представил сведения о наличии у него высшего юридического образования. В обоснование заявленного требования указал, что наделение начальника органа внутренних дел полномочиями по созданию СОГ и изменению ее состава не соответствует его компетенции, так как незаконно закрепляет за ним как начальником органа дознания право на принятие процессуального решения (производство предварительного следствия следственно-оперативной группой) на стадии уголовного судопроизводства, что противоречит части 1 статьи 39, частям 1 и 2 статьи 163 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее - УПК РФ), в соответствии с которыми решение о создании следственной группы, изменении ее состава уполномочен принимать лишь руководитель следственного органа, о чем выносится отдельное постановление или указывается в постановлении о возбуждении уголовного дела.

Нарушение своих прав усматривает в том, что на основании оспариваемой правовой нормы начальником ГУ МВД России по Свердловской области был издан приказ о создании СОГ, в состав которой включен административный истец и был обязан, будучи следователем, осуществлять свои служебные обязанности в другом подразделении органа внутренних дел. Считая данный приказ заведомо незаконным и противоречащим УПК РФ, Казанцев В.С. отказался от его выполнения, в связи с чем был уволен из органов внутренних дел.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 16 августа 2016 г. в удовлетворении административного искового заявления Казанцева В.С. было отказано.

Не согласившись с решением суда, административный истец подал апелляционную жалобу, в которой просит его отменить, принять новое решение об удовлетворении административного искового требования. Считает, что в нарушение требований статьи 28 (части 2, 3) Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное дело по его заявлению было рассмотрено судом в незаконном составе, поскольку принятие к производству и возбуждение данного административного дела было осуществлено одним судьей Верховного Суда Российской Федерации, а рассмотрение по существу - другим.

Обосновывая свою позицию о несогласии с постановленным решением суда, Казанцев В.С. ссылается на то, что суд первой инстанции не проверил оспоренные положения пункта 11 Инструкции на соответствие содержанию нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, - части 1 статьи 39, частям 1 и 2 статьи 163 УПК РФ. По утверждению Казанцева В.С., наделение начальника органа внутренних дел полномочиями по созданию СОГ и изменению ее состава не соответствует его компетенции, введено без учета требований специальных норм права, регламентирующих, в частности, трудовые правоотношения в органах внутренних дел.

Административный истец также указывает, что судом первой инстанции неправомерно не была проанализирована практика применения оспоренной нормы, в том числе и в отношении его самого, был сделан неверный вывод о разграничении понятий "следственная группа" и "специализированная следственно-оперативная группа", поскольку они по сути тождественны (в обоих случаях это группа следователей, производящих предварительное следствие по уголовному делу, в которой один из следователей является ее руководителем, а к работе группы возможно привлечение работников оперативных подразделений).

Казанцев В.С. в судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации не явился, о времени и месте судебного разбирательства извещен в установленном законом порядке. Ходатайство Казанцева В.С. об обеспечении участия в судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи удовлетворению не подлежит, поскольку рассмотрение и разрешение настоящего дела связано с юридической оценкой оспариваемого в части нормативного правового акта и не требует установления фактических обстоятельств, в связи с чем личное участие административного истца в судебном заседании апелляционной инстанции не является обязательным. Административный истец представил в письменном виде свои требования, направил в адрес суда письменные возражения на отзыв административного ответчика, в которых подробно изложил свою правовую позицию по данному делу.

Представитель Министерства юстиции Российской Федерации в судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации не явился, о времени и месте судебного разбирательства извещен в установленном законом порядке, просил рассмотреть дело в отсутствие представителя данного министерства, оставив апелляционную жалобу без удовлетворения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, объяснения административного истца относительно возражений административного ответчика на апелляционную жалобу, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для ее удовлетворения.

Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" (далее - Закон о полиции) (часть 1 статьи 3, часть 1 статьи 4) устанавливает, что правовую основу деятельности полиции, являющейся составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, данный Федеральный закон, другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, а также нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел (далее - федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел).

В силу части 4 статьи 13 Закона о полиции порядок реализации прав, предоставленных полиции, если он не является предметом регулирования федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации или нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, определяется федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. N 248 и действовавшего на день вынесения оспариваемой в части Инструкции, федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел, а также органом, осуществляющим правоприменительные функции по федеральному государственному контролю (надзору) в данной сфере, является упомянутое министерство.

Согласно пункту 21 (подпункт 3) приведенного выше Положения правом издавать нормативные правовые акты МВД России наделен Министр МВД России.

В настоящее время вступило в силу Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 2016 г. N 699, которым также закреплено, что МВД России является федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел, осуществляет в том числе нормативно-правовое регулирование вопросов, относящихся к сфере внутренних дел, если эти вопросы не являются предметом регулирования Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации; определяет порядок реализации прав и обязанностей полиции, если этот порядок не является предметом регулирования федеральных законов, актов Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации (пункт 1, подпункт 4 пункта 11).

При таких данных суд первой инстанции правильно исходил из того, что Инструкция принята полномочным органом с соблюдением порядка ее издания.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд обоснованно исходил из того, что Инструкция, являющаяся ведомственным нормативным правовым актом и регламентирующая вопросы организации совместной оперативно-служебной деятельности подразделений органов внутренних дел Российской Федерации по раскрытию и расследованию преступлений, в оспоренном пункте 11 не затрагивает процессуальных вопросов производства предварительного расследования, принята во исполнение в том числе требований Закона о полиции, устанавливающего основные направления деятельности полиции, согласно которым одной из задач полиции является защита личности, общества, государства от противоправных посягательств (статьи 1, 2); федеральному законодательству или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, не противоречит, следовательно, не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца.

Доводы Казанцева В.С., изложенные им в апелляционной жалобе и по существу повторяющие доводы первоначального заявления, о противоречии оспариваемых положений Инструкции части 1 статьи 39, частям 1 и 2 статьи 163 УПК РФ судом первой инстанции проверялись и правильно были признаны несостоятельными, как основанные на неправильном толковании правовых норм и смешении понятий "следственная группа" и "специализированная следственно-оперативная группа".

Как правомерно указано в обжалуемом решении, по смыслу Инструкции, СОГ - это организационно-управленческая форма обеспечения функции выявления, раскрытия и расследования преступления, создаваемая приказом начальника органа внутренних дел для обеспечения эффективного взаимодействия подразделений органа внутренних дел в процессе производства расследования по уголовному делу (подпункты 6, 12, 15, 20 и 24 пункта 19 Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. N 249 и действовавшего на день издания оспоренной нормы).

Утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 2016 г. Типовое положение о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации также предоставляет полномочия руководителю территориального органа по организации его деятельности, утверждению положения о структурных подразделениях, созданию при необходимости в пределах утвержденных нормативов штатной численности и категорий должностей временных формирований для реализации задач и осуществления полномочий, возложенных на территориальный орган, установлению в соответствии с законодательством Российской Федерации, нормативными правовыми актами МВД России и с учетом служебной необходимости правил внутреннего распорядка и режима работы территориального органа, подчиненных органов и организаций, изданию в пределах своей компетенции правовых актов по вопросам организации деятельности территориального органа, подчиненных органов и организаций, обеспечения контроля за их исполнением (подпункты 6, 8, 11, 15, 20 пункта 19).

Таким образом, полномочие руководителя территориального органа по принятию решения о создании СОГ является организационно-распорядительным, основано на его полномочиях по организации деятельности территориального органа и не связано с его уголовно-процессуальным статусом.

Следственная группа, предусмотренная статьей 163 УПК РФ, является процессуальной формой организации расследования конкретного уголовного дела. Решение о производстве предварительного следствия следственной группой может быть принято лишь по уголовному делу, а СОГ может быть создана на стадии проверки сообщения о преступлении, то есть еще до возбуждения уголовного дела. В отличие от постановления руководителя следственного органа о создании следственной группы, вынесенного в порядке реализации требований статьи 163 УПК РФ, приказ руководителя территориального органа по принятию решения о создании СОГ не относится к процессуальным решениям или иным процессуальным документам, а регулирует вопросы организационного характера, направлен на повышение эффективности реализации полномочий МВД России по раскрытию преступлений и расследованию уголовных дел в пределах полномочий, установленных федеральным законодательством. При этом организация работы и взаимодействие различных служб органов внутренних дел Российской Федерации в форме специализированной СОГ не означает слияние следственных и оперативно-розыскных функций.

Указание в апелляционной жалобе на то, что следственная группа и СОГ по существу выступают в качестве двух самостоятельных форм предварительного следствия, противоречит части 1 статьи 150 УПК РФ, согласно которой предварительное расследование производится в форме предварительного следствия либо в форме дознания.

Пунктом 6 Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 г. N 567, предусмотрено создание СОГ для расследования конкретных преступлений в качестве одной из основных форм координации деятельности правоохранительных органов в целях повышения эффективности борьбы с преступностью путем разработки и реализации этими органами согласованных мер по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению.

Довод апелляционной жалобы об отсутствии объективной необходимости в создании СОГ не может свидетельствовать о незаконности обжалованного решения суда, поскольку разрешение вопросов целесообразности и эффективности нормативного правового регулирования не отнесено к компетенции суда.

Ссылки в апелляционной жалобе на необходимость приведения в обжалуемом решении суда анализа правоприменительной практики реализации оспоренной нормы в сфере трудовых правоотношений, в том числе и в отношении административного истца, фактически сводятся к несогласию с состоявшимися судебными постановлениями по гражданскому делу по иску Казанцева В.С. о восстановлении на службе и не имеют непосредственного отношения к предмету настоящего спора, заключающемуся в нормоконтроле конкретной нормы Инструкции.

В силу части 2 статьи 34 Закона о полиции действие трудового законодательства Российской Федерации распространяется на сотрудников полиции в части, не урегулированной законодательством Российской Федерации, регламентирующим вопросы прохождения службы в органах внутренних дел, и настоящим Федеральным законом.

В случае несогласия с действиями (бездействием) начальника органа внутренних дел, связанными с реализацией его полномочий в отношении подчиненных сотрудников, регламентируемых законодательством о прохождении службы в органах внутренних дел, на что ссылается Казанцев В.С. в апелляционной жалобе, он не лишен возможности обратиться в суд с соответствующим требованием за защитой своего субъективного права.

Пункт 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусматривает, что суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие оспариваемого правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В порядке абстрактного нормоконтроля суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет в том числе соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, что и было сделано судом первой инстанции.

Указание в апелляционной жалобе на то, что административное дело по административному исковому заявлению Казанцева В.С. было рассмотрено судом в незаконном составе (пункт 1 части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации), по тому основанию, что определение о принятии к производству и возбуждении данного административного дела вынес один судья, а рассмотрел по существу другой судья Верховного Суда Российской Федерации, несостоятельно, поскольку рассмотрение по существу данного административного дела в суде первой инстанции осуществлено одним и тем же судьей. Обязательность вынесения определения о замене судьи до начала рассмотрения дела по существу, на что ссылается Казанцев В.С., действующим процессуальным законом не предусмотрена. Вопреки утверждениям в апелляционной жалобе нарушения требований частей 2, 3 статьи 28 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации допущено не было.

В апелляционной жалобе не приведено доводов, опровергающих выводы суда о законности оспариваемого нормативного правового положения, оснований считать такие выводы ошибочными не имеется. Принятое решение суда первой инстанции вынесено в соответствии с нормами материального и процессуального права.

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации считает несостоятельным довод апелляционной жалобы о незаконности решения суда первой инстанции по мотиву наличия в нем фрагментов дословного воспроизведения (копирования) суждений из текста письменного отзыва административного ответчика, поскольку суд с ними согласился и привел в своем решении, содержание которого в целом соответствует требованиям статьи 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Оснований, предусмотренных законом для отмены решения суда в апелляционном порядке, не имеется.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 16 августа 2016 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Казанцева В.С. - без удовлетворения.

Председательствующий

Г.В. Манохина

Члены коллегии

В.Ю. Зайцев

В.В. Горшков