Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 января 2017 г. N 59-АПГ16-13 Об оспаривании пункта 9 части 1 статьи 4.7.1 Закона Амурской области от 30 марта 2007 года N 319-ОЗ "Об административной ответственности в Амурской области"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 января 2017 г. N 59-АПГ16-13

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Калининой Л.А. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело

по апелляционным жалобам Законодательного Собрания Амурской области и губернатора Амурской области

на решение Амурского областного суда от 14 сентября 2016 года, которым удовлетворён административный иск прокурора Амурской области об оспаривании пункта 9 части 1 статьи 4.7.1 Закона Амурской области от 30 марта 2007 года N 319-ОЗ "Об административной ответственности в Амурской области".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н. и заключение прокурора Генеральной прокуратуры Селяниной Н.Я., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

16 марта 2007 года Амурским областным Советом народных депутатов принят и 30 марта 2007 года губернатором Амурской области подписан Закон Амурской области N 319-ОЗ "Об административной ответственности в Амурской области".

24 апреля 2014 года Законодательным Собранием Амурской области принят и 28 апреля 2014 года губернатором Амурской области подписан Закон Амурской области N 353-ОЗ "О внесении изменений в Закон Амурской области "Об административной ответственности в Амурской области". Данный Закон официально опубликован 30 апреля 2014 года в издании "Амурская правда" N 79.

Законом Амурской области от 28 апреля 2014 года N 353-ОЗ Закон Амурской области "Об административной ответственности в Амурской области" дополнен, в том числе, статьёй 4.7.1, согласно пункту 9 части 1 которой нарушение требований муниципальных правовых актов поселений и городских округов в сфере благоустройства, а именно, нарушение требований по осуществлению земляных работ, связанных со вскрытием грунта и нарушением благоустройства (первичного вида) территории, осуществление земляных работ без разрешения или с нарушением сроков, установленных в разрешении на земляные работы, проводимые на участках территорий общего пользования, а также невосстановление благоустройства территории после проведения земляных работ в установленные сроки влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот рублей до пяти тысяч рублей, на должностных лиц - от десяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей, на юридических лиц - от десяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

Прокурор Амурской области обратился в суд с административным иском о признании приведённой нормы не действующей со дня вступления решения суда в законную силу, ссылаясь в обоснование заявленного требования на то, что многообразие форм земляных работ в зависимости от цели и назначения данных работ указывает на многовариантность правового регулирования при их проведении, и поскольку на федеральном уровне имеется соответствующее правовое регулирование по спорному вопросу, постольку региональный законодатель не вправе своим правовым актом вводить аналогичное правовое регулирование.

Решением Амурского областного суда от 14 сентября 2016 года административный иск удовлетворён.

В апелляционных жалобах Законодательное Собрание Амурской области и губернатор Амурской области просят решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда правильным и оснований для его отмены не находит.

В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" закреплено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Полномочие субъекта Российской Федерации по установлению административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления закреплено также и пунктом 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В силу пункта 3 части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административная ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, может быть установлена лишь федеральным законом.

Федеральный законодатель, раскрывая в части 1 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях понятие административного правонарушения, использовал три юридических признака: противоправность, виновность, совершение действий (бездействия), предусмотренных нормами Особенной части названного Кодекса или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Приведённые нормы в их системном единстве свидетельствуют о том, что законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального регулирования. Следовательно, региональным законом административная ответственность может быть предусмотрена за нарушение требований регионального законодательства или муниципальных правовых актов путём установления в диспозиции статьи конкретных противоправных действий (бездействия), исключающих совпадение признаков объективной стороны административного правонарушения, установленного законом субъекта Российской Федерации, с административным правонарушением, административная ответственность за совершение которого предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

В противном случае будет нарушен гарантированный Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 19) принцип равенства всех перед законом, означающий, что любое административное правонарушение должно быть чётко определено, чтобы, исходя непосредственно из текста соответствующей нормы, каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия). Иначе может иметь место противоречивая правоприменительная практика в разных муниципальных образованиях одного субъекта Российской Федерации, что приводит к ослаблению гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан от произвольного преследования и наказания.

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции установил, что требования к организации и проведению различных форм земляных работ содержатся в различных нормативных правовых актах, в том числе в федеральном законодательстве о градостроительной деятельности, федеральных правилах и стандартах, следовательно, административная ответственность за нарушение таких требований может быть установлена лишь федеральным законодателем.

Удовлетворяя требование прокурора и признавая противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункт 9 части 1 статьи 4.7.1 Закона Амурской области "Об административной ответственности в Амурской области", суд первой инстанции правильно исходил из того, что законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая указанной нормой административную ответственность за нарушение требований муниципальных правовых актов поселений и городских округов в сфере благоустройства, нарушил предписания федерального законодательства, имеющего тот же предмет правового регулирования.

Мотивы, по которым суд первой инстанции пришёл к заключению о необходимости удовлетворения требования административного истца, подробно изложены в решении со ссылками на соответствующие нормы имеющего большую юридическую силу законодательства, регламентирующего отношения в области благоустройства.

Доводы апелляционных жалоб о непривлечении к участию в административном деле губернатора Амурской области в качестве заинтересованного лица являются несостоятельными, поскольку согласно части 2 статьи 47 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации заинтересованные лица вправе вступить в административное дело по собственной инициативе. Исходя из этой же нормы, заинтересованные лица могут быть привлечены к участию в административном деле также по ходатайству лиц, участвующих в деле.

Участие в деле высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, обнародовавшего оспариваемый акт, принятый представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, не исключается в необходимых случаях (абзац 2 пункта 13 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части").

Как видно из материалов административного дела, губернатор Амурской области инициативу о вступлении в административное дело в качестве заинтересованного лица не проявлял, а суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении соответствующего ходатайства Законодательного Собрания Амурской области, такой необходимости не усмотрел, что о нарушении норм процессуального права не свидетельствует.

Другие доводы апелляционных жалоб основаны на неверном толковании норм материального права, ввиду чего служить поводом для отмены законного и обоснованного решения суда не могут.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Амурского областного суда от 14 сентября 2016 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Законодательного Собрания Амурской области и губернатора Амурской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Калинина Л.А.

Горчакова Е.В.