Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 февраля 2017 г. N 2-АПГ16-28 Решение областного суда, которым признано недействующим решение Совета Глушковского сельского поселения Белозерского муниципального района Вологодской области от 14 ноября 2013 г. N 36 "Об утверждении Генерального плана Глушковского сельского поселения Белозерского муниципального района Вологодской области", оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 февраля 2017 г. N 2-АПГ16-28

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Меркулова В.П.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Департамента лесного комплекса Вологодской области об оспаривании решения Совета Глушковского сельского поселения Белозерского муниципального района Вологодской области от 14 ноября 2013 г. N 36 "Об утверждении Генерального плана Глушковского сельского поселения Белозерского муниципального района Вологодской области"

по апелляционным жалобам администрации Глушковского сельского поселения Белозерского муниципального района Вологодской области и Совета Глушковского сельского поселения Белозерского муниципального района Вологодской области на решение Вологодского областного суда от 12 октября 2016 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения главы Глушковского сельского поселения Белозерского муниципального района Вологодской области Лоншаковой Т.А. и ее представителя по доверенности Маровой Е.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, объяснения представителя Федерального агентства лесного хозяйства по доверенности Ибрагимова А.М., возражавшего против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда является законным и обоснованным и не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Советом Глушковского сельского поселения Белозерского муниципального района Вологодской области принято решение от 14 ноября 2013 г. N 36 "Об утверждении Генерального плана Глушковского сельского поселения Белозерского муниципального района Вологодской области" (далее - Решение N 36).

Департамент лесного комплекса Вологодской области (далее - Департамент) обратился в Вологодский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Решения N 36 в части включения в границы населенных пунктов, входящих в состав поселения (пос. Каргулино, дер. Чикиево, дер. Колодино, дер. Есипово, дер. Фокино, дер. Большие Краснова, дер. Малые Краснова), лесных участков, расположенных на землях лесного фонда: квартал 4 (часть выделов 14 и 15), квартал 9 (часть выдела 16), квартал 5 (часть выделов 2, 4, 5 и 17), квартал 19 (часть выдела 18), квартал 20 (часть выдела 1), квартал 11 (часть выдела 11), квартал 37 (часть выделов 18, 20, 23, выделы 21, 22, 31 и 32), квартал 38 (часть выделов 12, 14 и 15), квартал 39 (часть выделов 4, 6, 9, 12, 13, 16 и 17, выдел 15), квартал 42 (часть выделов 1, 4, 22-25, выделы 2 и 3) Белозерского сельского участкового лесничества колхоза "Дружба" Белозерского лесничества Вологодской области.

Департамент полагает, что Решением N 36 нарушен порядок перевода находящихся в федеральной собственности лесных участков в земли поселений, поскольку не была соблюдена процедура согласования проекта генерального плана с Федеральным агентством лесного хозяйства (далее также - Рослесхоз), что препятствует административному истцу осуществлять переданные Российской Федерацией полномочия по управлению землями лесного фонда, охране, защите и воспроизводству лесов.

Решением Вологодского областного суда от 12 октября 2016 г. административное исковое заявление удовлетворено.

В апелляционных жалобах представители администрации Глушковского сельского поселения Белозерского муниципального района Вологодской области и глава Совета Глушковского сельского поселения Белозерского муниципального района Вологодской области, ссылаясь на то, что судом дана неверная оценка муниципальным правовым актам, материалам лесоустройства, согласно которым часть спорных земельных участков не входит в состав земель лесного фонда, на то, что суд не принял во внимание, что на основании оспариваемого муниципального акта реализованы права граждан, просят отменить решение суда первой инстанции и принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. Податели жалоб также полагают, что отсутствие согласования проекта Решения N 36 с Рослесхозом не является нарушением установленной градостроительным законодательством процедуры, поскольку проект генерального плана названного муниципального образования направлен в Минрегион России.

Департаментом и прокуратурой Вологодской области поданы возражения на апелляционные жалобы.

Лица, участвующие в деле, своевременно и надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения жалобы.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Как следует из положений части 1 статьи 7, пункта 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 1 части 1 статьи 8, пункта 2 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), действовавших в редакциях на дату принятия оспариваемого муниципального правового акта, утверждение генерального плана сельского поселения относится к вопросам местного значения поселения, по которым представительным органом местного самоуправления поселения принимаются муниципальные правовые акты.

Как усматривается из материалов дела, Решение N 36 принято в соответствии со статьями 18, 25 и 33 Устава Глушковского сельского поселения уполномоченным органом в установленной форме, подписано главой муниципального образования, официально опубликовано 16 ноября 2013 г. в газете "Белозерье" и по этим основаниям не оспаривается.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов. При установлении или изменении границ населенных пунктов в порядке, предусмотренном ЗК РФ и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, осуществляется перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности (пункт 1 статьи 8 ЗК РФ). Нарушение установленного ЗК РФ, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (пункт 3 статьи 8 ЗК РФ).

Согласно пункту 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172-ФЗ) установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов. В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 11 Закона N 172-ФЗ перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий разрешается в случае установления или изменения границы населенного пункта.

Вместе с тем, если в соответствии с проектом генерального плана поселения предусматривается включение в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, земельных участков из земель лесного фонда, то названный проект подлежит обязательному согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом (часть 8 статьи 24, пункт 2 части 1 статьи 25 ГрК РФ).

Таким уполномоченным органом в период подготовки Генерального плана Глушковского сельского поселения Белозерского муниципального района Вологодской области являлось Министерство регионального развития Российской Федерации (пункт 1 Положения о Минрегионе России, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2005 г. N 40).

В названный период действовал Порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утвержденный приказом Минрегиона России от 27 февраля 2012 г. N 69 (далее - Порядок согласования), пунктом 2.1 которого предусматривалось направление органом местного самоуправления, уполномоченным на подготовку документа территориального планирования, уведомления об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования и материалам по его обоснованию в федеральной государственной информационной системе территориального планирования (далее - информационная система) в Минрегион России в случаях, указанных в части 1 статьи 21, части 1 статьи 25 ГрК РФ. До реализации механизма электронно-цифровой подписи в информационной системе уведомление осуществляется путем почтовых отправлений.

В свою очередь, Минрегион России обладал организационными полномочиями по подготовке сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений федеральных органов, уполномоченных на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующих сферах деятельности. В случае если вопросы, содержащиеся в заключении о несогласии с проектом документа территориального планирования, не урегулированы на согласительном совещании, Министерство готовит сводное заключение о несогласии с проектом документа территориального планирования (пункты 2.2-2.4 Порядка согласования).

Рослесхоз являлся федеральным органом, уполномоченным на подготовку заключений по проектам генеральных планов муниципальных образований в области лесных отношений, в период подготовки оспариваемого акта (пункт 5.4.3 положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 736, в редакции от 5 июня 2013 г.).

Исходя из части 8 статьи 24, пункта 2 части 1, части 12 статьи 25 ГрК РФ, а также с учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, закрепленной в определении от 3 февраля 2010 г. N 238-О-О об особом правовом режиме лесного фонда, отсутствие согласования Рослесхозом проекта генерального плана поселения, предусматривающего включение в границы поселения лесных участков, представляет собой существенное нарушение порядка принятия указанного документа территориального планирования.

В данном случае в нарушение статьи 25 ГрК РФ проект генерального плана Глушковского сельского поселения Белозерского муниципального района Вологодской области не поступал на согласование в Рослесхоз в установленном порядке.

Как следует из свидетельств о государственной регистрации права от 17 декабря 2007 г., имеющихся в материалах дела, земельные участки из земель лесного фонда с разрешенным использованием для ведения лесного хозяйства с кадастровыми номерами 35:03:000000:91 и 35:03:000000:84, расположенные по адресу: Вологодская область, Белозерский район и Вологодская область, Белозерский район, Белозерский лесхоз принадлежат на праве собственности Российской Федерации в силу части 1 статьи 8 Лесного кодекса Российской Федерации.

По результатам выполненного кадастровым инженером филиала ФГБУ "Рослесинфорг" "Севлеспроект" A. картографического наложения материалов лесоустройства 2012 года на границы пос. Каргулино, дер. Чикиево, дер. Колодино, дер. Есипово, дер. Фокино, дер. Большие Краснова, дер. Малые Краснова установлено наложение границ указанных населенных пунктов, входящих в состав Глушковского сельского поселения Белозерского муниципального района Вологодской области, установленных на карте генерального плана в соответствии с Решением N 36, и границ находящихся в собственности Российской Федерации лесных участков на землях лесного фонда в названных кварталах Белозерского сельского участкового лесничества колхоза "Дружба" Белозерского лесничества Вологодской области. Данное обстоятельство также подтверждается информацией, содержащейся в государственном лесном реестре, в картах-схемах лесных участков, и показаниями названного кадастрового инженера, допрошенного судом первой инстанции в качестве свидетеля.

Суд первой инстанции, установив, что при подготовке проекта генерального плана Глушковского сельского поселения Белозерского муниципального района Вологодской области не соблюдена предусмотренная ГрК РФ процедура ввиду отсутствия согласования с Рослесхозом, в связи с чем нарушен порядок перевода земель из одной категории в другую.

Подлежат отклонению доводы, изложенные в апелляционной жалобе представителем Совета Глушковского сельского поселения и Администрации сельского поселения, о невозможности достоверно установить наложение границ населенных пунктов и границ спорных лесных участков, поскольку последние не поставлены на государственный кадастровый учет, права на них не зарегистрированы.

В силу части 6 статьи 47 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности" участки лесного фонда, государственный кадастровый учет которых не осуществлялся, но вещные права на которые и их ограничения, в том числе аренда, зарегистрированы в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", признаются ранее учтенными объектами недвижимости. План участка лесного фонда, а также документ, содержащий описание участка лесного фонда и удостоверенный соответствующим органом, осуществляющим государственный учет участков лесного фонда, признается юридически действительным. Лесной участок соответствует участку лесного фонда.

При этом, как следует из пунктов 5.4, 8.3 и 8.12 Методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов, утвержденных приказом Минрегиона России от 26 мая 2011 г. N 244, подлежащих применению в силу части 2 статьи 6.1 ГрК РФ, сведения государственного кадастра недвижимости не являются исключительным источником получения исходной информации для подготовки проектов генеральных планов и используются наряду со сведениями, полученными из других государственных фондов, кадастров и реестров.

К таким сведениям, в частности, относятся данные лесного реестра - систематизированного свода документированной информации о лесах, об их использовании, охране, защите, воспроизводстве, о лесничествах и о лесопарках, в том числе о лесничествах, лесопарках, их лесных кварталах и лесотаксационных выделах (статья 91 ЛК РФ), по которым согласно статье 7 ЛК РФ определялись границы лесных участков в соответствии со статьями 67, 69 и 92 ЛК РФ (в редакции, действовавшей в период подготовки проекта генерального плана Глушковского сельского поселения Белозерского муниципального района Вологодской области).

Вместе с тем, как следует из объяснений представителя главы Глушковского сельского поселения Белозерского муниципального района Вологодской области, данных в суде апелляционной инстанции, сведения лесного реестра при разработке генерального плана названного муниципального образования не использовались.

Также отклоняются доводы, изложенные в данной апелляционной жалобе о том, что спорные лесные участки вблизи пос. Каргулино были переданы Глушковскому комитету сельского самоуправления постановлением Белозерского комитета районного самоуправления от 20 июня 1996 г. N 339, в силу чего Глушковское сельское поселение вправе включить данные земельные участки в границы населенных пунктов. Требования Департамента заявлены в отношении Генерального плана Глушковского сельского поселения Белозерского муниципального района Вологодской области, которым утверждены границы населенных пунктов, входящих в муниципальное образование, и тем самым оформлены результаты незаконного перевода земель лесного фонда в земли поселений. Названным выше постановлением вопрос перевода лесных участков из земель лесного фонда в земли населенных пунктов не решался.

Довод о пропуске административным истцом срока на обращение в суд, содержащийся в апелляционной жалобе Совета Глушковского сельского поселения Белозерского муниципального района Вологодской области, не имеет правового значения для дела, поскольку в силу части 6 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.

Отклоняются доводы, изложенные в апелляционных жалобах о том, что суд первой инстанции не привлек к участию в деле собственников земельных участков, расположенных на спорных территориях, представителя Управления имущественных отношений Белозерского муниципального района, поскольку суд не разрешал вопроса о правах и обязанностях указанных лиц. Таким образом, отсутствуют основания для отмены судебного акта, предусмотренные пунктом 4 части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307, 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Вологодского областного суда от 12 октября 2016 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы администрации Глушковского сельского поселения Белозерского муниципального района Вологодской области и Совета Глушковского сельского поселения Белозерского муниципального района Вологодской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Меркулов В.П.