Определение СК по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 17 марта 2017 г. N 308-КГ16-16394 по делу N А63-12736/2015 Суд отменил принятые ранее судебные постановления и направил в апелляционный суд для рассмотрения по существу дело о признании недействительным предписания уполномоченного органа о нарушении ответчиком прав потребителей на получение необходимой и достоверной информации о транспортных услугах, поскольку суду необходимо исследовать вопрос об административных правонарушениях в отношении водителей, осуществлявших перевозку пассажиров, не имея на то специального разрешения, а также дать оценку доводам прокуратуры о том, что общество создает опасные условия перевозки для неопределенного круга лиц

Определение СК по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 17 марта 2017 г. N 308-КГ16-16394

Резолютивная часть определения объявлена 15 марта 2017 года.

Полный текст определения изготовлен 17 марта 2017 года.

Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Завьяловой Т.В.,

судей Першутова А.Г., Прониной М.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по кассационной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Регион" на постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.07.2016 и постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 28.09.2016 по делу N А63-12736/2015 Арбитражного суда Ставропольского края

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Регион" к прокурору города Невинномысска, Генеральной прокуратуре Российской Федерации, прокуратуре Ставропольского края, Управлению Федерального казначейства по Ставропольскому краю о признании недействительным

представления и.о. прокурора города Невинномысска от 23.07.2015 N 7-84-2015.

В заседании приняли участие представители:

от общества с ограниченной ответственностью "Регион" - Шушарин М.В., Смеркис А.И.;

от Генеральной прокуратуры Российской Федерации - Агбашян К.И.

Представители прокуратуры Ставропольского края, прокуратуры города Невинномысска и Управления Федерального казначейства по Ставропольскому краю, надлежаще извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явились, что в силу части 2 статьи 291.10 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием к рассмотрению кассационной жалобы.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Прониной М.В., выслушав объяснения представителей общества "Регион", поддержавших доводы кассационной жалобы, и возражения представителя Генеральной прокуратуры Российской Федерации по доводам жалобы, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации установила:

прокуратурой города Невинномысска по поручению прокуратуры Ставропольского края (по обращению гражданина Жерлицына А.И.) проведена выездная проверка деятельности общества с ограниченной ответственностью "Регион" (далее - общество), действующего под коммерческим обозначением "Служба заказа такси "Максим".

По результатам проверки прокурором города Невинномысска вынесено представление от 23.07.2015 N 7-84-2015, в котором указано, что общество, являясь посредником между водителями и пассажирами, осуществляя функцию диспетчерской службы, принимает заявки на перевозку пассажиров и распределяет их между определенными водителями, тем самым фактически организовывает и упорядочивает пассажирские перевозки легковым такси, поскольку его деятельность является неотъемлемой частью данного процесса. Распределяя заявки между водителями, общество не владеет информацией о наличии у них права на управление транспортным средством, возможности по состоянию здоровья им управлять, разрешения на перевозку, а также о техническом состоянии используемого автомобиля. Исполняя полученный по телефону заказ на перевозку, общество не гарантирует безопасность перевозки и исполнимость данного заказа, что само по себе противоречит требованиям статьи 7 Закона Российской Федерации от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей" (далее - Закон о защите прав потребителей), нарушает право потребителей на получение необходимой и достоверной информации о транспортных услугах, об исполнителе услуги, вводит граждан в большинстве не обладающих специальными юридическими знаниями, в заблуждение относительно природы заключенного договора на перевозку легковым такси, их прав, ответственности которую несет фрахтовщик в случае ненадлежащего исполнения договора.

В связи с выявленными нарушениями, директору общества названным представлением предписано устранить нарушения федерального законодательства, а именно: рассмотреть представление и принять конкретные меры к устранению отмеченных нарушений закона в сфере использования муниципального имущества, причин и условий, способствовавших их совершению и недопущению впредь; рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц; рассмотреть представление с участием представителя прокуратуры города Невинномысска, для чего о времени и месте рассмотрения представления заблаговременно уведомить прокурора города; о результатах рассмотрения представления и мерах принятых в целях устранения нарушений должно быть сообщено прокурору города в письменной форме в установленный законом месячный срок.

Не согласившись с представлением, общество обратилось в арбитражный суд с требованием о признании его недействительным.

В суде первой инстанции прокуратура Ставропольского края заявила ходатайство о прекращении производства по делу ввиду неподведомственности спора арбитражному суду, указывая, что представление прокурора не обладает признаками ненормативного правового акта, поскольку не содержит властно-распорядительных предписаний, влекущих для общества юридические последствия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; оспариваемым представлением не были каким-либо образом затронуты права общества, касающиеся его предпринимательской деятельности, оно не повлекло каких-либо последствий и не породило обязательств для данной организации.

Решением суда первой инстанции от 21.04.2016 представление и.о. прокурора города Невинномысска от 23.07.2015 N 7-84-2015 признано недействительным. Суд указал, что общество осуществляет функции по приему заявок на перевозку и информированию пассажиров о конкретном перевозчике, принявшем заявку к исполнению, то есть является диспетчерской службой. Потребителям оказываются лишь информационные услуги, причем безвозмездно. Общество не нарушает Закон о защите прав потребителей, поскольку в перевозочном процессе не участвует. Услуги по перевозке предоставляются транспортным средством, которое не принадлежит обществу ни на праве собственности, ни на каком-либо ином праве. Безопасность услуги по перевозке должна обеспечиваться перевозчиком, осуществляющим перевозку. Перевозчик не является работником общества, является независимым контрагентом в рамках гражданско-правовых отношений, расчет за услугу по перевозке осуществляется пассажиром перевозчику, денежные средства остаются в распоряжении перевозчика. Суд первой инстанции, руководствуясь статьями 46, 52, 53, 120 Конституции Российской Федерации, положениями Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре), правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 24.03.2015 N 110-О, постановлении от 17.02.2015 N 2-П, в удовлетворении ходатайства о прекращении производства по делу отказал. При этом суд исходил из того, что требование, содержащееся в представлении прокурора, подлежит безусловному исполнению лицом, к которому это требование обращено, а само представление прокурора является ненормативным правовым актом и может быть обжаловано в порядке, предусмотренном положениями главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.07.2016 решение суда первой инстанции отменено, производство по делу прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду. Прекращая производство по делу, суд апелляционной инстанции руководствовался положениями части 1 статьи 27, пункта 2 части 1 статьи 29, части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а также исходил из взаимосвязанных положений статей 21, 22, 24 Закона о прокуратуре, и пришел к выводу о том, что само по себе представление прокурора, как акт прокурорского реагирования, не является ненормативным правовым актом, подлежащим принудительному исполнению, поскольку оно направлено на понуждение указанных в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре органов и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке; представление не затрагивает прав и законных интересов общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем не подлежит проверке в порядке, установленном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа постановлением от 28.09.2016 оставил в силе постановление суда апелляционной инстанции, согласившись с выводами о неподведомственности спора арбитражному суду. Между тем судами апелляционной и кассационной инстанций не учтено следующее.

В силу пункта 2 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражным судам подведомственны возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в частности об оспаривании затрагивающих права и иные законные интересы заявителя ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями должностных лиц.

В соответствии со статьей 1 Закона о прокуратуре Прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов.

Реализуя эти полномочия, прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре, а также вносить представления об устранении выявленных нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения (пункт 3 статьи 22, статьи 24, 28 названного Закона).

За невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении указанных лиц предусмотрена административная ответственность, что свидетельствует о том, что представление прокурора, являясь основанием для привлечения к административной ответственности, затрагивает права этих лиц.

Президиум Верховного Суда Российской Федерации в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2015), утвержденном 25.11.2015, указал, что согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, неоднократно изложенной в его решениях, акты государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц подлежат оспариванию в судебном порядке, если они по своему содержанию затрагивают права и интересы граждан, юридических лиц и предпринимателей, в том числе при осуществлении ими предпринимательской деятельности, независимо от того, какой характер - нормативный или ненормативный - носят оспариваемые акты. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит статье 46 Конституции Российской Федерации.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации постановлением от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", разъяснил, что к должностным лицам, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены в судебном порядке, относятся, в частности, должностные лица органов прокуратуры.

Таким образом, представление прокурора не может быть исключено из числа решений органов государственной власти, которые могут быть обжалованы в порядке, предусмотренном главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Поэтому, если орган или должностное лицо, в отношении которых вынесено представление, считают, что это представление нарушает их права и свободы, создает препятствия к осуществлению их прав и свобод либо незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, они вправе обратиться в суд с соответствующим заявлением в порядке, предусмотренном главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

С учетом изложенной правовой позиции у судов апелляционной и кассационной инстанций отсутствовали основания для прекращения производства по делу.

Судебная коллегия отклоняет довод представителя Генеральной прокуратуры РФ о том, что производство по делу было прекращено в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду, так как деятельность общества не является экономической.

Между тем из судебных актов следует, что производство по делу было прекращено в связи с тем, что представление прокурора не является ненормативным правовым актом и не может быть оспорено в суде.

В соответствии с частью 1 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

Предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве и в установленном законом порядке (статья 2 Гражданского кодекса российской Федерации).

Прокуратурой города Невинномысска в отзыве на заявление общества со ссылкой на Регламент работы Электронной информационной площадки общества "Регион", утвержденный самим обществом, указывалось на необоснованность доводов общества о безвозмездном предоставлении информационных услуг, систематическое получение обществом прибыли от своей деятельности. Таким образом, прокурорская проверка проведена в связи с предпринимательской деятельностью общества.

В апелляционных жалобах также обжаловалось решение суда первой инстанции по существу спора. В частности, в жалобах указывалось на то, что судом первой инстанции не были исследованы материалы дел об административных правонарушениях в отношении водителей, осуществлявших перевозку пассажиров, не имея специального разрешения; не дана оценка доводам прокуратуры о том, что общество, не располагая информацией о перевозчиках и качестве предоставляемых услуг, создает опасные условия для неопределенного круга лиц; вывод о предоставлении обществом услуг на безвозмездной основе сделан без учета представленных доказательств.

Исходя из положений пункта 14 части 2 статьи 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в постановлении арбитражного суда апелляционной инстанции должны быть указаны выводы о результатах рассмотрения апелляционной жалобы.

В нарушение норм процессуального права судом апелляционной инстанции апелляционные жалобы прокуратуры города Невинномысска и прокуратуры Ставропольского края не рассмотрены по существу, не исследованы и не получили правовой оценки изложенные в них доводы.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации принимаемые арбитражным судом решения, постановления, определения должны быть законными, обоснованными, мотивированными.

Постановление суда апелляционной инстанции нельзя признать законным и обоснованным, поскольку в нарушение пункта 14 части 2 статьи 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отсутствуют выводы о результатах рассмотрения апелляционной жалобы.

Суд кассационной инстанции в нарушение статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не исправил ошибку, допущенную судом апелляционной инстанции. В соответствии с частью 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены или изменения Судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации судебных актов в порядке кассационного производства являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Поскольку суд апелляционной инстанции, необоснованно прекратив производство по делу, в нарушение части 1 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации повторно не рассмотрел дело по существу спора, а суд кассационной инстанции эту ошибку не исправил, Судебная коллегия полагает, что постановления судов апелляционной и кассационной ин6станций подлежат отмене, а дело - направлению в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд для рассмотрения по существу.

Руководствуясь статьями 167, 176, 291.11-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации определила:

постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.07.2016 и постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 28.09.2016 по делу N А63-12736/2015 Арбитражного суда Ставропольского края отменить.

Дело направить в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд для рассмотрения по существу.

Председательствующий судья

Т.В. Завьялова

Судья

А.Г. Першутов

Судья

М.В. Пронина