Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 марта 2017 г. N 46-АПГ17-3 Решение областного суда, которым признаны недействующими отдельные положения постановления Правительства Самарской области от 24 декабря 2015 года N 880 "Об утверждении территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания населению Самарской области медицинской помощи на 2016 год", оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 марта 2017 г. N 46-АПГ17-3

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Зинченко И.Н. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционным жалобам министерства здравоохранения Самарской области и правительства Самарской области на решение Самарского областного суда от 1 ноября 2016 года, которым удовлетворено административное исковое заявление прокурора Самарской области о признании недействующими отдельных положений постановления правительства Самарской области от 24 декабря 2015 года N 880 "Об утверждении территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания населению Самарской области медицинской помощи на 2016 год".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

24 декабря 2015 года правительством Самарской области принято постановление N 880, пунктом 1 которого утверждена Территориальная программа государственных гарантий бесплатного оказания населению Самарской области медицинской помощи на 2016 год (далее - территориальная программа).

Согласно абзацу восемнадцатому раздела 7 Территориальной программы (в редакции постановления правительства Самарской области от 5 мая 2016 года N 218) средние подушевые нормативы финансирования Территориальной программы обязательного медицинского страхования (ОМС) с учетом соответствующих коэффициентов дифференциации, рассчитанных в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 5 мая 2012 года N 462 "О порядке распределения, предоставления и расходования субвенций из бюджета Федерального фонда ОМС бюджетам территориальных фондов ОМС на осуществление переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в сфере ОМС", составляют 8 446,45 рубля, в том числе в рамках базовой программы ОМС за счет субвенций Федерального фонда ОМС 8 378,60 рубля, сверх базовой программы ОМС за счет межбюджетных трансфертов из областного бюджета бюджету территориального фонда ОМС Самарской области на долечивание в условиях санатория 67,85 рубля.

Прокурор Самарской области обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим с момента вступления в законную силу решения суда абзаца восемнадцатого раздела 7 Территориальной программы (в редакции постановления правительства Самарской области от 5 мая 2016 года N 218), ссылаясь на то, что установленные им подушевые нормативы финансирования ниже, чем это предусмотрено Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2016 год, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2015 года N 1382. Снижение нормативов финансирования нарушает право граждан Российской Федерации, проживающих в Самарской области, на получение медицинской помощи в объеме, определяемой Федеральной программой.

Решением Самарского областного суда от 1 ноября 2016 года административное исковое заявление прокурора Самарской области было удовлетворено.

В апелляционных жалобах министерство здравоохранения Самарской области и правительство Самарской области просят решение отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, письменное заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Дзюбы А.Н., полагавшего, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда и считает его правильным.

Согласно пункту "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Полномочия и ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан определяются Федеральным законом от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (пункт 3 статьи 1).

В соответствии со статьей 19 названного Федерального закона каждый имеет право на медицинскую помощь в гарантированном объеме, предоставляемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.

Разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающей в себя территориальную программу обязательного медицинского страхования, относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 3 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации").

Федеральный законодатель, наделяя органы государственной власти субъекта Российской Федерации указанными выше полномочиями и включая законодательство субъектов Российской Федерации в систему правовых регуляторов в области охраны здоровья, одновременно установил объемы и границы осуществления нормотворческих полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации в этой сфере, предусмотрев в частях 1 и 3 статьи 81 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" положения, согласно которым органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в соответствии с федеральной программой, а дополнительные виды и дополнительные объемы медицинской помощи, в том числе предусматривающие возможность превышения усредненных показателей, установленных стандартами медицинской помощи, а также условия оказания медицинской помощи могут быть предусмотрены Территориальной программой при условии выполнения финансовых нормативов, установленных Федеральной программой.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2015 года N 1382 утверждена Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2016 год.

Предписание о необходимости принимать Территориальную программу в соответствии с Федеральной программой содержится в абзаце третьем раздела I (Общие положения) этой программы.

Как следует из содержания раздела VI Федеральной программы, средние нормативы объема медицинской помощи, устанавливаемые по видам, условиям и формам ее оказания в целом по Программе и определяемые в единицах объема в расчете на 1 жителя (на 1 застрахованное лицо по базовой программе обязательного медицинского страхования) в год, используются в целях планирования и финансово-экономического обоснования размера средних подушевых нормативов финансового обеспечения, предусмотренных Программой (абзац первый).

В абзаце двенадцатом этого же раздела определено, что субъектами Российской Федерации на основе перераспределения объемов медицинской помощи по видам, условиям и формам ее оказания устанавливаются дифференцированные нормативы объема медицинской помощи (на 1 жителя и на 1 застрахованное лицо) с учетом этапов оказания медицинской помощи, уровня и структуры заболеваемости, особенностей половозрастного состава и плотности населения, транспортной доступности, а также климатических и географических особенностей регионов.

Федеральным законодательством не исключается возможность установления нормативов объема медицинской помощи отличных от средних нормативов объема медицинской помощи, установленных Федеральной программой, исключительно в том случае, если названные нормативы утверждены с учетом перечисленных выше объективных обстоятельств.

Разделом VII Федеральной программы установлены средние подушевые нормативы финансирования (без учета расходов федерального бюджета), которые в 2016 году составляли за счет бюджетных ассигнований соответствующих бюджетов (в расчете на 1 жителя) - 3488,6 рубля, за счет средств обязательного медицинского страхования на финансирование базовой программы обязательного медицинского страхования за счет субвенций Федерального фонда обязательного медицинского страхования (в расчете на 1 застрахованное лицо) - 8438,9 рубля.

Из материалов дела следует, что в результате изменений, внесенных постановлением правительства Самарской области от 5 мая 2016 года N 218 в оспариваемую норму, произошло уменьшение размера среднего подушевого норматива финансирования Территориальной программы обязательного медицинского страхования с 8 438,9 рублей до 8 378,6 рублей.

Удовлетворяя иск прокурора, суд первой инстанции исходил из вывода о том, что уменьшение среднего подушевого норматива финансирования Территориальной программы обязательного медицинского страхования, по сравнению с Федеральной программой, противоречит действующему федеральному законодательству и приводит к нарушению прав граждан на получение установленного объема медицинской помощи.

Отклоняя доводы представителей административного ответчика и заинтересованных лиц, суд указал на то, что допущение корректировки территориальной программы не предполагает наличие права органа государственной власти субъекта Российской Федерации занижать нормативы по сравнению с установленными федеральными нормативными правовыми актами.

На этом основании суд обоснованно удовлетворил административное исковое заявление.

Доводы апелляционных жалоб министерства здравоохранения Самарской области и правительства Самарской области о том, что средние нормативы объема медицинской помощи и финансовых затрат на ее оказание соответствуют, а по некоторым видам - превышают федеральные нормативы, в связи с чем уменьшение размера среднего подушевого норматива финансирования не приводит к ограничению доступности и ухудшению качества оказываемой медицинской помощи, являются необоснованными и подлежат отклонению.

Законодательством не предусмотрено усреднение нормативов, установленных для каждого из отдельных видов медицинской помощи, в целях обоснования снижения финансирования за счет средств обязательного медицинского страхования на финансирование базовой программы обязательного медицинского страхования за счет субвенций Федерального фонда обязательного медицинского страхования. По смыслу положений вышеуказанных нормативных правовых актов произвольное перераспределение финансовых затрат на конкретные виды медицинской помощи не допускается.

Указание в апелляционной жалобе на то, что корректировка нормативов финансирования была осуществлена на основании указаний Министерства здравоохранения Российской Федерации, не может послужить основанием для принятия документа, не соответствующего нормативному правовому акту большей юридической силы. Внесение соответствующих корректировок в нормативный правовой акт допустимо лишь в случае внесения изменений в действующее законодательство, и не может быть произведено на основании распоряжений ненормативного характера.

Довод апелляционной жалобы правительства Самарской области о том, что суд необоснованно отклонил ходатайство о привлечении в качестве заинтересованного лица Министерства здравоохранения Российской Федерации, что привело к необъективному рассмотрению административного дела, заявлен ввиду неправильного толкования положений процессуального законодательства.

Данное ходатайство судом было рассмотрено в порядке, установленном статьей 154 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, о его отклонении вынесено определение, что подтверждается протоколом судебного заседания от 17 октября 2016 года. Исходя из предмета и оснований административного искового заявления, а также из обстоятельств административного дела, оснований для участия в деле Министерства здравоохранения Российской Федерации Судебная коллегия не усматривает.

Доводы, содержащиеся в апелляционных жалобах, проверялись судом, получили правильную оценку в решении в соответствии с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционных жалобах, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Самарского областного суда от 1 ноября 2016 года оставить без изменения, апелляционные жалобы министерства здравоохранения Самарской области и правительства Самарской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Зинченко И.Н.

Корчашкина Т.Е.