Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 16 марта 2017 г. N 87-АПГ17-1 Об оспаривании постановления департамента государственного регулирования цен и тарифов Костромской области от 18 декабря 2015 г. N 15/523 "Об установлении тарифов на тепловую энергию, поставляемую потребителям в зоне деятельности единой теплоснабжающей организации открытым акционерным обществом "Территориальная генерирующая компания N 2" на территории Костромской области, на 2016-2018 годы"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 16 марта 2017 г. N 87-АПГ17-1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Никифорова С.Б.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ОАО "Территориальная генерирующая компания N 2" об оспаривании постановления департамента государственного регулирования цен и тарифов Костромской области от 18 декабря 2015 г. N 15/523 "Об установлении тарифов на тепловую энергию, поставляемую потребителям в зоне деятельности единой теплоснабжающей организации открытым акционерным обществом "Территориальная генерирующая компания N 2" на территории Костромской области, на 2016-2018 годы"

по апелляционной жалобе ОАО "Территориальная генерирующая компания N 2" на решение Костромского областного суда от 2 ноября 2016 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителей ОАО "Территориальная генерирующая компания N 2" по доверенности Разживина А.Г. и Вохминой М.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителя департамента государственного регулирования цен и тарифов Костромской области по доверенности Маракулиной И.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

открытое акционерное общество "Территориальная генерирующая компания N 2" (далее также - Общество, ОАО "ТГК-2") обратилось в Костромской областной суд с уточнённым административным исковым заявлением о признании недействующим постановления департамента государственного регулирования цен и тарифов Костромской области (далее - Департамент) от 18 декабря 2015 г. N 15/523 "Об установлении тарифов на тепловую энергию, поставляемую потребителям в зоне деятельности единой теплоснабжающей организации открытым акционерным обществом "Территориальная генерирующая компания N 2" на территории Костромской области, на 2016-2018 годы" (далее - Постановление N 15/523), за исключением тарифов на тепловую энергию, установленных на период с 1 января по 30 июня 2016 г. согласно приложениям N 1-4 к Постановлению N 15/523, и динамики изменения расходов на топливо, приведённой в таблице приложения N 5 к Постановлению N 15/523.

Согласно приложениям N 1-4 к Постановлению N 15/523 установлены тарифы на 2016-2018 г.г. на тепловую энергию, производимую в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии источниками тепловой энергии ОАО "ТГК-2" на территории Костромской области (на коллекторах источников тепловой энергии); поставляемую потребителям в зоне деятельности единой теплоснабжающей организации на территории Костромской области из тепловых сетей ОАО "ТГК-2" в городском округе города Кострома; поставляемую потребителям в зоне деятельности единой теплоснабжающей организации ОАО "ТГК-2" на территории Костромской области из тепловых сетей ОАО "ТГК-2" в Караваевском сельском поселении Костромского муниципального района Костромской области; поставляемую теплоснабжающим, теплосетевым организациям, приобретающим тепловую энергию с целью компенсации потерь тепловой энергии у ОАО "ТГК-2" на территории Костромской области из тепловых сетей ОАО "ТГК-2" на территории Костромской области.

Согласно приложению N 5 к Постановлению N 15/523 установлены долгосрочные параметры регулирования для формирования тарифов с использованием метода индексации установленных тарифов ОАО "ТГК-2" на территории Костромской области на 2016-2018 г.г.

Общество также просило суд обязать Департамент принять новый нормативный акт, заменяющий оспариваемое в части постановление с учётом необходимости распределения косвенных расходов ОАО "ТГК-2" между производством тепловой и электрической энергии в соответствии с распределением между этими видами деятельности расхода топлива, рассчитанного без применения понижающих коэффициентов (раздел "динамика изменения расходов на топливо" таблицы приложения N 5 к постановлению); включения в необходимую валовую выручку (далее также - НВВ) ОАО "ТГК-2" экономически обоснованных затрат на создание нормативных запасов топлива на Костромской ТЭЦ-1; на оплату труда и на страховые отчисления; на выплату процентов по кредитам и займам;

выпадающих доходов, необоснованно исключённых из НВВ сумм в связи с неисполнением инвестиционной программы на 2014 г. и расчётной предпринимательской прибыли в размере 5%, утверждённой НВВ, а также объёма полезного отпуска тепловой энергии в соответствии с утверждённой схемой теплоснабжения городского округа г. Кострома.

Решением Костромского областного суда от 2 ноября 2016 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Общество просит указанный судебный акт отменить, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального и процессуального права.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, департаментом государственного регулирования цен и тарифов Костромской области и прокурором, участвующим в деле, представлены возражения.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации рассмотрела апелляционную жалобу в соответствии со статьёй 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Отношения в сфере теплоснабжения регулируются Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении), постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. N 1075, которым утверждены в том числе Основы ценообразования в сфере теплоснабжения (далее - Основы ценообразования), Правила регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (далее - Правила), Правила распределения удельного расхода топлива при производстве электрической и тепловой энергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии (далее - Правила распределения расхода топлива), а также приказом Федеральной службы по тарифам (далее - ФСТ России) от 13 июня 2013 г. N 760-э "Об утверждении методических указаний по расчёту регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения".

В соответствии с пунктом 3 Основ ценообразования регулируемые цены (тарифы) на товары и услуги в сфере теплоснабжения устанавливаются в отношении каждого регулируемого вида деятельности.

Как видно из материалов дела, ОАО "ТГК-2" осуществляет деятельность по производству тепловой энергии на Костромских ТЭЦ-1 и ТЭЦ-2 - источниках, которые функционируют в режиме комбинированной выработки, то есть вырабатывают как тепловую, так и электрическую энергию, а также на районной котельной N 2.

Общество 30 апреля 2015 г. обратилось в Департамент с заявлением об установлении тарифов на тепловую энергию, поставляемую потребителям ОАО "ТГК-2" на территории Костромской области методом индексации установленных тарифов на расчётный период регулирования 2016-2018 г.г. с приложением обосновывающих документов.

Решение об открытии дела по установлению тарифов на тепловую энергию на 2016-2018 г.г. принято Департаментом 15 мая 2015 г. и выбран метод регулирования тарифов - метод индексации установленных тарифов.

С 2016 г. ОАО "ТГК-2" заявило о переходе на новый метод распределения расхода топлива (с пропорционального метода распределения на физический).

В соответствии с пунктом 37 Основ ценообразования, пунктами 2 и 8 Правил распределения расхода топлива орган регулирования в целях сглаживания тарифных последствий, возникающих из-за изменения метода распределения расхода топлива, имеет право установить понижающие коэффициенты на срок не более трёх лет.

В данном случае Департамент использовал данное право и установил понижающие коэффициенты сроком на три года, рассчитал прямые расходы - расход условного топлива на электрическую и тепловую энергии, и пропорционально полученному расходу топлива распределил косвенные расходы в соответствии с порядком расчёта, который определён разделом VIII Методических указаний.

Вопреки доводам апелляционной жалобы выводы суда о том, что расчёт косвенных расходов, произведённый Департаментом, соответствует требованиям действующего законодательства, согласуется с принципами соблюдения баланса экономических интересов теплоснабжающих организаций и интересов потребителей, обеспечения доступности тепловой энергии (мощности), теплоносителя для потребителей, закреплённым статьей 3, пунктом 1 части 1 статьи 7 Закона о теплоснабжении, являются правильными.

В соответствии с подпунктом "б" пункта 47 Основ ценообразования внереализационные расходы, включаемые в необходимую валовую выручку, содержат в том числе расходы, связанные с созданием нормативных запасов топлива, включая расходы по обслуживанию заемных средств, привлекаемых для этих целей.

Доводы апелляционной жалобы о том, что Департамент неверно определил норматив запасов топлива для районной котельной N 2, не учёл наличие в имеющихся запасах топлива неизвлекаемого "мёртвого" остатка мазута, в актах инвентаризации остатков жидкого топлива содержалась величина неизвлекаемого "мёртвого" остатка мазута, в связи с чем Департамент неверно оценил запасы Общества, отклоняются.

Исходя из положений пунктов 1, 19, 23 Порядка создания и использования тепловыми электростанциями запасов топлива, в том числе в отопительный сезон, утверждённого приказом Минэнерго России от 22 августа 2013 г. N 469, в объём неснижаемого нормативного запаса резервного топлива, нормативного эксплуатационного запаса резервного, вспомогательного топлива и нормативного запаса аварийного топлива не включается неизвлекаемый ("мёртвый") объём мазута и других видов нефтетоплива; не подлежит учёту в составе запасов топлива неизвлекаемый ("мёртвый") остаток нефтетоплива. Таким образом, учёт Обществом в составе запасов топлива неизвлекаемого ("мёртвого") остатка является нарушением данного Порядка.

В данном случае суд первой инстанции правильно установил, что Департамент использовал величины, содержащиеся в представленном Обществом расчёте баланса топлива, другие документы, представленные Обществом в Департамент, в том числе пояснительная записка по формированию расходов, связанных с созданием нормативных запасов топлива на 2016 г., акты о движении и остатках топлива за август 2015 г. и об инвентаризации остатков жидкого топлива на складах электростанции Департамент обоснованно не принял во внимание при расчете запасов топлива, как не соответствующие требованиям пункта 16 Правил, пункта 57 Методических указаний.

Рассматривая доводы Общества о необоснованном исключении из НВВ суммы неиспользованных средств по инвестиционной программе ОАО "ТГК-2" на территории Костромской области суд первой инстанции установил, что инвестиционная программа ОАО "ТГК-2" на 2014-2018 г.г., подлежащая исполнению за счёт использования амортизационных отчислений и платы за технологическое присоединение, утверждена постановлением департамента топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Костромской области от 14 марта 2014 г. N 3, в 2014 г. исполнение программы за счёт упомянутых отчислений осуществлено в меньшем размере, чем было предусмотрено, в связи с чем суд обоснованно пришёл к выводу, что Департамент, руководствуясь пунктом 20, абзацем третьим пункта 50 Основ ценообразования, правомерно снизил НВВ на сумму неисполнения инвестиционной программы.

Довод апелляционной жалобы о неправильности вывода суда в части признания обоснованным исключение Департаментом выпадающих доходов из НВВ также подлежит отклонению.

Анализ положений части 3 статьи 9 Закона о теплоснабжении, пункта 90 Основ ценообразования, пункта 12 Методических указаний позволяет сделать вывод, что при установлении тарифов в сфере теплоснабжения должны учитываться лишь нормативные потери.

Таким образом, как усматривается из материалов дела и правильно установлено судом первой инстанции, Департамент правомерно на основании приведённых норм права не принял выпадающие доходы, связанные с превышением утверждённого при установлении тарифов на 2014 г. объёма полезного отпуска над фактическим ввиду наличия сверхнормативных потерь, которые являются убытками непосредственно регулируемой организации и не могут возмещаться за счёт потребителей тепловой энергии, что также соответствует цели сохранения индекса роста размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги по Костромской области на 2016 г. в пределах установленных распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 октября 2015 г. N 2182-р.

В соответствии с пунктом 42 Основ ценообразования при определении расходов на оплату труда, включаемых в необходимую валовую выручку, регулирующие органы определяют в соответствии с методическими указаниями размер фонда оплаты труда согласно отраслевым тарифным соглашениям, коллективным договорам, заключённым соответствующими организациями, и фактическому объёму фонда оплаты труда за последний расчётный период регулирования, а также с учётом прогнозного индекса потребительских цен.

Данные расходы определены Департаментом на основе анализа представленных обосновывающих материалов: коллективного договора на 2015-2017 г.г., Положения об оплате труда, справки о нормативной численности и движении численности персонала, справки о количестве работников, получающих доплаты, надбавки и вознаграждения, расчёта минимальной месячной тарифной ставки работника первого разряда, расчёта средней ступени оплаты труда работников по единой тарифной сетке.

При этом суд принял во внимание, что при определении НВВ Департамент не принял расходы по статьям "оплата труда" и "страховые отчисления" в заявленном Обществом размере в связи с непредставлением Обществом полного и надлежащего обоснования фонда заработной платы. Так, Обществом не обоснованы выплаты, связанные с режимом работы, с условиями труда одного работника, текущее премирование, выплаты по итогам года.

Не подтверждаются доводы Общества о необоснованном уменьшении расходов на обслуживание кредитных средств.

Пунктом 63 Основ ценообразования и подпунктом "г" пункта 25 Методических указаний определено, что расходы, связанные с обслуживанием заёмных средств, учитываются органом регулирования в необходимой валовой выручке в размере фактически понесённых расходов, не превышающем величину, равную ставке рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, увеличенной на 4 процентных пункта.

Корректировка расходов произведена органом регулирования ввиду неполноты представленных Обществом документов, обосновывающих уровень расходов, в том числе документов, подтверждающих экономически обоснованное использование заёмных средств, то есть использование их для обеспечения (ведения) регулируемой деятельности, в связи с чем расходы по обслуживанию кредитных средств (проценты по кредитам) правомерно сформированы Департаментом исходя из необходимости пополнения оборотных средств с учётом анализа дебиторской задолженности регулируемой организации.

Отклоняется довод апелляционной жалобы о необоснованном отказе во включении в НВВ Общества расчётной предпринимательской прибыли.

Расчётная предпринимательская прибыль регулируемой организации определяется в размере 5% объема включаемых в НВВ на очередной период регулирования расходов, указанных в подпунктах 2-8 пункта 33 Основ ценообразования, за исключением расходов на приобретение тепловой энергии (теплоносителя) и услуг по передаче тепловой энергии (теплоносителя) (пункт 48(1) Основ ценообразования).

Согласно пунктам 13, 15 и 16 Правил представление документов и материалов, обосновывающих размер НВВ, осуществляется регулируемой организацией. При этом, исходя из понятия расчётной предпринимательской прибыли как величины, учитываемой при определении НВВ, и требований пункта 16 Правил о подтверждении размера НВВ расчётами, Судебная коллегия полагает верным вывод суда первой инстанции о том, что расчёт и размер расчётной предпринимательской прибыли должны быть определены и направлены регулируемой организацией в регулирующий орган. В данном случае такой расчёт представлен не был.

Правильными являются и выводы суда об обоснованности объёма полезного отпуска тепловой энергии, учтённого при расчёте тарифа, в соответствии с пунктами 16, 17 Методических указаний на основании сводного прогнозного баланса производства и поставок электрической энергии (мощности) в рамках Единой энергетической системы России по субъектам Российской Федерации, утверждённым приказом Федеральной антимонопольной службы (ФАС России) от 30 ноября 2015 г. N 1184/15-ДСП.

Вопреки доводам апелляционной жалобы выводы суда соответствуют обстоятельствам дела, подтверждаются доказательствами, проверенными и оценёнными судом по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и согласуются с нормами Закона о теплоснабжении.

Оснований сомневаться в обоснованности заключения экспертов, о чём указывается Обществом в апелляционной жалобе, не имеется. Эксперты, обладающие необходимыми знаниями и стажем работы, провели полное исследование представленных материалов и документов, дали обоснованное и объективное заключение по поставленным вопросам. Выводы экспертов подтверждены в судебном заседании, при этом они и при проведении экспертизы, и при даче пояснений по делу были предупреждены об уголовной ответственности за дачу заведомо ложного заключения.

Заключение экспертов отвечает требованиям относимости, допустимости и не вызывает сомнений в достоверности, является надлежащим доказательством. Само несогласие административного истца с выводами экспертов не свидетельствует об их необоснованности.

Изучив материалы дела, исследовав доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется.

Руководствуясь статьями 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Костромского областного суда от 2 ноября 2016 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу ОАО "Территориальная генерирующая компания N 2" без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Никифоров С.Б.