Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 140177-7 "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации в части совершенствования регулирования использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов и особо защитных участков лесов", внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 16 мая 2017 года (протокол N 44, п. 84) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления (далее - Комитет) рассмотрен проект федерального закона N 140177-7 "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации в части совершенствования регулирования использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов и особо защитных участков лесов", внесенный Правительством Российской Федерации.

Данный законопроект предполагает комплексное внесение изменений в Лесной кодекс Российской Федерации (далее - ЛК РФ), предусматривающие: передачу органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по выделению особо защитных участков лесов, установлению их границ, а также упразднению особо защитных участков лесов; новую редакцию главы 15 ЛК РФ, дополненную определениями различных категорий защитных лесов, включая городские леса и особо защитных участков лесов , а также дополнение ЛК РФ главой 17, регулирующей особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях обороны и безопасности.

В рамках своего ведения Комитет отмечает следующее.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал на то, что лесной фонд представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим (Постановления от 9.01.1998 N 1-П, от 7.06.2000 N 10-П и от 2.06.2015 N 12-П; Определения от 27.06.2000 N 92-О, от 3.02.2010 N 238-О-О, от 15.01.2015 N 5-О и др).

Исходя из того что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности (часть 1 статьи 8 ЛК РФ), управление ими и их охрана составляют ведение Российской Федерации, что не исключает дискреции федерального законодателя, передавшего осуществление отдельных полномочий в области лесных отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации: согласно статье 83 ЛК РФ к ним относятся, в частности, полномочия по организации использования лесов, их охраны (в том числе осуществления мер пожарной безопасности и тушения лесных пожаров, за исключением выполнения взрывных работ в целях локализации и ликвидации лесных пожаров и осуществления мероприятий по искусственному вызыванию осадков в целях тушения лесных пожаров), защиты (за исключением лесозащитного районирования и государственного лесопатологического мониторинга), воспроизводства (за исключением лесосеменного районирования, формирования федерального фонда семян лесных растений и государственного мониторинга воспроизводства лесов) на землях лесного фонда и обеспечение охраны, защиты, воспроизводства лесов (в том числе создание и эксплуатация лесных дорог, предназначенных для использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов) на указанных землях; средства же на осуществление переданных полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета (пункт 4 части 1 и часть 3).

Проектируемыми нормами пунктов 1-2 статьи 1 законопроекта предлагается наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации полномочием по выделению особо защитных участков лесов, установлению их границ, а также упразднению особо защитных участков лесов, что противоречит проектируемым нормам проекта федерального закона N 125723-7 "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации в части осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации", внесенного Правительством Российской Федерации 17.03.2017, которыми предлагается новая редакция статьи 83 ЛК РФ, не предусматривающая вышеуказанного изменения.

Согласно части 12 статьи 83 ЛК РФ полномочия федеральных органов исполнительной власти в области лесных отношений, предусмотренные ЛК РФ, могут передаваться для осуществления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации постановлениями Правительства Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом от 6.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ).

Нормами пункта 7 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ закреплено, что полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не предусмотренные пунктом 2 статьи 26.3, могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами.

Финансовое обеспечение осуществления указанных отдельных полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.

Размер субвенций из федерального бюджета для каждого субъекта Российской Федерации определяется ежегодно в рамках формирования проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период по методике распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из федерального бюджета для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2006 N 838 "Об утверждении методики распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из федерального бюджета для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации", что установлено и в государственной программе Российской Федерации "Развитие лесного хозяйства" на 2013 - 2020 годы, утверждённой Постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 N 318.

Однако в финансово-экономическом обосновании к указанному законопроекту указано, что "выделение особо защитных участков лесов фактически происходит при осуществлении переданных субъектам Российской Федерации в соответствии со статьёй 83 ЛК РФ полномочий по проведению лесоустройства и утверждении его материалов", на основании чего делается вывод о том, что дополнительное финансирование на осуществление указанных полномочий не потребуется, а реализация возлагаемых на органы государственной власти субъектов Российской Федерации положений законопроекта будет осуществляться в пределах предусмотренных в федеральном субвенций на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений.

Вместе с тем, необходимо учитывать, что пунктом 7 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ закреплено также, что положения федеральных законов, предусматривающих передачу отдельных полномочий Российской Федерации для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, вступают в силу с начала финансового года, при этом указанные федеральные законы должны быть приняты не позднее чем за четыре месяца до его начала.

Следует также отметить, что в настоящее время государственный долг субъектов Российской Федерации составляет более 2 трлн. рублей.

Вместе с тем, в соответствии с частью 1.2. статьи 125 Регламента Государственной Думы при подготовке к рассмотрению в третьем чтении законопроекта, содержащего нормы, которые предусматривают основания, и (или) порядок, и (или) условия предоставления гражданам мер социальной поддержки и (или) иные расходы федерального бюджета (бюджетов государственных внебюджетных фондов) и для реализации которых необходимо принятие предусмотренных данным законопроектом нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, только после поступления в Государственную Думу информации Правительства Российской Федерации, содержащей подробное изложение основных нормативных предписаний и сроки принятия указанных нормативных правовых актов (Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21.12.2016 N 593-7 ГД).

Таким образом, представляется необходимым предусмотреть субвенции из федерального бюджета на исполнение передаваемого полномочия в области лесных отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации и предоставление широкого перечня нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с данным законопроектом, вследствие чего целесообразно определить срок в силу Федерального закона, в случае его принятия, с 1 января 2018 года.

Подчеркивая важность поставленных задач в сфере совершенствования правового режима защитных лесов и особо защитных участков лесов, а также с установлением особенностей использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях обороны и безопасности следует также отметить необходимость согласования положений проектируемых статей 102 и 107.2 в части выделения отдельной категории особо защитных участков лесов в новой редакции главы 15 ЛК РФ, предлагаемой данным законопроектом.

Кроме того, согласно нормам пункта 19 статьи 14 и пункта 25 статьи 16 Федерального закона от 6.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения, среди прочего, входит в перечень вопросов местного значения поселений и городских округов.

Конституционный Суд Российской Федерации уже обращал внимание на то, что содержание термина "организация", используемого в Федеральном законе N 131-ФЗ при определении вопросов местного значения, должно раскрываться с учетом специального отраслевого законодательного регулирования и что в любом случае этот термин не может автоматически трактоваться как предполагающий всю полноту ответственности муниципальных образований в соответствующей сфере деятельности (Постановление от 29.03.2011 N 2-П).

Полномочия органов местного самоуправления в области лесных отношений, как следует из части 1 статьи 84 ЛК РФ, сводятся к принятию мер по предотвращению вредного воздействия (включая захламление) на те лесные участки, которые находятся в муниципальной собственности, за исключением случаев, в которых в соответствии с положениями статьи 132 (часть 2) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с частью 2 статьи 84 ЛК РФ и статьей 19 Федерального закона N 131-ФЗ, органы местного самоуправления наделены законом отдельными государственными полномочиями в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов с учетом установленного Российской Федерации разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статьи 71, 72 и 73) и с предоставлением необходимых для реализации этих полномочий материально-финансовых средств (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13.10.2015 N 26-П).

Согласно части 3 статьи 103 в редакции законопроекта порядок отнесения лесов к защитным лесам, выделения и упразднения особо защитных участков лесов, установления или изменения их границ утверждается Правительством Российской Федерации.

Вместе с тем, следует отметить, что в соответствии с пунктом 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на категории, среди которых выделяют земли населенных пунктов и земли лесного фонда.

Согласно пункту 1 статьи 83 ЗК РФ землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов.

К землям лесного фонда относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, - вырубки, гари, редины, прогалины и другие) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и другие). Порядок использования и охраны земель лесного фонда регулируется земельным и лесным законодательством (п.1, п. 6 статьи 101 ЗК РФ).

Таким образом, определение городских лесов, приведенное в части 1 проектируемой статьи 107.1 законопроекта как "лесов, расположенных на землях населенных пунктов" требует соответствующей корректировки.

Также требует уточнения и введение в правовой оборот проектируемыми нормами законопроекта категорий "пустынные и полупустынные леса".

Учитывая особую актуальность правового регулирования в сфере лесных отношений для Российской Федерации (на долю России приходится 25% мирового лесного покрова) Комитет, в целях повышения эффективности охраны и защиты лесов между органами управления в данной сфере (особенно в условиях участившихся случаев масштабных лесных пожаров в различных субъектах Российской Федерации), считает необходимым также возрождение и дополнение в ЛК РФ в качестве основных территориальных единиц управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, наряду с лесничествами и лесопарками, преобразованные ранее (в хозяйственные общества, товарищества, либо в производственные кооперативы) лесхозы.

Это позволит более конструктивно решать вопросы повышения эффективности исполнения переданных полномочий в области лесных отношений, в том числе в части обеспечения мероприятий по охране лесов (включая обеспечение мер пожарной безопасности в лесах на уровне местного самоуправления) лесного фонда, находящегося как в федеральной, так и в муниципальной собственности.

На основе вышеизложенного в части вопросов своего ведения Комитет считает возможным поддержать концепцию законопроекта с учетом указанных замечаний и предложений.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко