Решение Верховного Суда РФ от 29 мая 2017 г. N АКПИ17-196 Об отказе в признании недействующими Основных правил использования водных ресурсов Зейского водохранилища на р. Зее, утв. приказом Министерства мелиорации и водного хозяйства РСФСР от 5 октября 1984 г. N 571

Решение Верховного Суда РФ от 29 мая 2017 г. N АКПИ17-196

Именем Российской Федерации

ГАРАНТ:

Определением Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 3 октября 2017 г. N АПЛ17-297 настоящее решение оставлено без изменения

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.

при секретаре Поляковой К.А.

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Баракова Н.И. о признании недействующими Основных правил использования водных ресурсов Зейского водохранилища на р. Зее, утвержденных приказом Министерства мелиорации и водного хозяйства РСФСР от 5 октября 1984 г. N 571, установил:

приказом Министерства мелиорации и водного хозяйства РСФСР от 5 октября 1984 г. N 571 утверждены Основные правила использования водных ресурсов Зейского водохранилища на р. Зее (далее - Основные правила).

Гражданин Бараков Н.И. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими Основных правил, ссылаясь на то, что оспариваемый нормативный правовой акт не зарегистрирован и не опубликован для всеобщего сведения и не подлежит применению, противоречит статье 4 Федерального закона от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации", пункту 11 статьи 3, части 2 статьи 42 Водного кодекса Российской Федерации, Федеральному закону от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", статьям 9, 16, 19 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" и нарушает его права.

Как указывает административный истец, он является собственником недвижимого имущества, расположенного на берегу Зейского водохранилища. Регулирование водного режима Зейского водохранилища в соответствии с незаконными Основными правилами, с нарушением обязательных требований при эксплуатации гидротехнических сооружений (ГТС) создает угрозу безопасности жизни, здоровью людей, окружающей среде, причиняет ущерб недвижимости и имуществу населения на затапливаемых и подтапливаемых территориях в верхнем и нижнем бьефах плотины.

Пункты 3.10, 3.11 Основных правил фактически разрешают длительное заполнение водохранилища до отметки 317,5 м, что на 2,5 м выше нормального подпорного уровня (НПУ) и приводит к ежегодным переполнениям водохранилища, созданию чрезвычайных ситуаций с длительным (до 5,5 месяцев) переполнением водохранилища (выше НПУ до 4,53 м) и угрозой перелива воды через ГТС, со сбросами воды в нижний бьеф (до 5000 м3/с), влечет затопление пойм рек Зея и Амур.

Административный истец Бараков Н.И. и его представитель Зильберблюм В.М. извещены о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явились, просили рассмотреть дело в их отсутствие.

Представители Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации Сорокин И.А., Федерального агентства водных ресурсов Бачерикова С.С., Красавин А.С. возражали против удовлетворения заявленных требований и пояснили суду, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах полномочий, предоставленных Министерству мелиорации и водного хозяйства РСФСР, не противоречит действующему законодательству и не нарушает прав административного истца.

Выслушав объяснения представителей Минприроды России Сорокина И.А., Росводресурсов Бачериковой С.С., Красавина А.С., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Основные правила были приняты в соответствии с Водным кодексом РСФСР и Положением о порядке использования водных ресурсов водохранилищ СССР, содержат гриф "Для служебного пользования".

В силу части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации не могут применяться законы, а также любые иные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы, обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Конституция Российской Федерации не устанавливает требования опубликования нормативных правовых актов бывшего Союза ССР и РСФСР. В соответствии с пунктом 2 раздела второго Конституции Российской Федерации законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу названной Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации.

Основные правила имеют отметку "Для служебного пользования", что свидетельствует о наличии в нормативном правовом акте служебной информации ограниченного распространения, и они не подлежали опубликованию. Действующее в настоящее время нормативно-правовое регулирование также не предполагает их официальное опубликование. Так, Указом Президента Российской Федерации от 6 марта 1997 г. N 188 служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральными законами (служебная тайна), включены в Перечень сведений конфиденциального характера, которые вступают в силу со дня их издания, без официального опубликования (абзац 2 пункта 6 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти").

С 1 января 2007 г. введен в действие Водный кодекс Российской Федерации, который в статье 45 устанавливает, что использование водохранилищ осуществляется в соответствии с правилами использования водохранилищ, включающими в себя правила использования водных ресурсов водохранилищ и правила технической эксплуатации и благоустройства водохранилищ (часть 1).

Согласно части 6 данной статьи Кодекса правила использования водных ресурсов водохранилища должны содержать: характеристики гидроузла, водохранилища либо нескольких водохранилищ или каскада водохранилищ и их возможностей; основные параметры и характеристики водохранилища; состав и краткое описание гидротехнических сооружений основного гидроузла (плотин, водосбросов, водозаборных, водовыпускных и других гидротехнических сооружений), судопропускных сооружений, рыбозащитных и рыбопропускных сооружений; основные характеристики водотока (режим поступления вод и режим стока вод, сведения о водосборной площади, границы водохранилища, регулирующего водный режим, координаты гидротехнических сооружений и величины потерь стока вод); требования о безопасности водоподпорных сооружений, образующих водохранилище, о безопасности жителей и безопасности хозяйственных объектов в прибрежной зоне водохранилища и на нижележащем участке водотока; объем водопотребления и другие параметры.

До утверждения в соответствии со статьей 45 Водного кодекса Российской Федерации правил использования водохранилищ Федеральным законом "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" допускается применение разработанных и утвержденных до введения в действие данного Кодекса правил эксплуатации водохранилищ (статья 6.3).

Следовательно, доводы административного истца о том, что в нарушение требований Конституции Российской Федерации Основные правила не были официально опубликованы для всеобщего сведения и не подлежат применению, являются несостоятельными и не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований.

Устанавливая режим использования водных ресурсов, Основные правила в пункте 3.10 определяют, что наполнение водохранилища от отметки 310,0 м до отметки 315,0 м осуществляется при попусках в нижний бьеф не менее 640 м3/с и не более 1300 м3/с, а наполнение выше отметки 315,0 м до 317,5 м осуществляется при попусках в нижний бьеф расходом 1300 м /с.

В соответствии с пунктом 3.11 Основных правил сброс через плотину начинается при подъеме уровня водохранилища до отметки 317,5 м и при сохранении этой отметки при дальнейшем возрастании притока сброс увеличивается путем маневрирования затворами до расхода 3500 м3/с вместе с расходами через агрегаты ГЭС.

Согласно части 1 статьи 6 Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" Правительство Российской Федерации утверждает перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований данного Федерального закона.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2014 г. N 1521 утвержден перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", в который включены, в том числе СП 58.13330.2012 "СНиП 33-01-2003 "Гидротехнические сооружения. Основные положения" (далее - Свод правил).

Согласно пункту 6.7 Свода правил режимы эксплуатации гидротехнических сооружений (порядок сработки и наполнения водохранилища, попуски в нижний бьеф, уровни бьефов) должны основываться на правилах использования водохранилищ, включающих в себя в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации правила использования водных ресурсов водохранилищ и правила технической эксплуатации и благоустройства водохранилищ.

В силу пункта 6.12 Свода правил пропуск воды через водосбросные сооружения должен осуществляться в соответствии с проектной документацией и не должен приводить к повреждению сооружений, а также к размыву дна, который мог бы повлиять на устойчивость сооружений.

В соответствии с пунктом 6.13 Свода правил режим сработки водохранилища должен обеспечивать наполнение водохранилища в период половодья и/или паводка до нормального подпорного уровня; отклонение от этого правила допустимо только в случае особых требований водохозяйственного комплекса и для водохранилищ многолетнего регулирования.

Зейское водохранилище имеет многолетний тип регулирования стока, и пункты 3.10, 3.11 Основных правил не противоречат ни Федеральному закону "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", ни СП 58.13330.2012 "СНиП 33-01-2003 "Гидротехнические сооружения. Основные положения".

Доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений Основных правил ведомственному стандарту организации СТО РусГидро 02.01.80-2012 "Гидротехнические сооружения ГЭС и ГАЭС. Правила эксплуатации. Нормы и требования" не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований. Ведомственный стандарт является локальным нормативным актом и не относится к актам, на соответствие которым согласно статье 213 КАС РФ подлежат проверке Основные правила.

Доводы административного истца о том, что управление водным режимом Зейского водохранилища и эксплуатация ГТС осуществлялись с нарушением норм Водного кодекса Российской Федерации и Федерального закона "О безопасности гидротехнических сооружений", в результате чего был причинен ущерб его имуществу, не могут повлечь признание Основных правил недействующими. Имущественные права подлежат защите в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации решил:

в удовлетворении административного искового заявления Баракова Н.И. о признании недействующими Основных правил использования водных ресурсов Зейского водохранилища на р. Зее, утвержденных приказом Министерства мелиорации и водного хозяйства РСФСР от 5 октября 1984 г. N 571, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца после вынесения судом решения в окончательной форме.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

Н.С. Романенков