Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 3 октября 2017 г. N АПЛ17-297 Решение суда об отказе в удовлетворении иска о признании недействующими Основных правил использования водных ресурсов Зейского водохранилища на р. Зее, утв. приказом Министерства мелиорации и водного хозяйства РСФСР от 5 октября 1984 г. N 571, оставлено без изменения

Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 3 октября 2017 г. N АПЛ17-297

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Попова В.В., Ситникова Ю.В.

при секретаре Горбачевой Е.А.

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Баракова Николая Ивановича о признании недействующими Основных правил использования водных ресурсов Зейского водохранилища на р. Зее, утверждённых приказом Министерства мелиорации и водного хозяйства РСФСР от 5 октября 1984 г. N 571,

по апелляционной жалобе Баракова Н.И. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 29 мая 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации Пугачевой Е.А. и представителя Федерального агентства водных ресурсов Красавина А.С., возражавших против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила:

5 октября 1984 г. Министерство мелиорации и водного хозяйства РСФСР приказом N 571 утвердило Основные правила использования водных ресурсов Зейского водохранилища на р. Зее (далее - Основные правила).

Основные правила, устанавливая режим использования водных ресурсов, в пункте 3.10 определяют, что наполнение водохранилища от отметки 310,0 м до отметки 315,0 м осуществляется при попусках в нижний бьеф не менее 640 м3/с и не более 1300 м3/с, а наполнение выше отметки 315,0 м до 317,5 м осуществляется при попусках в нижний бьеф расходом 1300 м3/с.

Пункт 3.11 данных правил предусматривает, что сброс через плотину начинается при подъёме уровня водохранилища до отметки 317,5 м и при сохранении этой отметки при дальнейшем возрастании притока сброс увеличивается путём маневрирования затворами до расхода 3500 м3/с вместе с расходами через агрегаты ГЭС (абзац первый).

Бараков Н.И. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании Основных правил недействующими, ссылаясь на то, что они не зарегистрированы в установленном порядке и не опубликованы официально для всеобщего сведения. В заявлении также указано, что Основные правила противоречат статье 4 Федерального закона от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации", пункту 11 статьи 3, части 2 статьи 42 Водного кодекса Российской Федерации, Федеральному закону от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", статьям 9, 16, 19 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений". Нарушение своих прав административный истец усматривает в том, что регулирование водного режима Зейского водохранилища в соответствии с оспоренными правилами не соответствует обязательным требованиям безопасности гидротехнических сооружений (далее - ГТС), что приводит к созданию чрезвычайных ситуаций, влечёт угрозу безопасности жизни и здоровью людей, окружающей среде, а также причиняет ущерб его собственности, расположенной на берегу Зейского водохранилища; положения пунктов 3.10, 3.11 Основных правил фактически разрешают длительное заполнение водохранилища до отметки 317,5 м, что на 2,5 м выше нормального подпорного уровня (далее - НПУ) и приводит к ежегодным переполнениям водохранилища, созданию чрезвычайных ситуаций с длительным (до 5,5 месяцев) переполнением водохранилища (выше НПУ до 4,53 м) и угрозой перелива воды через ГТС, со сбросами воды в нижний бьеф (до 5000 м3/с), а также к затоплению пойм р. Зея и Амур.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 29 мая 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления Баракову Н.И. отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новое решение, которым удовлетворить его требование на основании статьи 4 Федерального закона "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации", устанавливающей, что со дня введения в действие Водного кодекса Российской Федерации законодательные акты Союза ССР, содержащие нормы, регулирующие водные отношения, признаются не действующими на территории Российской Федерации. Также Бараков Н.И. не согласен с выводом суда первой инстанции о соблюдении процедуры издания оспоренного нормативного правового акта и отсутствия в нём противоречий требованиям свода правил СП 58.13330.2012 "СНиП 33-01-2003 "Гидротехнические сооружения. Основные положения".

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для её удовлетворения.

В силу части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации не могут применяться законы, а также любые иные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы, обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Конституция Российской Федерации не устанавливает обязательного требования об опубликовании нормативных правовых актов бывшего Союза ССР и РСФСР.

В соответствии с пунктом 2 раздела второго Конституции Российской Федерации законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу названной Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации.

Суд первой инстанции правильно исходил из того, что нарушения порядка издания и опубликования Основных правил отсутствуют.

В соответствии с подпунктом "у" пункта 6 Положения о Министерстве мелиорации и водного хозяйства РСФСР, утверждённого постановлением Совета Министров РСФСР от 4 февраля 1972 г. N 85, данное министерство было наделено полномочиями по утверждению правил эксплуатации водохранилищ с учётом предложений заинтересованных министерств и ведомств.

Основные правила были утверждены названным министерством в соответствии с Водным кодексом РСФСР и Положением о порядке использования водных ресурсов водохранилищ СССР, содержат гриф "для служебного пользования". На время издания Основных правил требование об обязательном официальном опубликовании актов, содержащих служебную информацию, отсутствовало. Действующее законодательство также не устанавливает такого предписания.

Так, в соответствии с пунктом 8 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждённые постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, в пункте 17 содержат аналогичное положение.

Пункт 3 Перечня сведений конфиденциального характера, утверждённого Указом Президента Российской Федерации от 6 марта 1997 г. N 188, относит к сведениям конфиденциального характера служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральными законами (служебная тайна).

В силу пункта 3 части 4 статьи 8 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" доступ к сведениям, составляющим служебную тайну, может быть ограничен.

Доводы административного истца об утрате Основными правилами юридической силы в связи с введением в действие Водного кодекса Российской Федерации ошибочны, основаны на неправильном истолковании закона.

Водный кодекс Российской Федерации введён в действие с 1 января 2007 г. (статья 1 Федерального закона "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации").

Часть 1 статьи 45 Водного кодекса Российской Федерации устанавливает, что использование водохранилищ осуществляется в соответствии с правилами использования водохранилищ, включающими в себя правила использования водных ресурсов водохранилищ и правила технической эксплуатации и благоустройства водохранилищ.

На основании части 6 приведённой статьи Кодекса правила использования водных ресурсов водохранилища должны содержать: характеристики гидроузла, водохранилища либо нескольких водохранилищ или каскада водохранилищ и их возможностей; основные параметры и характеристики водохранилища; состав и краткое описание гидротехнических сооружений основного гидроузла (плотин, водосбросов, водозаборных, водовыпускных и других гидротехнических сооружений), судопропускных сооружений, рыбозащитных и рыбопропускных сооружений; основные характеристики водотока (режим поступления вод и режим стока вод, сведения о водосборной площади, границы водохранилища, регулирующего водный режим, координаты гидротехнических сооружений и величины потерь стока вод); требования о безопасности водоподпорных сооружений, образующих водохранилище, о безопасности жителей и безопасности хозяйственных объектов в прибрежной зоне водохранилища и на нижележащем участке водотока; объём водопотребления и другие параметры.

При этом статьёй 6.3 Федерального закона "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" предусмотрено, что до утверждения в соответствии со статьёй 45 Водного кодекса Российской Федерации правил использования водохранилищ, в том числе типовых правил использования водохранилищ, допускается применять разработанные и утверждённые до введения в действие Водного кодекса Российской Федерации правила эксплуатации водохранилищ.

В настоящее время какого-либо другого правового акта, который бы регулировал режим использования Зейского водохранилища на р. Зее, не имеется. Таким образом, в Российской Федерации до утверждения соответствующих правил использования водохранилищ продолжают действовать оспариваемые Основные правила.

Согласно статье 4 Федерального закона "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" со дня введения в действие Водного кодекса Российской Федерации законодательные акты Союза ССР, содержащие нормы, регулирующие водные отношения, признаются не действующими на территории Российской Федерации.

Утверждение Баракова Н.И. в апелляционной жалобе о том, что на основании приведённой правовой нормы закона Основные правила подлежат признанию недействующими, несостоятельно, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт, утверждённый Министерством мелиорации и водного хозяйства РСФСР, не относится к актам законодательства Союза ССР.

Правовые акты РСФСР, регулирующие водные отношения, к которым относятся и Основные правила, действуют в Российской Федерации в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации, водному законодательству Российской Федерации, а также иным нормативным правовым актам Российской Федерации, имеющим большую юридическую силу.

Проанализировав содержание пунктов 3.10, 3.11 Основных правил на их соответствие федеральному закону и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд пришёл к правильному выводу о том, что они не противоречат ни Федеральному закону "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", ни СП 58.13330.2012 "СНиП 33-01-2003 "Гидротехнические сооружения. Основные положения", на которые ссылается административный истец в обоснование своего требования. Эти акты имеют иной предмет правового регулирования и определяют режим работы ГТС при пропуске воды лишь в той мере, в какой данные процессы могут воздействовать на состояние гидротехнического сооружения (его частей).

Доводы апелляционной жалобы о том, что в настоящее время Основные правила фактически устарели, по существу сводятся к требованию об обязании осуществить нормативное правовое регулирование с учётом, как указывает Бараков Н.И., изменения климата и режима хозяйственной деятельности на берегу водохранилища. Однако в силу действующего законодательства вопрос о принятии каких-либо нормативных правовых актов или внесении в них дополнений относится к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти, а не к компетенции суда.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции правильно исходил из того, что Основные правила были изданы компетентным органом, действующему законодательству, регулирующему водные отношения и имеющему большую юридическую силу, не противоречат.

Оснований, предусмотренных законом для отмены решения суда в апелляционном порядке, не имеется.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 29 мая 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Баракова Николая Ивановича - без удовлетворения.

Председательствующий

В.Ю. Зайцев

Члены коллегии

В.В. Попов

Ю.В. Ситников