Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 июня 2017 г. N 66-АПГ17-15 Решение суда о признании частично не действующим решения Думы Баклашинского сельского поселения Шелеховского района Иркутской области от 14 ноября 2013 г. N 30-рд "Об утверждении Генерального плана Баклашинского муниципального образования Шелеховского района Иркутской области" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 июня 2017 г. N 66-АПГ17-15

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Никифорова С.Б.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Федерального агентства лесного хозяйства о признании не действующим в части решения Думы Баклашинского сельского поселения Шелеховского района Иркутской области от 14 ноября 2013 г. N 30-рд "Об утверждении Генерального плана Баклашинского муниципального образования Шелеховского района Иркутской области"

по апелляционным жалобам Думы Баклашинского сельского поселения Шелеховского района Иркутской области и администрации Шелеховского муниципального района Иркутской области на решение Иркутского областного суда от 23 декабря 2016 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя Федерального агентства лесного хозяйства Ибрагимова А.М., возражавшего против отмены решения суда и удовлетворения апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда законным и обоснованным, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Федеральное агентство лесного хозяйства (далее - Рослесхоз) обратилось в Иркутский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим решения Думы Баклашинского сельского поселения Шелеховского района Иркутской области от 14 ноября 2013 г. N 30-рд "Об утверждении Генерального плана Баклашинского муниципального образования Шелеховского района Иркутской области" (далее - решение N 30-рд, генеральный план Баклашинского муниципального образования) в части включения в границы Баклашинского сельского поселения лесных участков, расположенных на землях лесного фонда в Шелеховском участковом лесничестве, технический участок N 1 АЗОТ "Ангарский". В обоснование заявленных требований указано на то, что оспариваемое решение N 30-рд не соответствует требованиям Земельного, Лесного и Градостроительного кодексов Российской Федерации, Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172-ФЗ), Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2007 г. N 178, и Порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утвержденного приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 февраля 2012 г. N 69 (далее - Порядок согласования). Оспариваемым актом изменены целевое назначение и правовой режим земель лесного фонда, находящегося в федеральной собственности, что препятствует органам федеральной власти осуществлять мероприятия по управлению землями лесного фонда, охране, защите и воспроизводству лесов.

Решением Иркутского областного суда от 23 декабря 2016 г. административное исковое заявление удовлетворено.

В апелляционных жалобах представители Думы Баклашинского сельского поселения Шелеховского района Иркутской области и администрации Шелеховского муниципального района Иркутской области просят решение суда отменить, как незаконное и необоснованное.

Прокуратурой Иркутской области и Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации представлены возражения на апелляционные жалобы.

Лица, участвующие в деле, своевременно и надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Как следует из пункта 1 части 1 статьи 8, пункта 2 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), пункта 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов. При установлении или изменении границ населенных пунктов в порядке, установленном ЗК РФ и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, осуществляется перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности (пункт 1 статьи 8 ЗК РФ). Нарушение установленного ЗК РФ, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (пункт 3 статьи 8 ЗК РФ).

Согласно части 1 статьи 8 Закона N 172-ФЗ установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Вместе с тем, если в соответствии с проектом генерального плана поселения предусматривается включение в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, земельных участков из земель лесного фонда, то названный проект подлежит обязательному согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом (часть 8 статьи 24, пункт 2 части 1 статьи 25 ГрК РФ).

В период подготовки генерального плана Баклашинского муниципального образования действовал Порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утвержденный приказом Министерства регионального развития Российской Федерации (далее - Минрегион России) от 27 февраля 2012 г. N 69.

Пунктом 2.1 названного Порядка предусматривалось направление органом местного самоуправления, уполномоченным на подготовку документа территориального планирования, уведомления об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования и материалам по его обоснованию в информационной системе в Минрегион России в случаях, указанных в части 1 статьи 21, части 1 статьи 25 ГрК РФ. Уведомление направляется в электронной форме и (или) посредством почтового отправления в трехдневный срок со дня обеспечения такого доступа.

В свою очередь, Минрегион России обладал организационными полномочиями по подготовке сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений федеральных органов, уполномоченных на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующих сферах деятельности (пункт 2.2 Порядка согласования).

Таким уполномоченным федеральным органом в период подготовки оспариваемого акта в соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 736, являлся Рослесхоз. До 1 января 2015 г. в соответствии с пунктом 4 названного постановления к полномочиям Рослесхоза относилось согласование включения земельных участков земель лесного фонда в границы населенных пунктов. Кроме того, подпунктом 5.4.3 Положения также и в действующей редакции за Рослесхозом сохранены полномочия на рассмотрение проектов генеральных планов поселений и подготовку заключений в пределах своей компетенции.

В данном случае в нарушение правил статьи 25 ГрК РФ проект генерального плана Баклашинского муниципального образования не согласовывался с Рослесхозом. В деле отсутствуют доказательства того, что органами местного самоуправления направлялось в Минрегион России уведомление об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования и материалам по его обоснованию в информационной системе в соответствии с требованиями пункта 2.1 Порядка согласования.

В связи с этим доводы апелляционных жалоб о том, что уведомление об обеспечении доступа к проекту генерального плана и материалам по его обоснованию для согласования было направлено руководителю службы архитектуры Иркутской области, а также что проект генерального плана был размещен и доступен для ознакомления в федеральной государственной информационной системе территориального планирования всеми контролирующими органами власти и замечаний, предложений на проект не поступило, не свидетельствуют о соблюдении приведенного выше Порядка согласования.

Не принимается и довод апелляционных жалоб о том, что земли лесного фонда не были включены в границы населенных пунктов Баклашинского муниципального образования, а следовательно, у муниципального образования отсутствовала обязанность по согласованию генерального плана с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Согласно статье 7 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ) в редакции, действовавшей в период подготовки проекта генерального плана, лесным участком является земельный участок, границы которого определяются в соответствии со статьями 67, 69 и 92 ЛК РФ.

Местоположение, границы и площадь лесных участков определяются соответственно по лесным кварталам и (или) лесотаксационным выделам, их границам и площади (часть 2 статьи 69 ЛК РФ).

В соответствии со статьей 91 ЛК РФ государственный лесной реестр представляет собой систематизированный свод документированной информации о лесах, об их использовании, охране, защите, воспроизводстве, о лесничествах и о лесопарках, в котором содержится документированная информация о составе земель лесного фонда, составе земель иных категорий, на которых расположены леса, о лесничествах, лесопарках, их лесных кварталах и лесотаксационных выделах, о лесных участках.

Как установлено судом первой инстанции и видно из материалов дела, по результатам выполненного ФГБУ "Рослесинфорг" совмещения рабочих материалов лесоустройства со схемой генерального плана Баклашинского муниципального образования установлено, что земли лесного фонда частично включены в границы населенных пунктов п. Пионерск, с. Баклаши, с. Введенщина, входящих в состав названного муниципального образования. Спорные участки, вошедшие в границы населенного пункта, являются лесными участками, относятся к землям лесного фонда и, соответственно, находятся в собственности Российской Федерации.

Указанные обстоятельства подтверждаются копией свидетельства о государственной регистрации права на лесной участок лесного фонда, выписками из государственного лесного реестра, копиями таксационных описаний и планов лесонасаждений, картой-схемой административного деления Иркутской области с указанием лесничеств и лесопарков, выкопировкой из лесохозяйственного регламента Шелеховского лесничества в отношении спорных участков, а также пояснениями инженера ФГБУ "Рослесинфорг" Головиной С.В., данными в судебном заседании суда первой инстанции. Местоположение границ земельного участка из состава земель лесного фонда определено на основе имеющихся в материалах дела выписок из государственного лесного реестра, а также информации, содержащейся в таксационных описаниях, картах-схемах и лесоустроительных планшетах лесничества.

Факт наложения границ земель лесного фонда на земли населенных пунктов, входящих в состав Баклашинского муниципального образования, подтвержден схемой наложения границ, которая подготовлена с использованием материалов лесоустройства, лесоустроительных планшетов, топографических материалов.

Лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим. Правовое регулирование отношений, связанных с использованием лесных ресурсов, основывается на принципе приоритета публичных интересов и предполагает, в частности, обеспечение сохранности лесного фонда, его рациональное использование и эффективное воспроизводство. Данная позиция закреплена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2010 г. N 238-О-О. При этом вопросы фактического землепользования не являются обстоятельствами, подлежащими проверке и исследованию в рамках дела об оспаривании нормативного правового акта - генерального плана муниципального образования.

Согласно части 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ суд принимает решение об удовлетворении требований по административному делу об оспаривании нормативного правового акта полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Таким образом, установив, что при подготовке проекта генерального плана Баклашинского муниципального образования нарушена предусмотренная ГрК РФ процедура согласования, а также документально подтвержден факт наложения границ населенных пунктов, входящих в состав указанного муниципального образования на участки лесного фонда, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для признания решения N 30-рд не действующим в оспариваемой части.

Кроме того, судом установлено несоблюдение уполномоченными органами местного самоуправления процедуры подготовки и утверждения проекта Генерального плана, предусмотренной частями 3, 8 статьи 28 ГрК РФ, поскольку публичные слушания были проведены не во всех населенных пунктах, входящих в состав Баклашинского муниципального образования, и с нарушением срока их проведения.

Доводы апелляционных жалоб данные выводы суда не опровергают. Они аналогичны приводимым в суде первой инстанции и им дана надлежащая правовая оценка.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, оснований для его отмены не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Иркутского областного суда от 23 декабря 2016 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Думы Баклашинского сельского поселения Шелеховского района Иркутской области и администрации Шелеховского муниципального района Иркутской области без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Никифоров С.Б.