Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 июня 2017 г. N 66-АПГ17-16 Суд оставил без изменения решение о признании не действующим в части решения Думы Перфиловского сельского поселения Тулунского района Иркутской области от 27 декабря 2013 г. N 29 "Об утверждении Генерального плана Перфиловского муниципального образования Тулунского района Иркутской области"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 июня 2017 г. N 66-АПГ17-16

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Меркулова В.П.,

судей Абакумовой И.Д. и Никифорова С.Б.

при секретаре Холодцовой Ю.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Федерального агентства лесного хозяйства о признании не действующим в части решения Думы Перфиловского сельского поселения Тулунского района Иркутской области от 27 декабря 2013 г. N 29 "Об утверждении Генерального плана Перфиловского муниципального образования Тулунского района Иркутской области"

по апелляционной жалобе Думы Перфиловского сельского поселения Тулунского района Иркутской области, главы Перфиловского сельского поселения Тулунского района Иркутской области и администрации Перфиловского сельского поселения Тулунского района Иркутской области на решение Иркутского областного суда от 9 февраля 2017 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя Федерального агентства лесного хозяйства Ибрагимова А.Н., возражавшего против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Думой Перфиловского сельского поселения принято решение от 27 декабря 2013 г. N 29 "Об утверждении Генерального плана Перфиловского муниципального образования Тулунского района Иркутской области" (далее - Решение N 29).

Федеральное агентство лесного хозяйства (далее - Рослесхоз) обратилось в Иркутский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим Решения N 29 в части включения в границы Перфиловского сельского поселения Тулунского района Иркутской области лесных участков, расположенных на землях лесного фонда: Иркутская область, Тулунский район, Тулунское лесничество, Будаговское участковое лесничество (Технический участок N 14 Тулунский совхоз "Техникум"): в границы дер. Казакова в квартале 2 выделы 14, 23, 24, в квартале 4 выдел 11; в границы дер. Верхний Манут в квартале 14 выделы 6, 20, 22, 23; в границы дер. Нижний Манут в квартале 10 выделы 13, 14, 19, 26, в квартале 14 выделы 4-6; в границы дер. Петровск в квартале 24 выдел 8; в границы с. Перфилово в квартале 16 выдел 24.

В обоснование заявленного требования Рослесхоз указал, что находящиеся в федеральной собственности лесные участки Решением N 29 включены в границы Перфиловского сельского поселения с нарушением предусмотренной статьей 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации процедуры согласования проекта генерального плана с Рослесхозом. Таким образом, оспариваемым актом изменено целевое назначение и правовой режим земель лесного фонда, что препятствует осуществлению полномочий органов федеральной власти по управлению землями лесного фонда, охране, защите и воспроизводству лесов.

Решением Иркутского областного суда от 9 февраля 2017 г. административное исковое заявление Рослесхоза удовлетворено. Решение N 29 признано недействующим в оспариваемой части со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе представитель Думы Перфиловского сельского поселения Тулунского района Иркутской области, главы Перфиловского сельского поселения Тулунского района Иркутской области и администрации Перфиловского сельского поселения Тулунского района Иркутской области Егорова Р.Ю., ссылаясь на нарушения норм материального права и недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела, просит отменить судебный акт и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Рослесхоз и прокуратура Иркутской области подали возражения на апелляционную жалобу.

Лица, участвующие в деле, своевременно и надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения жалобы.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 8, пункту 2 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), пункту 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения.

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, Решение N 29 принято уполномоченным органом в установленной форме, подписано главой муниципального образования и официально опубликовано.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населённых пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населённых пунктов. При установлении или изменении границ населённых пунктов в порядке, установленном ЗК РФ и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, осуществляется перевод земель населённых пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населённых пунктов независимо от их форм собственности (часть 1 статьи 8 ЗК РФ). Нарушение установленного ЗК РФ, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (часть 3 статьи 8 ЗК РФ).

Согласно части 1 статьи 8 Закона N 172-ФЗ установление или изменение границ населённых пунктов, а также включение земельных участков в границы населённых пунктов либо исключение земельных участков из границ населённых пунктов является переводом земель населённых пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населённых пунктов.

Пунктом 2 части 1 статьи 11 Закона N 172-ФЗ допускается перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий в случае установления или изменения границы населенного пункта.

Вместе с тем, если в соответствии с проектом генерального плана поселения предусматривается включение в границы населённых пунктов (в том числе образуемых населённых пунктов), входящих в состав поселения, земельных участков из земель лесного фонда, то названный проект подлежит обязательному согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом (часть 8 статьи 24, пункт 2 части 1 статьи 25 ГрК РФ).

В период подготовки генерального плана Перфиловского сельского поселения действовал Порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утверждённый приказом Министерства регионального развития Российской Федерации (далее - Минрегион России) от 27 февраля 2012 г. N 69 (далее - Порядок согласования).

Пунктом 2.1 названного порядка предусматривалось направление органом местного самоуправления, уполномоченным на подготовку документа территориального планирования, уведомления об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования и материалам по его обоснованию в информационной системе в Минрегион России в случаях, указанных в части 1 статьи 21, части 1 статьи 25 ГрК РФ. В свою очередь, Минрегион России обладал организационными полномочиями по подготовке сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений федеральных органов, уполномоченных на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующих сферах деятельности.

В соответствии с пунктом 4 постановления Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 736 "О Федеральном агентстве лесного хозяйства" (далее - Постановление N 736) до 1 января 2015 г. к полномочиям Рослесхоза относилось согласование включения земельных участков земель лесного фонда в границы населенных пунктов.

Согласно пункту 1 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утверждённого Постановлением N 736, Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях), а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений. Подпунктом 5.4.3 Положения, также и в действующей редакции, за Рослесхозом сохранены полномочия на рассмотрение проектов генеральных планов поселений и подготовку заключений в пределах своей компетенции.

Следовательно, на дату утверждения оспариваемого акта Рослесхоз был специально уполномочен осуществлять согласование включения земельных участков из состава земель лесного фонда в границы населённых пунктов и изменение категории земель, которое оформляется путем подготовки заключений.

Как усматривается из материалов дела, лесной участок с условным номером 38-38-11/010/2008-051, из категории земель лесного фонда, общей площадью 1 317 152 га, расположенный по адресу: Иркутская область, Тулунский район, Тулунское лесничество, Будаговское участковое лесничество, Тулунское участковое лесничество, Икейское участковое лесничество, Присаянское участковое лесничество находится в федеральной собственности.

При согласовании проекта генерального плана Перфиловского сельского поселения Рослесхоз письмом от 13 декабря 2013 г. уведомил Минрегион России о невозможности согласования указанного проекта в связи с увеличением границ населенных пунктов, входящих в состав Перфиловского сельского поселения, за счет земель лесного фонда.

В ходе дальнейших мероприятий, осуществленных Рослесхозом и подведомственными ему организациями, также установлено частичное наложение границ указанного поселения и границ находящихся в федеральной собственности земельных участков из состава земель лесного фонда Тулунского лесничества, Будаговского участкового лесничества.

При сопоставлении содержания карты-схемы административного деления территории Иркутской области с указанием лесничеств и лесопарков, положений Лесохозяйственного регламента Тулунского лесничества, утвержденного Агентством лесного хозяйства Иркутской области, в редакции 2011 г., действовавшего в момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, и лесоустроительной документации: Плана лесонасаждений Тулунского совхоза-техникума Иркутского управления сельского хозяйства Министерства сельского хозяйства РСФСР, лесоустройство 1984 г., материалов лесоустройства (копий планшетов), таксационных описаний, выписок и схем из Государственного лесного реестра, который ведет на территории Иркутской области Министерство лесного комплекса Иркутской области в соответствии с требованиями статей 83 и 91 Лесного кодекса Российской Федерации, с координатами населенных пунктов дер. Верхний Манут, дер. Казакова, дер. Нижний Манут, дер. Петровск, с. Перфилово установлено включение в границы Перфиловского сельского поселения Тулунского района Иркутской области лесных участков, расположенных на землях лесного фонда, площадью 24,1582 га, по адресу: Иркутская область, Тулунский район, Тулунское лесничество, Будаговское участковое лесничество, Технический участок N 14, Тулунский совхоз "Техникум".

Границы дер. Казакова частично накладываются на земли лесного фонда в квартале 2 выделы 14, 23, 24, в квартале 4 выдел 11, площадь наложения 2,5246 га; границы дер. Верхний Манут частично накладываются на земли лесного фонда в квартале 14 выделы 6, 20, 22, 23, площадь наложения 3,6388 га; границы дер. Нижний Манут частично накладываются на земли лесного фонда в квартале 10 выделы 13, 14, 19, 26, в квартале 14 выделы 4-6, площадь наложения 16,3749; границы дер. Петровск частично накладываются на земли лесного фонда в квартале 24 выдел 8, площадь наложения 1,2953 га, границы с. Перфилово частично накладываются на земли лесного фонда в квартале 16 выдел 24, площадь наложения 0,3246.

Указанное обстоятельство подтверждается схемами совмещения материалов лесоустройства с Генеральным планом Перфиловского муниципального образования, выполненными филиалом ФГБУ "Рослесинфорг" "Прибайкаллеспроект".

Согласно статье 7 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ) в редакции, действовавшей в период подготовки проекта генерального плана, лесным участком является земельный участок, границы которого определяются в соответствии со статьями 67, 69 и 92 Кодекса.

Местоположение, границы и площадь лесных участков определяются соответственно по лесным кварталам и (или) лесотаксационным выделам, частям лесотаксационных выделов, их границам и площади (часть 2 статьи 69 ЛК РФ).

Согласно статье 92 ЛК РФ государственный кадастровый учёт лесных участков осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Закон N 221-ФЗ).

Частью 6 статьи 47 Закона N 221-ФЗ предусмотрено, что участки лесного фонда, государственный кадастровый учёт которых не осуществлялся, но вещные права на которые и их ограничения, в том числе аренда, зарегистрированы в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", признаются ранее учтёнными объектами недвижимости. План участка лесного фонда, а также документ, содержащий описание участка лесного фонда и удостоверенный соответствующим органом, осуществляющим государственный учёт участков лесного фонда, признаётся юридически действительным. Лесной участок соответствует участку лесного фонда.

В соответствии со статьей 91 ЛК РФ государственный лесной реестр представляет собой систематизированный свод документированной информации о лесах, об их использовании, охране, защите, воспроизводстве, о лесничествах и о лесопарках, в котором содержится документированная информация о составе земель лесного фонда, составе земель иных категорий, на которых расположены леса, о лесничествах, лесопарках, их лесных кварталах и лесотаксационных выделах.

Суд первой инстанции установил, что местоположение границ земельных участков из состава земель лесного фонда Тулунского лесничества и Будаговского участкового лесничества Тулунского района Иркутской области определено на основе имеющихся в материалах дела выписок и схем из государственного лесного реестра, а также информации, содержащейся в таксационных описаниях, картах-схемах и лесоустроительных планшетах лесничества.

В связи с этим не принимается довод апелляционной жалобы о том, что границы земельных участков из состава земель лесного фонда на момент принятия оспариваемого акта не были установлены в соответствии с лесным законодательством и информация о них не содержалась в государственном кадастре недвижимости, в связи с чем Рослесхозом не доказан факт включения в границы населённых пунктов участков лесного фонда, а, следовательно, у муниципального образования отсутствовала обязанность согласовывать генеральный план с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Необоснованны и доводы апелляционной жалобы о нарушении прав конкретных физических и юридических лиц в связи с неустановлением судом конкретных точек координат наложения границ земель лесного фонда и границ населённых пунктов.

Лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим. Правовое регулирование отношений, связанных с использованием лесных ресурсов, основывается на принципе приоритета публичных интересов и предполагает, в частности, обеспечение сохранности лесного фонда, его рациональное использование и эффективное воспроизводство. Данная позиция закреплена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2010 г. N 238-О-О.

Кроме того, вопросы об установлении границ конкретных земельных участков лесного фонда, их точного совпадения с границами населённых пунктов, уточнения их местоположения на местности не являются обстоятельствами, подлежащими проверке и исследованию в рамках дела об оспаривании генерального плана муниципального образования, указанные вопросы являются предметом согласования проекта генерального плана с уполномоченным на то органом и подлежат урегулированию в ходе работы согласительной комиссии, которая создаётся в порядке, установленном приказом Минэкономразвития России от 21 июля 2016 N 460 "Об утверждении Порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований составу и порядку работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования".

Иной подход означал бы, что достижение целей правоотношений по согласованию документов территориального планирования, направленных на охрану и защиту лесного фонда, основывающихся на принципах использования лесов с учетом их глобального экологического значения (пункт 3 статьи 1 ЛК РФ) и осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности (пункт 9 статьи 2 ГрК РФ) не является обязательным.

Согласно части 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ суд принимает решение об удовлетворении требований по административному делу об оспаривании нормативного правового акта полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Таким образом, установив, что при подготовке проекта генерального плана Перфиловского сельского поселения Тулунского района Иркутской области не соблюдена предусмотренная статьей 25 ГрК РФ процедура согласования, что повлекло нарушение порядка перевода земель из одной категории в другую, а также имеется документально подтверждённое наложение границ населённых пунктов, входящих в состав указанного сельского поселения, и границ находящихся в федеральной собственности лесных участков, суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о наличии оснований для признания Решения N 29 не действующим в оспариваемой части.

Изучив материалы дела, исследовав доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Иркутского областного суда от 9 февраля 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Думы Перфиловского сельского поселения Тулунского района Иркутской области, главы Перфиловского сельского поселения Тулунского района Иркутской области и администрации Перфиловского сельского поселения Тулунского района Иркутской области без удовлетворения.

Председательствующий

Меркулов В.П.

Судьи

Абакумова И.Д.

Никифоров С.Б.